美國的“大棒”曾揮向哪里

李俊飛

2018年3月8日，美國總統(tǒng)特朗普正式簽署新鋼鋁關(guān)稅方案，決定對輸入美國的鋼鋁分別征收25%和10%的關(guān)稅。此舉迅速引起美國貿(mào)易伙伴的強烈反對，也受到了美國國內(nèi)一些行業(yè)的批評。3月22日，特朗普于白宮正式簽署對華貿(mào)易備忘錄，在現(xiàn)場宣布“可能對中國進口的600億美元商品加征關(guān)稅”。

中國商務部、外交部與駐美使館先后展示了堅定的報復能力與決心。一時間，“貿(mào)易戰(zhàn)”言論甚囂塵上，媒體、學者紛紛探討中美貿(mào)易戰(zhàn)的可能性與對策。揆諸歷史，不難發(fā)現(xiàn)美國仰仗經(jīng)濟實力與市場優(yōu)勢是歷次貿(mào)易戰(zhàn)的主要挑起者。審視這些經(jīng)典案例與各方的應對，或許對認識當前中美貿(mào)易有所裨益。

以鄰為壑：斯穆特-霍利關(guān)稅貿(mào)易戰(zhàn)

南北戰(zhàn)爭后，在北方制造業(yè)集團及共和黨代表的主導下，美國憑借貿(mào)易保護政策實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)國到工業(yè)國的過渡和對發(fā)達工業(yè)國家的趕超。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束，受增加稅收、保護戰(zhàn)時工業(yè)與經(jīng)濟民族主義的驅(qū)使，建立高關(guān)稅壁壘成為各國普遍的做法。美國也不例外：一方面通過高關(guān)稅政策限制進口，另一方面憑借最惠國待遇原則獲得進入他國市場的機會。

然而，此時從低強度、小規(guī)模的貿(mào)易保護到高強度、大規(guī)模且以相互報復為特征的貿(mào)易戰(zhàn)仍然有相當大的空間。1930年，在經(jīng)濟危機的沖擊下，美國總統(tǒng)胡佛簽署了著名的《斯穆特-霍利關(guān)稅法》，擴大關(guān)稅保護的范圍并且將關(guān)稅從39%提高到53%，迅速引發(fā)全球性的貿(mào)易戰(zhàn)爭。在這場貿(mào)易戰(zhàn)中，東歐、北歐等小國不愿直接對美國進行經(jīng)濟制裁，它們或?qū)で笃渌髧谋幼o，或與其他小國組成貿(mào)易區(qū)；而日本、法國、德國等大國則采取提高關(guān)稅或控制配額等措施直接進行報復。英國在財政大臣內(nèi)維爾·張伯倫的鼓動下也重回貿(mào)易保護主義的行列，建立起排他性的帝國特惠制。

關(guān)于此次多邊貿(mào)易戰(zhàn)的結(jié)果，經(jīng)濟學家至今未有篤定的判斷，某種程度上是因為大蕭條造成的衰退掩蓋了貿(mào)易戰(zhàn)的影響。然而可以肯定，它沒有幫助各國掙脫大蕭條的泥潭，世界貿(mào)易因此受到重創(chuàng)。美國投資與金融理論家威廉·伯恩斯坦寫道：“西班牙的水果、加拿大的木材、阿根廷的牛肉、瑞士的手表以及美國的汽車從全世界的碼頭上消失了……所有國家都要做到自我供應充足，而不管這些行為有多么荒謬?！?/p>

貿(mào)易戰(zhàn)的另一影響是美國國內(nèi)的反思，羅斯福在“新政”中任命信奉自由貿(mào)易的赫爾為國務卿。在他的努力下，國會通過了《1934年互惠貿(mào)易法案》，確立了美國“無條件最惠國待遇”的原則，并將制定關(guān)稅的權(quán)力從國會讓渡給總統(tǒng)，使其不再受保護主義利益集團之煩。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國國際經(jīng)濟政策的首要任務便是拆除貿(mào)易壁壘，且直到20世紀70年代都遵循著自由貿(mào)易的信條，這也為建立以美國為核心的全球貿(mào)易體系奠定了基礎(chǔ)。

“公平貿(mào)易”對抗“自由貿(mào)易”：美日貿(mào)易戰(zhàn)

戰(zhàn)后，日本在查默斯·約翰遜所謂的“資本主義發(fā)展型國家”模式下實現(xiàn)了經(jīng)濟增長奇跡，其核心在于依托強大政府制定特定產(chǎn)業(yè)政策，不斷增強纖維產(chǎn)業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)的國際競爭力。到20世紀60年代中期，美國成為美日貿(mào)易中的逆差國，日益面臨日本商品的進口壓力，同時難以打開日本國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品、公共采購等市場。不過由于20世紀70年代日本通過一系列貿(mào)易協(xié)議的形式“自愿限制出口”，美日摩擦沒有升級為貿(mào)易戰(zhàn)。

20世紀80年代美日貿(mào)易摩擦的議題范圍呈現(xiàn)出擴大的趨勢，半導體、芯片與汽車等技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)不斷擠占美國市場，爭端領(lǐng)域也從貿(mào)易延伸到金融貨幣領(lǐng)域。1985年，美、日、德、法、英五國簽署《廣場協(xié)議》以引導美元貶值，提升美國商品競爭力，但這一舉措未能改善美日貿(mào)易逆差。此后，在里根、布什、克林頓三任總統(tǒng)時期，兩國先后啟動了“市場導向的個別領(lǐng)域談判”“日美結(jié)構(gòu)性障礙協(xié)議”與“日美經(jīng)濟框架對話”機制，美國對日本施加的壓力不斷增強。

追求“公平貿(mào)易”的克林頓政府不滿“自由貿(mào)易”給美國造成的損失，主張對主要貿(mào)易順差伙伴采取強硬措施，美日談判因此一度陷入僵局。與此同時，美國國內(nèi)對日本政治、經(jīng)濟體制的質(zhì)疑聲也越來越大，日本被塑造為一個經(jīng)濟封閉、采取進攻性貿(mào)易戰(zhàn)略以及無能且無意愿解決貿(mào)易不均衡問題的“異質(zhì)國家”。在強大的壓力下，日本橋本內(nèi)閣最終推行了“向國際社會完全開放、責任制與市場原則”導向的自由化改革。

多邊貿(mào)易戰(zhàn)中可能沒有贏家，但雙邊貿(mào)易戰(zhàn)中美國的優(yōu)勢終究會體現(xiàn)出來?！稄V場協(xié)議》簽署后，日本應對乏術(shù)，經(jīng)歷了日元被迫升值而引發(fā)泡沫經(jīng)濟以及長期經(jīng)濟低迷的痛苦。但是美國強烈的外在壓力也成為倒逼日本政府推進國內(nèi)經(jīng)濟、政治改革的動力。日美通過事務級官員對話、規(guī)制改革和競爭政策對話、財政金融對話等機制就改革議程進行持續(xù)溝通。在貿(mào)易爭端中，日本充分利用WTO等多邊爭端解決機制進行訴訟，積極參與國際經(jīng)濟規(guī)則改革進程，不僅在鋼鐵、汽車、膠片等競爭力較強的領(lǐng)域勝訴，還推動產(chǎn)品技術(shù)標準與知識產(chǎn)權(quán)保護等規(guī)范向有利于自己的方向轉(zhuǎn)變。

上兵伐謀：美歐農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易戰(zhàn)

歐共體（歐盟）與美國同為高度市場化的經(jīng)濟體，不存在經(jīng)濟、政治體制的相互指責，但由于歐共體在一體化過程中的共同經(jīng)濟政策表現(xiàn)出強烈的貿(mào)易保護傾向，美歐之間在農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品及公共采購上的貿(mào)易摩擦時有發(fā)生，并且圍繞相關(guān)領(lǐng)域展開了艱難談判。不過歐共體靈活的應對策略與談判技巧也最大限度地規(guī)避了損失，在歷次貿(mào)易戰(zhàn)中積累了豐富經(jīng)驗。

以農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域為例，歐共體所實施的共同農(nóng)業(yè)政策要求成員國統(tǒng)一政策、取消內(nèi)部關(guān)稅與統(tǒng)一進口關(guān)稅、提供高額補貼并建立農(nóng)業(yè)基金，它不僅使歐共體農(nóng)產(chǎn)品從進口轉(zhuǎn)變?yōu)槌隹?，而且日益侵蝕美國農(nóng)產(chǎn)品的市場。尤其是隨著歐共體成員增加，美歐之間圍繞市場進入、農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量等議題的沖突更加激烈。1986年西班牙、葡萄牙加入歐共體后，歐共體將西班牙飼料谷物關(guān)稅從20%升到100%，控制大豆與豆油的進口配額，規(guī)定葡萄牙谷物市場的15%保留給歐共體成員。此舉迅速引起大豆出口國美國的威脅與報復，二者圍繞配額控制進行的制裁直到1991年才結(jié)束。

貿(mào)易戰(zhàn)本質(zhì)上是國家決心與意志的較量，在談判過程中需要巧妙適時地向?qū)Ψ秸宫F(xiàn)制裁或報復的決心、談判的底線以及妥協(xié)的意愿，協(xié)議通常在談判即將結(jié)束前幾個小時才能達成。在歷時8年的烏拉圭回合談判中，美歐就農(nóng)產(chǎn)品問題進行激烈爭吵，但是雙方運用豐富的貿(mào)易威脅與妥協(xié)策略最終避免了雙輸?shù)慕Y(jié)果。

1992年10月，在面臨談判無果的可能時，美國威脅即將發(fā)動一場“全面的貿(mào)易戰(zhàn)”，聲稱如果歐共體不降低油籽產(chǎn)量，美國將對3億美元糧食加征200%的懲罰性關(guān)稅，并于當年12月5日開始生效。美國的強硬最終促成11月美歐“布萊爾協(xié)議”的達成。歐共體則在談判前就形成統(tǒng)一的政策立場，利用法國等農(nóng)業(yè)大國的堅定立場“束縛雙手”以提高談判時的要價，此后法國以談判破裂相要挾，堅決拒絕批準對自己不利的“布萊爾協(xié)議”，最終迫使美國讓步，修改協(xié)議內(nèi)容。

某種程度上，當前中美之間的貿(mào)易爭端與美日、美歐貿(mào)易戰(zhàn)均有相似之處。美國指責中國利用非市場手段進行不公平貿(mào)易與聲稱日本是“異質(zhì)國家”的論調(diào)相差無幾，中美關(guān)于“自由貿(mào)易”和“公平貿(mào)易”的爭論也與美日、美歐的爭吵頗為相似，日本與歐共體的經(jīng)歷為中國這個在貿(mào)易戰(zhàn)上不太“成熟”的國家提供教訓與經(jīng)驗。

從美國發(fā)動歷次貿(mào)易戰(zhàn)的經(jīng)驗來看，一方面中國需要避免美國聯(lián)合歐盟及其他國家對中國形成包圍，防止將多邊貿(mào)易爭端轉(zhuǎn)變?yōu)殡p邊貿(mào)易戰(zhàn)；另一方面，中國需要制定切實、靈活的談判策略，針對性地做好反制美國農(nóng)產(chǎn)品、電影、汽車或飛機等產(chǎn)業(yè)的準備，以增加談判籌碼，同時需要利用好世界貿(mào)易組織等多邊機制作為解決爭端的途徑。

從長遠來看，完善貿(mào)易保護相關(guān)立法應作為今后應對美國貿(mào)易保護政策的一項主要任務，例如歐盟就針對美國的“301條款”制定了《貿(mào)易壁壘規(guī)則》，最大限度地增加反擊與談判的空間，避免完全屈服在美國的“大棒”之下。最后，中美貿(mào)易爭端也應成為推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革、經(jīng)濟增長方式調(diào)整以及金融等服務貿(mào)易領(lǐng)域向國際開放的動力。

“301條款”

“301條款”源于美國《1974年貿(mào)易法》，該法被認為是20世紀70年代美國轉(zhuǎn)向貿(mào)易保護主義的標志。其核心是授權(quán)總統(tǒng)采取單邊措施迫使對方改變不公正、不合理、歧視性或限制美國商業(yè)的貿(mào)易行為。《1988年貿(mào)易法》進一步增強了美國進行單邊報復的合法性，提出“特別301條款”與“超級301條款”，分別針對沒有充分知識產(chǎn)權(quán)保障的國家與對美設(shè)置貿(mào)易壁壘的國家。

美國以上述法令為依據(jù)多次對歐盟、日本、韓國以及中國等貿(mào)易伙伴發(fā)起“301調(diào)查”，但大多以簽署貿(mào)易備忘錄、在WTO機制下達成諒解等和平方式規(guī)避了報復升級。2017年8月14日，美國總統(tǒng)特朗普授權(quán)貿(mào)易代表萊特希澤對中國貿(mào)易行為展開調(diào)查。今年3月22日，最終調(diào)查報告稱中國利用外國所有權(quán)限制與行政審批進行強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓，指責中國進行不合理的對外投資以及利用網(wǎng)絡入侵竊取知識產(chǎn)權(quán)與敏感商業(yè)信息，以此作為挑起貿(mào)易爭端的依據(jù)。