城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新研究

社區(qū)是城市的細(xì)胞，社區(qū)管理是社會管理的重要內(nèi)容。在城市化快速推進(jìn)的背景下，創(chuàng)新城市社區(qū)管理顯得尤為重要。在社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，社會功能和社會組織關(guān)系多元化現(xiàn)象越來越普遍。城市社區(qū)作為整合各種社會資源的基層單位，對創(chuàng)立新型城市社區(qū)管理模式的呼喚也越來越強(qiáng)烈?？傮w上，社區(qū)管理正在從大政府小社會向小政府大社會的格局演變。當(dāng)前在城市社區(qū)管理方面也存在許多矛盾。在社會管理中其弊端日益顯現(xiàn)，制約著我國經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展。城市社區(qū)管理模式的研究也成為一項重要的課題，本文基于對泉州市調(diào)查，對目前社區(qū)管理模式中存在的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行研究。從而促進(jìn)社區(qū)文化與經(jīng)濟(jì)、政治、社會的進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展有一定的指導(dǎo)意義。

一、我國社區(qū)管理模式的主要類型

（一）“一元管理模式”，即政府主導(dǎo)的社區(qū)居委會管理模式。

“一元管理模式”是以政府為核心的管理方式，又叫政府導(dǎo)向型管理模式或行政制。在目前主要是以人民政府下派的街道辦事處為主體，在居民委員會和各種社會團(tuán)體以及各類中介組織等多種社區(qū)主體的共同參與和配合下對社區(qū)的社會事務(wù)和社區(qū)公共事務(wù)等進(jìn)行管理，其實(shí)質(zhì)是為了強(qiáng)化基層政府的行政職能。通過控制政治、社會各種資源的手段來實(shí)現(xiàn)自上而下的社會整合。主要特點(diǎn)是，社區(qū)的管理主體仍是以政府為主，政府部門設(shè)立專門管理社區(qū)的機(jī)構(gòu)，通過對社區(qū)的行為指導(dǎo)和物質(zhì)幫助，使政府?dāng)M訂的框架能夠在社區(qū)順利展開和發(fā)展。

（二）“二元管理模式”，即社區(qū)自治和物業(yè)管理模式。

“二元管理模式”在實(shí)行 “兩級政府、三級管理”的改革過程中，創(chuàng)建了領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和支持系統(tǒng)相結(jié)合的街道社區(qū)建設(shè)的管理體制。是由政府為主導(dǎo)的模式向社區(qū)自治模式發(fā)展過程中的一個過渡模式，在混合型管理模式中，政府對社區(qū)發(fā)展的干預(yù)比較寬松，主要采用間接手段，其政府的主要職能是對社區(qū)提供經(jīng)費(fèi)支持并對社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃和指導(dǎo)。社區(qū)中既有政府資助的官辦行政性社區(qū)組織，又有官民合辦（政府資助、民間主辦）的半行政性社區(qū)組織，還有由政府主導(dǎo)和策劃、以自治為主、行政為輔的居民組織。通過制定街道、社區(qū)居委會機(jī)構(gòu)編制、財力支配、社區(qū)公共設(shè)施和社區(qū)管理，推動以城市現(xiàn)代化管理水平為目的的街道和居委會體制改革的實(shí)踐活動。

（三）“多元化模式”，即政府導(dǎo)向與社區(qū)自治結(jié)合的混合型城市社區(qū)管理模式。

“多元化模式”的主要特點(diǎn)是政府行為與社區(qū)行為的相對分離，通過對政策的調(diào)節(jié)、法律的制定以及財政的支持來實(shí)現(xiàn)對政府社區(qū)的宏觀管理。非政府組織則承擔(dān)和實(shí)施具體的社區(qū)服務(wù)項目。它體現(xiàn)的是“社區(qū)自治、”的原則，它符合現(xiàn)代社會民主政治的發(fā)展方向，對推進(jìn)我國社區(qū)發(fā)展基層民主建設(shè)具有非常重要的意義。

二、泉州市社區(qū)管理模式的特色亮點(diǎn)與存在不足

（一）泉州市社區(qū)管理模式的特色亮點(diǎn)

1、“社區(qū)營造”亮相 提供“全方位”服務(wù)

近年來，泉州市積極推進(jìn)社會治理創(chuàng)新，從2017年起，在寶山、華新、龍嶺、松林、萬福等5個社區(qū)開展“社區(qū)營造”試點(diǎn)，實(shí)行“多元參與、多元治理、多元服務(wù)、多元宣傳”的模式，廣泛動員社會各界參與城市治理，推進(jìn)社區(qū)自治共管，服務(wù)和滿足居民需求，推動構(gòu)建共謀共建、共管共享平臺。

“社區(qū)營造”的推動力在于廣大居民的參與，強(qiáng)調(diào)從環(huán)境、精神文化等方面締造和諧融洽的社區(qū)。

“社區(qū)營造”是嘗試新的社區(qū)關(guān)系構(gòu)建方式，為父輩與子女之間的陪伴，為鄰居的友好交流，為環(huán)境營造、文化氛圍，建設(shè)核心聚場。“

“社區(qū)營造”要成為社區(qū)支點(diǎn)、營造社區(qū)的公共空間、生態(tài)環(huán)境、居家養(yǎng)老、志愿服務(wù)等的載體，通過它挖掘出真正的社區(qū)需求和社區(qū)優(yōu)勢，帶動更多的居民參與，形成可持續(xù)的動力，打造和美融洽、平安樂享的新家園。

2、提供交流平臺 共建和美社區(qū)

一是加大政府購買力度。依托新型社區(qū)治理試點(diǎn)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)社會工作服務(wù)站等社區(qū)專項服務(wù)項目，加大政府購買社工服務(wù)和社工服務(wù)進(jìn)社區(qū)的力度，推動社區(qū)、社會組織、社工“三社聯(lián)動”機(jī)制。2017年市、縣兩級民政部門共撥付資金800多萬元用于36個新型社區(qū)治理試點(diǎn)建設(shè)，購買社會工作服務(wù)。

成立社區(qū)營造服務(wù)中心，社區(qū)營造服務(wù)中心成為泉州圓夢義工服務(wù)中心、黎明大學(xué)紡織鞋服工程學(xué)院志愿者等多個社工、志愿者機(jī)構(gòu)服務(wù)的場所。充分發(fā)揮社會工作專業(yè)的示范作用。

志愿服務(wù)只是社區(qū)營造服務(wù)中心的一小塊“內(nèi)涵”。這里，還成為居民志愿者服務(wù)培訓(xùn)、居民參與管理小區(qū)討論、未成年人活動中心、社工服務(wù)、科學(xué)知識普及等核心場所。“除了硬件，注重的還有文化、精神層次?！北热?，小區(qū)怎么好、綠化怎么做，居民的主動參與至關(guān)重要。

黎明大學(xué)紡織鞋服工程學(xué)院將社區(qū)營造服務(wù)中心作為組織志愿者服務(wù)的另外一個新起點(diǎn)，為居民提供學(xué)生們所學(xué)專業(yè)的寶石清洗衣、衣服剪裁等志愿服務(wù)。還有啟用了一個嶄新的“show夢”圖書館，社區(qū)居民可以來這里挑選他們喜歡的圖書。

當(dāng)然，泉州很大一部分的社區(qū)管理模式都存在一些問題，比如社區(qū)居委會職能職權(quán)有限，管理和治理水平較低，街道辦事處作用有限，社區(qū)居委會行政化色彩很濃厚，社區(qū)建設(shè)混同于基礎(chǔ)政權(quán)建設(shè)等。

（二）泉州市社區(qū)建設(shè)中較為突出的問題

1、對社區(qū)建設(shè)工作的指導(dǎo)力度仍需加強(qiáng)。

社區(qū)建設(shè)工作牽涉面廣，社區(qū)辦作為新成立的議事協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)，在工作權(quán)限、工作經(jīng)費(fèi)上都需要各級黨委、政府的高度重視和大力支持，特別是市委、市政府在政策上的支持和工作上的指導(dǎo)。

2、社會組織 “生存難”、“發(fā)展難”。

截止2017年，全市共培育并注冊登記專業(yè)社工機(jī)構(gòu)有51家。綜合來看社會組織數(shù)量仍然不足。具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

①是政府對社會組織的扶持力度仍然不夠。

②是社會組織自身發(fā)展不足。社會組織質(zhì)量良莠不齊，很多組織內(nèi)專業(yè)人員較少，組織結(jié)構(gòu)不合理，自主性不強(qiáng)，資源動員能力低，服務(wù)專業(yè)化水平不高，社會認(rèn)同度低。

③是力量薄弱，承擔(dān)公共服務(wù)能力有限。因?yàn)槿狈ι鐣J(rèn)可，社會組織對政府、社會公眾的影響力十分有限。目前現(xiàn)有社區(qū)社會組織承接的多是文體類、公益類、科教類社會服務(wù)，專業(yè)多集中在養(yǎng)老服務(wù)、兒童服務(wù)、社區(qū)服務(wù)和救助等服務(wù)，其他服務(wù)領(lǐng)域幾乎空白，承接政府職能的能力嚴(yán)重不足。

3、“權(quán)隨則走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”難落實(shí)。

在調(diào)研工作中，基層反映較為強(qiáng)烈。推行“社區(qū)工作準(zhǔn)入制”仍處于摸索中，缺乏規(guī)范的可操作的指導(dǎo)意見。由政府包辦自上而下地實(shí)行城鎮(zhèn)化制度。政府過度的參與、包辦和支配社區(qū)管理事務(wù)，社區(qū)組織缺乏自治的能力。

4、社區(qū)行政化色彩過濃，自治能力較為薄弱。

在當(dāng)前社區(qū)建設(shè)和治理過程中，社區(qū)黨委、社區(qū)居委會在很大程度上代表政府部門下達(dá)命令和執(zhí)行政府部門下達(dá)的任務(wù)，主要的方式還是通過行政化的形式來運(yùn)作?；鶎由鐣卫斫?jīng)費(fèi)渠道較少，嚴(yán)重依賴政府。在基層社會建設(shè)與治理中，城鄉(xiāng)基層自治組織要開展自治活動，必須有一定的財力支撐。

5、社區(qū)人才隊伍不穩(wěn)定，社區(qū)干部教育培訓(xùn)有待加強(qiáng)。

①政策制度不完善。目前我市還沒有建立完善的社會工作人員的相關(guān)制度，對社會工作人員的培養(yǎng)、引進(jìn)、使用、激勵、考核等工作沒有專門的規(guī)章制度，無法形成統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范，社會工作的開展無章可循。

②社區(qū)工作者待遇低，流動性大。近幾年社區(qū)工作得到了各級政府的高度重視，待遇有所提高，但收入的增加與物價的快速上漲遠(yuǎn)遠(yuǎn)不成正比，一部分社工“說走就走”，隊伍很不穩(wěn)定。

③社區(qū)干部培訓(xùn)的方式比較單一，缺乏專業(yè)的課程設(shè)置和專職教師隊伍，社區(qū)干部培訓(xùn)的效果不明顯。

三.推進(jìn)我國城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新的思路

（一）大力加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才的教育培訓(xùn)

依托在泉高校建立社會工作專業(yè)培訓(xùn)基地，在黨校、就近高等院校開設(shè)社會工作培訓(xùn)課程，定期對社區(qū)兩委成員、社區(qū)工作者和社會服務(wù)與管理密切相關(guān)的部門干部職工進(jìn)行社會工作知識輪訓(xùn)。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高他們遵紀(jì)守法和依法自治的能力，增強(qiáng)他們自主創(chuàng)新，更好服務(wù)社區(qū)居民群眾的能力。重點(diǎn)加強(qiáng)對基層黨組織、群團(tuán)組織、居民自治組織、社區(qū)服務(wù)組織、公益服務(wù)類事業(yè)單位、公益慈善類社會組織、基層社會服務(wù)部門等直接從事社會服務(wù)人員的大規(guī)模、系統(tǒng)化的社會工作專業(yè)知識培訓(xùn)，切實(shí)提高他們的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。

增強(qiáng)社會工作從業(yè)人員的職業(yè)化意識。鼓勵職能部門和從事社會工作有關(guān)單位人員在參加在職學(xué)歷教育時選修社會工作專業(yè)，打造一支職業(yè)化、專業(yè)化的社會工作專業(yè)人才隊伍。

（二）明晰政府社區(qū)管理職能

在社區(qū)管理中，政府的職能主要是做好政策指導(dǎo)、業(yè)務(wù)監(jiān)督、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等工作，不要直接干預(yù)社區(qū)的日常管理事務(wù)，要敢于放權(quán)，要相信社區(qū)居民自主管理社區(qū)事務(wù)的能力，積極鼓勵社區(qū)公眾加強(qiáng)自我管理，充分尊重社區(qū)依法行使民主自治的權(quán)利。構(gòu)建了一個“小政府、大社會”、“強(qiáng)政府、大服務(wù)”的一個新型政府體系，為社區(qū)各方面的發(fā)展提供了一個寬松的政策環(huán)境。從依靠單一行政管理方式和手段的政府向善于綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等管理手段的政府轉(zhuǎn)變，從直接進(jìn)行微觀管理的政府到向只進(jìn)行宏觀調(diào)控的政府轉(zhuǎn)變。通過這種職能轉(zhuǎn)變，政府加快了職能的轉(zhuǎn)變，將許多不該管、管不好、管不了的工作交給社會和企業(yè)。

（三）轉(zhuǎn)變政府社區(qū)管理方式

當(dāng)前在社區(qū)中，社區(qū)不能獨(dú)立自主地運(yùn)轉(zhuǎn)占絕大多數(shù)，社區(qū)居委會還非常依賴政府。政府各級部門要積極主動地深入基層，加強(qiáng)與社區(qū)居民的交流與溝通，隨時把握社區(qū)居民的“所思、所想、所需、所求、所急、所難”，多聽取社區(qū)公眾的意見與建議，將民主協(xié)商始終貫穿于社區(qū)治理過程之中，真正建立起政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民之間的共商共建機(jī)制。

（四）完善社區(qū)居民參與機(jī)制，培育公民社區(qū)管理參與意識

社區(qū)管理部門要創(chuàng)新工作方式、方法，增強(qiáng)管理部門與社區(qū)社團(tuán)組織的凝聚力、向心力，在社區(qū)治理中積極倡導(dǎo)自愿平等的合作關(guān)系，健全與完善社區(qū)各參與主體之間的信任的合作機(jī)制。

社區(qū)居民缺乏組織的意識，社區(qū)居民參與度低。社區(qū)管理離不開居民參與，沒有居民參與，社區(qū)猶如“無源之水”“無本之木”。為此，一要加大社區(qū)建設(shè)與管理的宣傳力度，使全社會居民都來關(guān)心、支持和積極參與社區(qū)事務(wù)；二要積極推進(jìn)社區(qū)居民委員會的直接選舉；三要將居民群眾迫切要求解決和熱切關(guān)注的問題引入社區(qū)，使居民能夠在社區(qū)中尋求到幫助。

（五）積極培育和發(fā)展社團(tuán)組織

在條件允許的情況下，可以將社區(qū)部分事務(wù)通過市場機(jī)制的辦法分解給社區(qū)的非政府與非盈利性的社團(tuán)組織和社區(qū)公眾，以充分發(fā)揮社區(qū)各主體在社區(qū)建設(shè)與管理中的作用。

把純粹的作業(yè)行為與行政管理機(jī)構(gòu)分開，交給一些服務(wù)型的企業(yè)實(shí)體承擔(dān)，并依法實(shí)行有償服務(wù)，半行政化的服務(wù)行為由社會中介組織承擔(dān)；原來由政府直接經(jīng)辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，按照政企分開的原則和產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，由政府成立專門的經(jīng)營公司經(jīng)營；與此同時，將民政福利部門中涉及到社會職能的具體事務(wù)，轉(zhuǎn)交給慈善機(jī)構(gòu)、基金會組織，社會志愿者協(xié)會等聯(lián)合會組織來統(tǒng)籌安排并具體操作。

（六）加快社區(qū)信息化服務(wù)建設(shè)

社區(qū)信息化是應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)筑社區(qū)政務(wù)、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、小區(qū)及家庭生活等各個方面的信息技術(shù)應(yīng)用平臺和通道，并與社區(qū)系統(tǒng)有機(jī)聯(lián)系起來，使與社區(qū)有關(guān)的各個成員在溝通信息時更加便捷，而且能夠更加充分有效地開發(fā)、共享和利用社區(qū)信息資源，最終達(dá)到提高社區(qū)綜合管理和服務(wù)的水平，促進(jìn)社會全面進(jìn)步。（作者單位為中共泉州市豐澤區(qū)委黨校）

課題項目：本文為福建省黨校、行政學(xué)院系統(tǒng)中國特色社會主義理論體系研究基地課題，（課題名稱： 城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新研究——基于泉州市的調(diào)查）

作者簡介：呂蓉，女，1984年1月，福建晉江，講師，碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)、管理。