山西省陽泉市城市防洪應(yīng)急管理實踐與探析

(山西省陽泉市城市防洪調(diào)度中心，山西 陽泉 045000)

陽泉市位于山西省中東部，地處黃土高原東緣的山間盆地，因與華北平原接壤，故有“三晉要沖”“山西東大門”之稱。陽泉市面積僅占全省的3%，卻因特殊的地理環(huán)境和暴雨洪水特點，被列為山西省三大重點防洪城市之一。1947年建市以來，曾經(jīng)的中國最大的無煙煤基地，經(jīng)過幾十年的資源采掘，生態(tài)環(huán)境已面目全非。隨著社會經(jīng)濟和城市建設(shè)的飛速發(fā)展，城市防洪應(yīng)急管理體系雖已向信息化、網(wǎng)絡(luò)化、多元化、社會化和規(guī)范化等現(xiàn)代化的管理模式邁進，但依然不能及時應(yīng)對頻發(fā)多變的洪澇災(zāi)害，不能滿足人民日益增長的美好生活的需要。

1 城市防洪現(xiàn)狀

昔日陽泉市區(qū)有泉五處，常年涌漾，古稱“漾泉”，后因泉水?dāng)嗔餮堇[為陽泉。有歷史記載以來，最大的洪水出現(xiàn)在光緒二十一年(1895年)，最大洪峰流量2548m3/s，超過50年一遇的洪水標(biāo)準(zhǔn)，新中國成立以后，市區(qū)發(fā)生50年及以上級別的強降雨過程達(dá)10多次，造成河流水位暴漲、防洪大堤潰決、道路沖毀、礦井被淹、石太鐵路中斷等，死亡人數(shù)累計上百人，直接經(jīng)濟損失數(shù)億元之多。洪澇災(zāi)害嚴(yán)重威脅著城市基礎(chǔ)設(shè)施和人民生命財產(chǎn)安全。

1.1 地理環(huán)境和氣候特點

陽泉市屬典型的丘陵山區(qū)，位于太行山腹地，常年受西北環(huán)流影響，春冬季節(jié)干旱少雨(雪)，夏季炎熱多雨，多年(1956—2000年)年平均降雨量526.6mm，為暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候區(qū)。境內(nèi)群山環(huán)繞，溝壑縱橫，主城區(qū)位于市域的中南部，由城區(qū)、礦區(qū)、開發(fā)區(qū)組成，是陽泉市政治、經(jīng)濟、文化中心，呈長方形狀，地勢為西北高東南低。桃河是縱貫市區(qū)最大的行洪河道(見圖1)，其支流由西向東呈扇狀嵌于兩岸的山體中，城市依山傍水，沿河分布。

圖1 桃河行洪河道

特殊的氣候條件使得區(qū)域內(nèi)降雨年際變化大、年內(nèi)分布不均勻。豐水年和枯水年降雨相差500多mm，且75%以上集中在汛期的6—9月，并多以陣雨間或暴雨出現(xiàn)，而局部暴雨突發(fā)性強，來勢兇猛，歷時短，匯流速度快，往往是城市洪澇災(zāi)害的導(dǎo)火線。

1.2 城市防洪應(yīng)急管理體系

陽泉市防洪應(yīng)急體系主要以由河道、水庫、排水系統(tǒng)構(gòu)成的工程體系為依托，輔以監(jiān)測預(yù)警等非工程體系。

1.2.1 河道

桃河是市區(qū)最大的行洪河道，屬海河流域子牙河水系。城市段長度約23km，平均坡降11.5‰，經(jīng)過近十幾年的分段治理，形成了矩形斷面和復(fù)式斷面相結(jié)合的泄洪通道。上、下游河道平均寬度150m，堤高8m，中游段9km長的河道改造成主槽寬70m、內(nèi)堤高3m、左右灘槽均寬約40m的復(fù)式斷面，整體過流能力達(dá)到50～100年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)，只有下游五渡鐵路橋段河道排洪斷面小，河岸線彎曲度大，過洪能力偏低，成為主河道行洪的瓶頸。其較大支流有8條，設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)為20年至50年一遇不等，市政建設(shè)和生活垃圾擠占河道現(xiàn)象嚴(yán)重。

1.2.2 水庫

山南水庫是桃河上游惟一的一座小(1)型水庫，建于上世紀(jì)70年代初，位于桃河的一級支流泉寺河上，流域面積為89km2，主要以防洪為主，兼顧城市供水。經(jīng)過兩次除險加固后，防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到30年一遇設(shè)計、300年一遇校核。因距離市區(qū)20多km，故對河道的調(diào)洪錯峰作用很微弱，難以減輕城市防洪壓力。

1.2.3 排澇系統(tǒng)

依據(jù)《室外排水設(shè)計規(guī)范》要求，陽泉市雨水管渠設(shè)計重現(xiàn)期為2年，現(xiàn)狀為1年，城市內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)重現(xiàn)期為30年。在70年的城市建設(shè)過程中，老城區(qū)逐步形成了桃南排水系統(tǒng)、桃北排水系統(tǒng)、義井河排水系統(tǒng)三個獨立的排水系統(tǒng)，主管網(wǎng)長123km，為雨污合流制，其中，滿足1年一遇標(biāo)準(zhǔn)的占整片管網(wǎng)的63.3%，且大部分道路沒有設(shè)置排水管涵，主要依靠路面排水，若遇強降雨，淤泥和雜物還會進一步削弱排澇能力，目前，市區(qū)范圍內(nèi)有23個易澇點，易風(fēng)險區(qū)0.51km2，中風(fēng)險區(qū)0.21km2，高風(fēng)險區(qū)0.07km2,市區(qū)內(nèi)澇分布見圖2。 只有開發(fā)區(qū)的少數(shù)主干道實行了雨污分流，礦區(qū)部分有條件的街區(qū)正逐年進行管網(wǎng)改造。

圖2 市區(qū)內(nèi)澇分布

2 存在的問題

隨著經(jīng)濟發(fā)展和各項改革的進一步深入，城市防汛出現(xiàn)了新的問題，面臨著新的更大的挑戰(zhàn)。

2.1 依法防汛缺乏規(guī)范化

針對國家宏觀性綱領(lǐng)性的法律法規(guī)和管理辦法，地方政府尚未出臺適合當(dāng)?shù)厍闆r的相關(guān)法律來規(guī)范、指導(dǎo)防汛工作，或因某些條款實用性不強、嚴(yán)謹(jǐn)度不夠、更新不及時等，導(dǎo)致河道被各種市政管線擠占、河面被覆蓋開發(fā)房地產(chǎn)等多與水爭地的現(xiàn)象與日俱增，嚴(yán)重影響了應(yīng)急管理工作的正常運行，“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”折射出了法律意識淡薄、僥幸心理猶存的社會問題，城市防洪安全需要完善的法律體制保駕護航。

2.2 監(jiān)測預(yù)警體系存在局限性

隨著山洪災(zāi)害非工程措施的全面推進，氣象、水文站網(wǎng)監(jiān)測預(yù)警體系基本建成，桃河流域市區(qū)范圍先后布設(shè)了27個監(jiān)測點，多年的實踐經(jīng)驗表明，可以預(yù)測一定區(qū)域內(nèi)降雨強度和降雨量，卻無法將內(nèi)澇、滑坡、危房等隱患區(qū)全覆蓋。2006年桃河支流小南溝泥石流災(zāi)害就是一個典型的例子，不足2km2的小溝道因短時強降雨引發(fā)了山洪災(zāi)害，淹埋下游村莊和廠礦，直接經(jīng)濟損失上億元，同時還加大了桃河主河道的泄洪壓力，防洪應(yīng)急搶險工作一度處于緊急備戰(zhàn)狀態(tài)；2016年7月19日，陽泉市遭遇50年一遇強降雨，局部地區(qū)3h降雨量達(dá)到100mm以上，“城市看?！本坝^在市區(qū)多處上演，汽車被沖，人員被困，損失慘重。由于監(jiān)測預(yù)警信息的滯后性和局限性，使得防汛工作出現(xiàn)被動局面，面對災(zāi)害防不勝防，應(yīng)對措施失去時效性，做不到“以防為主”，只能“迅速撤離，全力搶險”。

2.3 防洪預(yù)案實戰(zhàn)演練亟需加強

遵照國家防總《城市防洪應(yīng)急預(yù)案管理辦法》的規(guī)定，城市防汛部門經(jīng)過兩年的修訂和完善，編制完成了市級、區(qū)級、街道級、社區(qū)級四級聯(lián)動的預(yù)案體系。橫向到邊，覆蓋各類災(zāi)害和防洪保護對象，并配套城市排澇、桃河公園和在建工程的專項預(yù)案；縱向到底，覆蓋各級管理部門、基層社區(qū)，責(zé)任到人，理論上可謂是面面俱到。雖然在應(yīng)對內(nèi)澇、危房和滑坡等隱患處置中發(fā)揮了積極的作用，減災(zāi)效果顯著，但桃河及其支流行洪河道的4色預(yù)警和4級應(yīng)急響應(yīng)機制在實用性和可操作性上還有待探究，從物資啟運、隊伍強化、部門聯(lián)動、公眾參與到應(yīng)急搶險和洪水調(diào)度等方案也只是停留在文字上，歷年的防洪演練多半是拘泥于形式，沒有實際內(nèi)容，重點是實戰(zhàn)經(jīng)驗少，欠缺搶險救災(zāi)的實操能力，搶險技術(shù)和應(yīng)急技能還需以科學(xué)為指導(dǎo)，在實踐中求創(chuàng)新，在踐行中謀發(fā)展。

2.4 應(yīng)急管理社會化程度低

北方地區(qū)“十年九旱”的水文氣象條件，使得整個社會的洪患意識淡薄，防災(zāi)避險常識缺乏，自救和參與能力弱。城市防洪排澇應(yīng)急管理涉及水務(wù)、住建、規(guī)劃、市政、園林等多個部門，陽泉市城市排水系統(tǒng)和市區(qū)桃河公園由住建局(市政、園林)承建和管理，排澇規(guī)劃和內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)由規(guī)劃部門編制，山洪災(zāi)害防御方案委托水文部門實施。這樣，相關(guān)單位和部門各自為陣，獨立操作，資源共享度、彼此溝通度和配合度并不樂觀；駐地單位(部隊、學(xué)校、企業(yè))更是很少主動與地方政府聯(lián)系，軍分區(qū)和預(yù)備役團是專業(yè)搶險救援隊伍的訓(xùn)練和組建單位，陽煤集團等建工企業(yè)是重點搶險物料(大型機械)的儲備單位，指揮部各成員單位各司其職、各負(fù)其責(zé)，這些都是防汛工作和應(yīng)急預(yù)案的安排部署，真正意義上的應(yīng)急管理社會化還需要進一步完善公眾與單位、單位與部門之間的聯(lián)運機制。

3 主要措施及建議

3.1 強化分級負(fù)責(zé)，進一步推進網(wǎng)格化管理

針對陽泉地區(qū)地形地貌和復(fù)雜多變的氣候特點，礦區(qū)政府于2013年率先對轄區(qū)內(nèi)的自建房區(qū)、棚戶區(qū)和老舊小區(qū)等居住分散、住房條件簡陋的區(qū)域?qū)嵭辛司W(wǎng)格化管理，將防汛責(zé)任落實到街道級、社區(qū)級，重點隱患部位落實到小區(qū)門牌號直至個人。這種管理模式經(jīng)受了近幾年汛情的考驗，面對突發(fā)性的強降雨，能在第一時間迅速將危險區(qū)和警戒區(qū)的人員安全轉(zhuǎn)移且無人員傷亡和財產(chǎn)損失。為拓展市區(qū)發(fā)展空間，提升城市管理水平，2017年5 月市政府決定將郊區(qū)的34個行政村劃歸城礦區(qū)托管，隨著河長制的全面推行，防洪應(yīng)急網(wǎng)格化管理不僅要向周邊村莊和城鄉(xiāng)結(jié)合部輻射，還要進一步覆蓋到行洪河道、滑坡泥石流、城市內(nèi)澇等各類隱患的應(yīng)急處置工作中，以便提升城市防洪應(yīng)急管理的能力和水平。

3.2 加強工程措施，發(fā)揮非工程措施作用

為防御洪水侵襲，最大限度地減少洪澇災(zāi)害帶來的損失，陽泉市從2002年開始實施防洪工程，踏上了中小河流治理、水毀工程修復(fù)、水庫除險加固的新征程，到2017年底，累計完成投資近3.5億元，河道治理長度約40km，即將實施的桃河水生態(tài)綜合治理工程將把河道防洪工程推向新的高潮。2016年汛后，城、礦區(qū)政府分別對轄區(qū)內(nèi)的綠礬溝、小醬溝、大土溝、二礦東四尺等多年地質(zhì)災(zāi)害隱患點實施了混凝土噴漿錨固、削坡、綠化固土等工程措施，徹底消除了滑坡泥石流隱患，改善了區(qū)域內(nèi)人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。結(jié)合海綿城市建設(shè)和《城市排澇規(guī)劃》的出臺, 后底溝西巷、北大街環(huán)島等重點內(nèi)澇區(qū)將會通過排水管網(wǎng)建設(shè)和河道水系連通等工程措施的實施，逐步削減城市內(nèi)澇壓力。同步推進的是老舊小區(qū)管網(wǎng)的提標(biāo)改造工程。城市防汛指揮平臺的建設(shè)也在運籌之中，通過視頻監(jiān)控、衛(wèi)星云圖、雨水實時監(jiān)測、風(fēng)險點衛(wèi)星定位、河道洪水演示模型等現(xiàn)代化科技手段，依托數(shù)字化信息管理技術(shù)，可以及時準(zhǔn)確地對天氣趨勢、汛情雨情水情發(fā)展進行分析判斷，為防汛指揮和決策提供科學(xué)支撐。

3.3 加強隊伍建設(shè)，提高應(yīng)急管理能力

隊伍建設(shè)是防汛應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，無論是人才隊伍還是搶險隊伍，都應(yīng)該具有“召之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之必勝”的能力。陽泉市防汛部門從2015年開始選派專家對駐地部隊的全體官兵進行防汛知識培訓(xùn)，共同探討如何應(yīng)用搶險救援新技術(shù)，啟動了軍民聯(lián)防的工作機制。防汛工作進社區(qū)、進校園、進機關(guān)、進企業(yè)的基礎(chǔ)知識和應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)模式要求：上至分管領(lǐng)導(dǎo)，需要盡快熟悉了解轄區(qū)范圍內(nèi)的防汛工作狀況，掌握應(yīng)急管理技能，提升應(yīng)急處置能力；下至基層百姓，要知法、懂法，具備避險常識和自救能力，并能積極主動地參與到防汛應(yīng)急的日常管理工作中來，在加強軍民聯(lián)手、區(qū)域互動的同時，提高搶險救援的整體合力。這樣，專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)和應(yīng)急專家?guī)斓慕⒑屯晟瞥蔀殛犖榻ㄔO(shè)的重中之重。近幾年來，各區(qū)政府、發(fā)改、財政、安監(jiān)、消防等指揮部成員單位相繼組建了專家?guī)?，水?wù)、住建部門也在積極完善這一系統(tǒng)，而建立防汛業(yè)務(wù)培訓(xùn)機制則是專家?guī)焱晟频谋貍錀l件，除參加省級以上部門舉辦的研討會和培訓(xùn)班外，還應(yīng)定期或不定期地邀請省市級專家專題授課，參觀學(xué)習(xí)各地抗洪搶險的成功經(jīng)驗，實實在在地提高專業(yè)技術(shù)水平和應(yīng)急處置能力。

3.4 強化資源整合，完善聯(lián)動機制

防汛應(yīng)急管理是人們同自然災(zāi)害做斗爭的一項社會工作，需要各級政府、各單位、各部門之間的溝通聯(lián)系和協(xié)同配合。整個工作過程以預(yù)案為載體，橫向匯總相關(guān)單位的專項預(yù)案和行業(yè)預(yù)案，使市級預(yù)案更具有實用性和可操作性，應(yīng)急搶險充分發(fā)揮人民解放軍和武警部隊主力軍和突擊隊的作用，同時強調(diào)成員單位機動隊伍的重要性，完善軍地?fù)岆U救災(zāi)機制[1]；會商研判和應(yīng)急處置由水務(wù)部門牽頭，調(diào)動和整合水文、氣象、國土、住建和道路交通等部門的資源，群策群力、群防群控，使社會聯(lián)動力最大化。縱向?qū)⒐妭€體與基層組織、各級政府層層串聯(lián)起來，分級負(fù)責(zé)，分部門管理，全面落實防汛責(zé)任制，搭建四級聯(lián)動、資源共享的防洪排澇一體化綜合防控平臺，從而推動城市防洪工作現(xiàn)代化管理的進程。[2]

[1] 魏軍,劉曉巖,張興紅.2017—2018年度黃河凌汛防御措施[J/OL].中國防汛抗旱:1-8[2018-03-06].https://doi.org/10.16867/j.cnki.cfdm.20171129.002.

[2] 李坤剛.認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實黨的十九大精神 全力做好新時代防汛抗旱工作[J].中國防汛抗旱,2017,27(6):2.