集人氣 聚財(cái)氣 養(yǎng)生氣
——中國特色小鎮(zhèn)建設(shè)調(diào)查

劉 奇

劉奇，博士生導(dǎo)師，國務(wù)院參事室特約研究員，中國農(nóng)經(jīng)學(xué)會副會長，中國農(nóng)村政策研究中心研究員，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會委員、首席專家。

中國已經(jīng)有過三次城鎮(zhèn)化浪潮，第一次在春秋戰(zhàn)國時期，群雄逐鹿，興邦建城，史料記載約有八九百個城鎮(zhèn)；第二次在宋代，工商業(yè)發(fā)達(dá)，史書中可以見到名字的市鎮(zhèn)多達(dá)3600多個；第三次形成于改革開放以來，這次城鎮(zhèn)化浪潮發(fā)展到今天，特色小鎮(zhèn)應(yīng)運(yùn)而生，這是基層的乘勢而為，是市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，也是城鎮(zhèn)化浪潮順應(yīng)時代需求的必然結(jié)果。

我們近期赴甘肅、黑龍江、河南、浙江、山西、吉林、廣東等省就特色小鎮(zhèn)建設(shè)問題進(jìn)行實(shí)地考察，以期窺斑見豹。

主要特征

1.各類主體積極性高。各地各級政府都在制定培育政策、編制規(guī)劃，爭取進(jìn)入國家級和省級特色小鎮(zhèn)的培育創(chuàng)建名單，各類社會資本、城市工商資本都積極在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中尋找新的投資機(jī)會和項(xiàng)目。河南洛陽的金果小鎮(zhèn)、唐三彩小鎮(zhèn)，開封的朱仙鎮(zhèn)，黑龍江漠河的北極小鎮(zhèn)以及甘肅定西的書畫小鎮(zhèn)、中藥材小鎮(zhèn)等都因?yàn)槿脒x國家或省級特色小鎮(zhèn)正獲得社會資本的熱捧。

2.各級政府推動力度大、思路寬、創(chuàng)意新。各地政府強(qiáng)化和創(chuàng)新了財(cái)政、組織、金融和政策等方面對特色小鎮(zhèn)的支持。黑龍江專門設(shè)立了“南北特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)投資基金”，除了按照規(guī)定用于黑龍江本省的留存外，全國其他各省市的特色小鎮(zhèn)建設(shè)均可以利用該基金。山西省積極利用境外金磚銀行和亞洲開發(fā)銀行的貸款項(xiàng)目解決特色小鎮(zhèn)基建的融資問題。甘肅省把特色小鎮(zhèn)納入新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作范圍，利用原有的新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌特色小鎮(zhèn)的建設(shè)工作。浙江省則有專門的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作聯(lián)席會議辦公室來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)工作的開展。

3.發(fā)展類型多、種類全。一是大中城市創(chuàng)新要素的外溢形成的創(chuàng)意小鎮(zhèn)。大城市橫跨多個產(chǎn)業(yè)，具有強(qiáng)大的集聚效應(yīng)，吸引了大量的資本、技術(shù)和人才，要素密集的交流與互動孕育了新思想和新實(shí)驗(yàn)，這些創(chuàng)新要素外溢便形成了眾多創(chuàng)意小鎮(zhèn)。這些創(chuàng)意小鎮(zhèn)一般位于大中城市的周邊，既不是建制鎮(zhèn)，也不是傳統(tǒng)意義上的開發(fā)區(qū)，而是以創(chuàng)新要素的聚集為邊界，既幫助了大中城市疏散常住人口，又讓向往城市生活的人享受到城市服務(wù)的便捷，實(shí)現(xiàn)城市資源的集約利用、城市功能的共建共享。浙江省嘉善縣歸谷小鎮(zhèn)依托上海海歸人才和資金的溢出效應(yīng)，將原本是煙囪林立、污水橫流的磚瓦廠騰籠換鳥，改造成鳥語花香、以高科技為主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)。二是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分工形成的專業(yè)化制造小鎮(zhèn)。這些專業(yè)化小鎮(zhèn)的前身不少是“一村一品”“一鎮(zhèn)一業(yè)”和“一鎮(zhèn)一品”等，它們原來僅在少數(shù)的一個或幾個行業(yè)內(nèi)從事專業(yè)化經(jīng)營，充分利用地方化經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)傳統(tǒng)勞動力密集型的產(chǎn)品，吸納了大量農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移。為了應(yīng)對勞動力成本的快速上漲，這些專業(yè)化小鎮(zhèn)積極探索產(chǎn)業(yè)的多元化與升級改造，努力培育成生產(chǎn)、生活、生態(tài)及生意“四生一體化”的特色小鎮(zhèn)。浙江紹興的大唐襪藝小鎮(zhèn)原來是生產(chǎn)廉價襪子的專業(yè)小鎮(zhèn)，由于工資成本增長過高、過快，當(dāng)?shù)胤e極探索傳統(tǒng)襪子產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，由制造轉(zhuǎn)向設(shè)計(jì)，打造“世界襪業(yè)設(shè)計(jì)中心”，根據(jù)人體運(yùn)動時肌肉受力的需求與時尚的需求，設(shè)計(jì)出功能型、個性化的襪子，每雙襪子的售價都在百元以上，銷量大增。浙江嘉善縣巧克力甜蜜小鎮(zhèn)原來也僅生產(chǎn)傳統(tǒng)的巧克力，現(xiàn)在它們借鑒國外“好時小鎮(zhèn)”“雀巢工廠”等工業(yè)旅游模式，并加以創(chuàng)新，拓展為“巧克力生產(chǎn)+巧克力工業(yè)旅游+巧克力主題樂園”相結(jié)合的特色小鎮(zhèn)，成為亞洲最大的巧克力特色旅游風(fēng)景區(qū)。安徽潛山縣源潭鎮(zhèn)利用制刷傳統(tǒng)工藝，打造成上至精密儀器用刷、下至生活生產(chǎn)用刷門類齊全、具有國際影響力的刷業(yè)小鎮(zhèn)，目前正探索制定刷業(yè)的行標(biāo)、國標(biāo)，為中國刷業(yè)走向世界奠定基礎(chǔ)。三是依托自然農(nóng)業(yè)資源和歷史文化資源形成的資源型小鎮(zhèn)。只要有別致的自然風(fēng)光、差異化的農(nóng)業(yè)資源以及獨(dú)特的歷史人文典故就有可能形成資源型小鎮(zhèn)，這些小鎮(zhèn)遍布東中西部。河南洛陽市當(dāng)?shù)厮囆g(shù)家將傳統(tǒng)陶瓷工藝、鄉(xiāng)村旅游和洛寧縣獨(dú)具特色的環(huán)境相結(jié)合，打造出獨(dú)具特色的愛和三彩陶藝小鎮(zhèn)，雖身處大山深處，卻精致至極，并通過互聯(lián)網(wǎng)與世界陶藝名家、名地聯(lián)通，影響日深。

存在問題

1.大躍進(jìn)、大手筆、大欲望。一是有些地方拼命趕速度，存在大躍進(jìn)的風(fēng)險。一些地方政府貪大、求多、圖快，追求短期利益和表面形象變化，而對于特色小鎮(zhèn)培育周期、投資規(guī)模、完成數(shù)量設(shè)置過高要求，急于出成果、忙于出政績。某省要求特色小鎮(zhèn)的建設(shè)原則上3年內(nèi)完成固定資產(chǎn)投資50億元左右，其他的省份也有類似的情況。二是一些地方在小鎮(zhèn)規(guī)劃的數(shù)量與規(guī)模上，手筆極大，有可能形成新的爛尾工程。一些地方政府存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，要求逐級下派分配任務(wù)，完成某些數(shù)量指標(biāo)，計(jì)劃形成所謂“省、市、縣分級創(chuàng)建的特色小鎮(zhèn)格局”。西部某省一地級市就擬培育創(chuàng)建省、市、縣級特色小鎮(zhèn)25個，而中部某省一地級市也提出要辦40個特色小鎮(zhèn)。這與國家要求集中力量重點(diǎn)培育基礎(chǔ)條件較好的特色小鎮(zhèn)的初衷并不一致，和“撒胡椒面”式的配置有限優(yōu)質(zhì)資源沒有多大區(qū)別。而一些地方不注重集約化開發(fā)，沒有明確的規(guī)劃與建設(shè)邊界，造成小鎮(zhèn)的無限擴(kuò)張。西部某省一小鎮(zhèn)的建成區(qū)面積有2.8平方公里，但是其規(guī)劃的中藥材小鎮(zhèn)總面積卻高達(dá)上百平方公里，總投資高達(dá)170多億元。某省已建成的一座特色小鎮(zhèn)建成面積有6個故宮大，建筑面積等于10個故宮，但是由于產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不高，目前已停工年余，成了半拉子工程。三是地方政府的胃口被普遍吊高，沒有把立足點(diǎn)主要放在特色小鎮(zhèn)的內(nèi)生動力上，而是熱盼中央在優(yōu)惠政策、財(cái)政資金和投資項(xiàng)目的安排上有大動作，形成新一輪投資拉動地方經(jīng)濟(jì)增長的態(tài)勢，這在中西部尤其明顯。

2.目標(biāo)不明、產(chǎn)鎮(zhèn)脫節(jié)。聚人氣、生財(cái)氣、養(yǎng)生氣應(yīng)是特色小鎮(zhèn)的追求。但一些地方目標(biāo)并不明確，定位不清晰，不知道發(fā)展特色小鎮(zhèn)是為了什么，造成嚴(yán)重的產(chǎn)鎮(zhèn)脫節(jié)。產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)與社區(qū)、產(chǎn)業(yè)與人以及產(chǎn)業(yè)與城鄉(xiāng)之間缺乏有效互動，形成了產(chǎn)業(yè)孤島。中部某省某鎮(zhèn)雖屬中國四大名鎮(zhèn)，然而產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，僅靠殘存的歷史記憶很難作為小鎮(zhèn)100億投資目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，特色小鎮(zhèn)的發(fā)展與本地居民基本無關(guān)，無法凝聚“三氣”，后續(xù)發(fā)展堪憂。

3.多頭管理、各自為政。一是誰在主管。關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)政府文件主要包括住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2016年的147號文、221號文和2017年的81號文、102號文，國家發(fā)展改革委2016年的2125號文、2604號文和2017年的102號文，以及國家體育總局2017年73號文和國家林業(yè)局2017年110號文。在特色小鎮(zhèn)申報(bào)工作中，有的是發(fā)展改革委（局）牽頭，有的是住建廳（局）在牽頭，目前有的體育局、林業(yè)局也分別在獨(dú)自牽頭做，申報(bào)條件存在分歧。二是建制鎮(zhèn)還是非建制鎮(zhèn)。發(fā)展改革委的相關(guān)通知一般明確表示特色小鎮(zhèn)分兩種，建制鎮(zhèn)和非建制鎮(zhèn)，但住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的第一和第二批特色小鎮(zhèn)名單中全是建制鎮(zhèn)。無主管理和多元格局造成各說各話，互相矛盾，這給特色小鎮(zhèn)申報(bào)和建設(shè)推進(jìn)工作帶來了較大困擾。

4.規(guī)劃體系模糊，為規(guī)劃而規(guī)劃。由于特色小鎮(zhèn)是個新事物，沒有現(xiàn)成的、規(guī)范的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致有些小鎮(zhèn)在編制規(guī)劃時缺乏通盤謀劃，存在產(chǎn)城銜接不夠、功能融合不夠等問題。各地要求的規(guī)劃類型都不太一樣，有的省要求擬申報(bào)的特色小鎮(zhèn)完成總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃修編，后續(xù)再完成鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃。有的省只需要有符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃的特色小鎮(zhèn)概念性規(guī)劃。有的則要求按照“多規(guī)合一”的理念統(tǒng)籌編制的特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展不可能完全靠事前的規(guī)劃，不同的發(fā)展階段應(yīng)該使用不同的規(guī)劃，要充分理解和理順各種規(guī)劃之間、前期規(guī)劃與后期發(fā)展之間的動態(tài)關(guān)系，做好概念性規(guī)劃，預(yù)留規(guī)劃的調(diào)整機(jī)制，不要為了規(guī)劃而規(guī)劃。現(xiàn)在就拿出控制性詳細(xì)規(guī)劃，會造成現(xiàn)實(shí)與詳細(xì)規(guī)劃不相符，這樣即使制定了規(guī)劃，最后也難以執(zhí)行。

政策建議

1.明確目標(biāo)。特色小鎮(zhèn)具有多功能效應(yīng)。一是推進(jìn)鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化。特色小鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)之間的一個緩沖空間，是城市的公共設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸的承接平臺，它可以讓農(nóng)民就地就近市民化。二是促進(jìn)農(nóng)民就地就業(yè)。鄉(xiāng)村僅僅依靠農(nóng)業(yè)就能生存的時代已經(jīng)結(jié)束，遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)和拋家別親的進(jìn)城務(wù)工犧牲太大，特色小鎮(zhèn)通過促進(jìn)農(nóng)民就地就業(yè)，有利于開拓農(nóng)民的第三就業(yè)空間。三是疏解城市功能。特色小鎮(zhèn)是“城市之尾、農(nóng)村之首”，建設(shè)特色小鎮(zhèn)既有助于發(fā)展農(nóng)村，同時也可以疏解城市功能，緩解城市的壓力。四是推進(jìn)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。通過發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)可以帶動第一產(chǎn)業(yè)，以工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。五是為城歸農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)搭建平臺。從城市返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工，一般資本有限，融資困難，特色小鎮(zhèn)通過改善基礎(chǔ)設(shè)施，搭建創(chuàng)業(yè)平臺以更低的租金和工資成本以及更優(yōu)惠的水費(fèi)、電費(fèi)和網(wǎng)費(fèi)為城歸農(nóng)民工提供低成本的創(chuàng)業(yè)空間。六是為鄉(xiāng)村振興注入現(xiàn)代元素。在特色小鎮(zhèn)的發(fā)育過程中，現(xiàn)代理念、現(xiàn)代技術(shù)、現(xiàn)代設(shè)施、現(xiàn)代經(jīng)營、現(xiàn)代金融、現(xiàn)代業(yè)態(tài)、現(xiàn)代管理等聚集小鎮(zhèn)并輻射周邊，為鄉(xiāng)村振興注入現(xiàn)代元素。七是為城鄉(xiāng)融合發(fā)展搭建平臺。特色小鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)的接合部、融合體，有助于各類資源及要素在城鄉(xiāng)之間對流互動，促進(jìn)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。

2.明確主管。特色小鎮(zhèn)建設(shè)涉及發(fā)改、國土、財(cái)政、住建、旅游、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、文化等多個部門的協(xié)調(diào)工作。在中央層面，應(yīng)充分發(fā)揮推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議機(jī)制的作用，由國家發(fā)展改革委牽頭，會同各相關(guān)部門，共同推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)工作。只由住建系統(tǒng)牽頭，造成小鎮(zhèn)更偏重于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而不是產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。在省市縣地方層面則要創(chuàng)立和激活特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作小組機(jī)制，有些地方?jīng)]建立相應(yīng)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而有些地方的工作小組機(jī)制則形同虛設(shè)，例會制度空置。對于一些重點(diǎn)的特色小鎮(zhèn)，可以適當(dāng)擴(kuò)大小鎮(zhèn)的管理權(quán)限。對納入特色小城鎮(zhèn)建設(shè)范圍的建制鎮(zhèn)要逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)、地權(quán)、事權(quán)、人權(quán)等有序下放，其管理職能和權(quán)限可按照縣城或特大鎮(zhèn)對待?？稍试S非建制鎮(zhèn)類的特色小鎮(zhèn)成立具有一定權(quán)限的特色小鎮(zhèn)管理委員會。逐步形成“條塊結(jié)合、以塊為主”的小鎮(zhèn)管理體制。

3.明確管什么。一是選準(zhǔn)培育對象。不能盲目逐級下派創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)數(shù)量指標(biāo)，而是應(yīng)該分區(qū)、分類、分階段選擇有基礎(chǔ)有條件的項(xiàng)目和地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)培育。在小鎮(zhèn)類型選擇上，東部相對發(fā)達(dá)地區(qū)可以多考慮非建制鎮(zhèn)類特色小鎮(zhèn)建設(shè)，多搭建大城市周邊的適合疏解大都市功能的發(fā)展平臺。中西部相對落后地區(qū)可以適當(dāng)多考慮具有區(qū)位和特色產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢的建制鎮(zhèn)進(jìn)行更新打造。二是建立標(biāo)準(zhǔn)體系和評價體系。針對不同類型的特色小鎮(zhèn)制定不同的規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，確保不同特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃有編制指南。建立和健全特色小鎮(zhèn)分類考核評價體系，考核的內(nèi)容既要重視共性方面，也要突出差異性方面。衡量不同類型小鎮(zhèn)的指標(biāo)應(yīng)該有所不同，評估考核政策不能搞“一刀切”。但不論哪種類型，以特色做產(chǎn)業(yè)、以綠色做底色、以秀色做形象應(yīng)是共同遵守的原則。三是創(chuàng)新政策激勵機(jī)制。改變政策扶持資金的發(fā)放時序，對于創(chuàng)建合格的特色小鎮(zhèn)及時給予資金等獎勵，而不是對僅處于概念階段的特色小鎮(zhèn)就盲目給予資金支持。

4.明確怎么管。一是不可急于求成。經(jīng)濟(jì)要素的區(qū)域聚集、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度都是按市場規(guī)律水到渠成的結(jié)果。不同產(chǎn)業(yè)的特色小鎮(zhèn)，其建設(shè)發(fā)展進(jìn)程、成長周期有特定的規(guī)律。由于生態(tài)保育的長期性和復(fù)雜性，生態(tài)小鎮(zhèn)就很難在3-5年建成，而基金小鎮(zhèn)可以利用資本市場的高度流動性短期內(nèi)完成資金的巨量集結(jié)。有些小鎮(zhèn)有著深厚的歷史發(fā)展基礎(chǔ)，稍加整合，很快就可以建成，有些小鎮(zhèn)卻處于初創(chuàng)階段，需要相對較長的時間才能見到成效。因此，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的考核周期要保持彈性的考核期限，要有足夠的耐心。二是應(yīng)因鎮(zhèn)施策，以充分彰顯小鎮(zhèn)特色為目標(biāo)，不能千鎮(zhèn)一面。特色產(chǎn)業(yè)是支撐特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的生命力，也是特色小鎮(zhèn)賴以存在的基礎(chǔ)。不同的特色小鎮(zhèn)要形成不同的產(chǎn)業(yè)分工，尤其在相鄰區(qū)域主攻同一產(chǎn)業(yè)，更要差異化定位、細(xì)分領(lǐng)域、錯位發(fā)展，不能喪失獨(dú)特性。三是做好引導(dǎo)、指導(dǎo)和疏導(dǎo)。對于一個基礎(chǔ)良好，迅速發(fā)展的小鎮(zhèn)，需要的是政府做好引導(dǎo)，即充分發(fā)揮優(yōu)惠政策及財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。對于處在轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級階段的小鎮(zhèn)更多需要的是政府給予方向性、戰(zhàn)略性指導(dǎo)。而對于一些發(fā)展中遇到阻力的小鎮(zhèn)，政府應(yīng)及時幫助疏導(dǎo)，拆除障礙。總之，政府既不能完全“無為而治”，也不要大包大攬。四是建立市場、社會和政府三位一體的治理體系，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)，既互相配合又相互制衡的現(xiàn)代治理格局。特色小鎮(zhèn)建設(shè)僅靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)充分發(fā)揮市場和社會的力量，廣東豐順縣留隍鎮(zhèn)，有億萬富翁230多個，十億以上的多達(dá)幾十個；湛江黃略村有上千個千萬富翁，他們中許多都有奉獻(xiàn)鄉(xiāng)里的意愿，政府只需稍加組織引導(dǎo)便可立馬成勢。宋代小城鎮(zhèn)發(fā)展之所以快速高效，其中一條重要因素就是政府只設(shè)稅收、防火兩個機(jī)構(gòu)，其余由地方自治。這一做法應(yīng)予借鑒，盡量減少行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，給市場和社會更多的自由度和主動權(quán)。