江蘇省“十三五”水利基建投資結(jié)構(gòu)調(diào)整測算及資金籌集建議

趙一晗 陳長奇 董正興

（江蘇省水利廳 南京 210029）

水利基建是通過投資建設(shè)形成水利固定資產(chǎn)并發(fā)揮社會、經(jīng)濟效益的建設(shè)活動，基建投資籌集是項目建設(shè)的關(guān)鍵。2015年，省水利廳在《江蘇省水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃》編制中，曾依據(jù)當(dāng)時執(zhí)行的2006年水利基建投資政策（以下簡稱“2006年政策”）對“十三五”全省水利基建投資需求、投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行了測算?！笆濉币詠?，江蘇水利改革發(fā)展不斷深入，國家、省水利投入規(guī)模不斷擴大，投入重點及事權(quán)財權(quán)界定也逐步調(diào)整。2016年底，按照“突出問題導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，全面深化水利改革發(fā)展，著力完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)”的要求，省財政廳、發(fā)改委、水利廳研究出臺了新的水利基建投資政策（以下簡稱“2016年政策”），對部分重點項目省、市縣投資比例進(jìn)行了調(diào)整。為此，重新測算分析全省水利基建投資結(jié)構(gòu)，及早研究資金籌集落實問題，對實現(xiàn)“十三五”江蘇省水利基本建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)具有重大意義。

1 “十三五”原投資結(jié)構(gòu)情況

2011年中央一號文件的出臺，水利投資建設(shè)被放到了更加重要的位置?！笆濉睍r期，一批重點水利工程相繼建成并發(fā)揮效益，水安全保障基礎(chǔ)不斷夯實，對江蘇省社會經(jīng)濟發(fā)展起到基礎(chǔ)保障性作用。為及早明確“十三五”水利基建項目安排、落實項目實施預(yù)算資金，2015年，省水利廳依據(jù)“2006年政策”對未來五年全省水利基建投資規(guī)模需求及省、市、縣各級分?jǐn)偘才胚M(jìn)行了分析測算。

1.1 “2006 年政策”情況

2006年，省財政廳會同省水利廳、發(fā)展改革委研究提出了《關(guān)于省水利重點工程省以上財政投資比例的意見》，一直執(zhí)行至“十二五”末。“2006年政策”主要是依據(jù)事權(quán)劃分、按受益分?jǐn)偼顿Y的原則，對不同類別的水利工程按地區(qū)提出了省以上財政投資比例。流域性工程防洪減災(zāi)效益在全流域，事權(quán)及投資以中央及省為主；區(qū)域性工程防洪減災(zāi)效益在省內(nèi)某個區(qū)域范圍內(nèi)，一般跨市、跨縣，事權(quán)及投資由省及市縣共同承擔(dān)；水資源水環(huán)境、城市防洪主要為當(dāng)?shù)厥芤妫聶?quán)及投資則以市縣為主。按照上述項目分類以及省財政廳當(dāng)年劃定的地方可用財力分檔，給予不同比例的省以上補助。具體為：流域工程，長江治理省以上補助40%～50%；淮河治理骨干工程省以上補助90%，其他工程60%～70%；海堤達(dá)標(biāo)等工程省以上補助55%～70%。區(qū)域工程，工程效益跨市項目省以上補助35%～70%；一市跨縣項目省以上補助20%～60%；一縣范圍內(nèi)項目原則上由地方自辦，省僅對建筑物部分給予補助，一般為10%～35%。水環(huán)境水資源工程，對主體工程省以上補助不超過10%。城市防洪工程，省主要對經(jīng)濟薄弱和建設(shè)任務(wù)重的城市適當(dāng)補助。

1.2 “十三五”原投資結(jié)構(gòu)及需求

依據(jù)省水利廳印發(fā)的《全省“十三五”水利重點工程建設(shè)前期工作實施方案》，“十三五”期間全省將以節(jié)水供水重大項目為重點、區(qū)域骨干水利治理項目為支撐，共擬安排實施4大類262項水利基建項目。按照“2006年政策”，對全省水利基建項目投資規(guī)模、省及以上、市縣投資分?jǐn)偳闆r進(jìn)行測算，“十三五”規(guī)劃安排水利基建投資共741億元，其中，需中央投資195億元、省級投資285億元、市縣配套261億元。具體包括：節(jié)水供水重大項目23項，其中，長江治理6項，規(guī)劃投資50.3億元；淮河治理8項，規(guī)劃投資126.1億元；太湖治理9項，規(guī)劃投資191.4億元。沿海水利、黃河故道、病險水閘泵站加固改造等國家、省專項規(guī)劃或其他綜合建設(shè)項目項目125項，規(guī)劃投資252.3億元。區(qū)域骨干水利治理59項，規(guī)劃投資84.9億元。涉及水資源、水環(huán)境、城市防洪除澇等省級獎補項目66項，規(guī)劃投資36億元。

2 政策調(diào)整分析及投資結(jié)構(gòu)重新測算

“十三五”時期，江蘇全面貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局，著力提高“兩個率先”發(fā)展質(zhì)量水平，對水利保障能力提出了新的更高的要求。隨著國家、省水利投入規(guī)模不斷擴大、投入重點逐步調(diào)整，加之省以下財政管理體制改革、市縣財政保障能力分類分檔調(diào)整等新政策、新要求的相繼出臺，原2006年投資政策已不再適用。2016年底，省財政廳、發(fā)展改革委、水利廳研究出臺了新的水利基建投資政策，主要是對省及以上、市縣之間的投資分?jǐn)偙壤M(jìn)行了調(diào)整。為此，依據(jù)調(diào)整后政策重新測算全省“十三五”投資結(jié)構(gòu)及需求。

2.1 “2016年政策”調(diào)整情況

基建投資政策是引導(dǎo)水利基本建設(shè)投資方向的基本原則，應(yīng)和一定時期水利基本建設(shè)相協(xié)調(diào)一致?！?016年政策”按照全省“十三五”水利改革發(fā)展確定的事權(quán)、財權(quán)對等和集中財力解決重大水利問題等原則，對部分投資政策不盡合理的項目進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整。主要包括：

（1）提高流域骨干工程標(biāo)準(zhǔn)。長江治理事關(guān)流域防洪安全和全省經(jīng)濟社會發(fā)展大局，將長江治理骨干工程省以上補助比例調(diào)增至70%?；春恿饔蚨酁槲沂∏钒l(fā)達(dá)地區(qū)，將淮河行蓄洪區(qū)、洼地治理等支流建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為60%～80%，大體上提高10%。

（2）提高區(qū)域性工程補助標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域性工程效益一般均跨省轄市，事權(quán)省以上為主。將區(qū)域性工程省補助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至在50%以上，其中，五、六類地區(qū)（多為蘇南地區(qū)）50%，三、四類地區(qū)（多為蘇中地區(qū)）60%，一、二類地區(qū)70%（多為蘇北地區(qū)）。

（3）調(diào)整一縣范圍內(nèi)省級獎補項目補助標(biāo)準(zhǔn)。主要為一縣范圍內(nèi)受益（主要包括地方基建、水資源水環(huán)境項目等），屬地方事權(quán)，統(tǒng)一實行以獎代補，省級獎補比例調(diào)整為不超過10%。

（4）統(tǒng)一區(qū)域治理跨市和跨縣的項目標(biāo)準(zhǔn)。省直管縣財政體制實行后，市級財政對縣基本沒有支持，不再區(qū)分跨市項目和一市范圍內(nèi)跨縣項目，統(tǒng)一補助標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)整后，原一市范圍內(nèi)跨縣項目補助比例提高約10%。

表1 省水利基建工程省及以上補助標(biāo)準(zhǔn)對比表（僅列補助標(biāo)準(zhǔn)變化項目）

2.2 投資結(jié)構(gòu)調(diào)整的必要性及重點內(nèi)容分析

基本建設(shè)投資政策是調(diào)整水利基本建設(shè)結(jié)構(gòu)的財政手段，是引導(dǎo)水利基本建設(shè)投資方向的基本原則，也是水利基本建設(shè)投資資金籌集的依據(jù)。水利投資結(jié)構(gòu)系統(tǒng)是具有多層次、相互反饋特點的復(fù)雜系統(tǒng)，新的水利基建投資政策出臺后，其政策調(diào)整實質(zhì)是各類基建項目投資結(jié)構(gòu)和地域投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及全省以及各地方社會經(jīng)濟發(fā)展。為此，有必要依據(jù)新政策對投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析調(diào)整，以期從全局和協(xié)調(diào)發(fā)展的角度正確把握水利投資的方向，實現(xiàn)水利建設(shè)的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的最大化。

相比原政策，“2016年政策”主要變化在省級及以上事權(quán)的流域性重大水利工程、區(qū)域性骨干水利工程投資補助標(biāo)準(zhǔn)，以及地方事權(quán)的省級獎補項目投資補助標(biāo)準(zhǔn)。為此，投資結(jié)構(gòu)調(diào)整測算應(yīng)突出這三方面重點內(nèi)容：重大水利工程，主要測算長江治理骨干工程、淮河支流治理標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，流域性工程投資需求增加情況；區(qū)域骨干水利工程，主要測算投資標(biāo)準(zhǔn)提高至50%以上后，面上骨干工程投資需求增加情況；城市防洪、水資源等省級獎補工程，主要測算投資標(biāo)準(zhǔn)由原最高35%統(tǒng)一調(diào)整至10%后，省級獎補投資節(jié)余情況。

2.3 投資需求重新測算

按照調(diào)整后的新政策重新測算，需中央投資195億、省級投資298億、市縣配套248億元。調(diào)整后省級投資增加13億元，市縣配套相應(yīng)減少13億元（鑒于中央尚無新投資補助政策，測算中央投資不變）。主要投資變化情況如下：

（1）長江治理工程?！笆濉逼陂g擬繼續(xù)實施干流堤防加固、南京新濟州河道整治等結(jié)轉(zhuǎn)工程，開工建設(shè)鎮(zhèn)揚河段三期河道整治、崩岸應(yīng)急治理、八卦洲左汊整治等工程。涉及投資政策變化的主要為“十三五”新開工工程。規(guī)劃總投資50.3億元，按“2006年政策”測算，省級投資9.0億元；投資比例調(diào)整后，省級投資12.6億元，增加3.6億元。

（2）淮河治理工程?！笆濉逼陂g擬實施完成淮河入江水道、分淮入沂等結(jié)轉(zhuǎn)工程，開工建設(shè)黃墩湖滯洪區(qū)調(diào)整與建設(shè)、洪澤湖周邊滯洪區(qū)建設(shè)、重點平原洼地等工程。涉及投資政策變化的主要為行蓄洪區(qū)建設(shè)和重點平原洼地治理工程。規(guī)劃總投資126.1億元，按“2006年政策”測算，省級投資29.9億元；投資比例調(diào)整后，省級投資32.7億元，增加2.8億元。

（3）區(qū)域治理工程。主要為跨市、一市跨縣區(qū)域治理項目。規(guī)劃總投資84.9億元，按“2006年政策”測算，省級投資22.3億元；投資比例調(diào)整后，省級投資32.5億元，增加10.2億元。

（4）城市防洪、水資源等省級獎補工程。主要為各市城市防洪除澇、水資源水環(huán)境、水生態(tài)治理等工程。規(guī)劃總投資36億元，按“2006年政策”測算，省級投資7.2億元；投資比例調(diào)整后，省級投資3.6億元，減少3.6億元。

3 “十三五”期間資金籌集建議

資金是推動水利基建的重要動力，水利基建資金的及早落實對江蘇省水利基建目標(biāo)和任務(wù)的完成起到?jīng)Q定性作用。調(diào)整測算后，“十三五”省級投資共約增加13億元，投資增幅5%左右，對省級財政總體上影響不大。但部分單項工程投資變化幅度較大，仍需及早研究資金籌集落實問題?；诖耍岢鰩c建議：

（1）盡可能爭取中央投資補助。調(diào)整政策僅明確了省以上投資比例，并未區(qū)分中央和省級各自比例。故如能多爭取到中央資金，將減輕省級財政壓力。2013年，國家提出“一帶一路”建設(shè)及淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略以來，對于水利基建項目尚無相關(guān)具體政策支持。故測算中，長江、淮河治理因補助標(biāo)準(zhǔn)提高而增加的6.4億元考慮暫由省級財政承擔(dān)。流域性工程屬中央事權(quán)，投資應(yīng)以中央為主。加之，江蘇地處長江、淮河流域下游，為上游洪水做出了較大犧牲，為此，建議積極向中央爭取，提高中央資金補助比例，適當(dāng)減輕省級財政壓力。

（2）積極落實省級投資。區(qū)域性工程補助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整后，省級投資增加約10億元，是增幅最大的單項工程。區(qū)域性工程以省級事權(quán)為主，一般難以爭取中央資金。為此，建議：一方面及早與省財政、發(fā)改部門溝通協(xié)調(diào)，加大公共財政對水利的投入，完善水利投入穩(wěn)定增長機制；另一方面積極向省政府報告，爭取落實水利建設(shè)基金、土地出讓收益10%用于水利建設(shè)等水利專項資金政策，并參照南水北調(diào)基金研究建設(shè)區(qū)域重點水利工程建設(shè)基金。

（3）多渠道籌措水利建設(shè)資金。省級獎補工程比例下降后，市縣財政壓力有所增加。另外，“十三五”期間擬安排水利基建投資741億元，較“十二五”增加了55億元，特別是“十三五”重點向區(qū)域性工程傾斜后，省級、市縣配套均有所增加。為此，多渠道籌措水利建設(shè)資金顯得尤為重要。建議“十三五”期間，省、市、縣三級進(jìn)一步推動金融支持水利，充分利用好水利建設(shè)項目專項過橋貸款等金融支持政策，逐步建立和完善貼息政策。同時，嘗試引導(dǎo)社會資本參與水利工程投資、建設(shè)和運營，完善政府與社會資本的合作機制。

4 結(jié)語

“十三五”是江蘇全面建成小康社會、建設(shè)“強富美高”新江蘇的重要時期，也是推進(jìn)水利現(xiàn)代化建設(shè)、構(gòu)建水安全保障體系的關(guān)鍵階段。在新的水利基建投資政策框架下，及時調(diào)整測算全省水利基建投資結(jié)構(gòu)和需求，有利于省市縣各級結(jié)合地區(qū)財力和項目管理實際情況，及早研究提出本地區(qū)水利基建投資計劃，并向同級財政部門落實預(yù)算資金，對于加快推進(jìn)全省“十三五”水利重點工程建設(shè)、進(jìn)一步提高水利保障能力和服務(wù)能力具有十分重要的意義■