土地節(jié)約集約利用初探

牟志軍

1 城市土地集約利用的理論基礎(chǔ)及存在的觀點(diǎn)

目前對(duì)城市土地集約利用已經(jīng)展開(kāi)了很多研究。在對(duì)城市土地集約利用基本概念和內(nèi)涵的理解方面，雖然沒(méi)有完全統(tǒng)一的意見(jiàn)，但是大概可以分成四類觀點(diǎn)。

一是城市土地集約利用即在現(xiàn)有的土地上追加成本要素的投入，并以 “集約度”進(jìn)行衡量。如馬克偉主編的《土地大辭典》中對(duì)“土地集約經(jīng)營(yíng)”詞條的解釋是：“土地集約經(jīng)營(yíng)是土地粗放經(jīng)營(yíng)的對(duì)稱。

二是城市土地集約利用便是追求在現(xiàn)有的土地上獲取最大的經(jīng)濟(jì)效益，并以城市土地上的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出進(jìn)行衡量。如畢保德認(rèn)為，“所謂集約度， 就是指單位土地面積上所投資本和勞動(dòng)的數(shù)量。所投入資本和勞動(dòng)越多， 則集約度越高； 反之， 則越低。

三是認(rèn)為城市土地集約利用是指多維的利用城市的土地。如肖夢(mèng)認(rèn)為：“可以多維地利用城市土地的立體空間， 并使城市土地一地多用。城市土地立體空間的多維利用， 就是利用土地的地面、上空和地下進(jìn)行各種建設(shè)。

四是認(rèn)為強(qiáng)調(diào)在研究城市土地集約利用時(shí)， 還要考慮土地利用結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化問(wèn)題，城市土地集約利用要以城市合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展為前提。

2 土地集約利用評(píng)價(jià)方法的研究（以濰坊市寒亭區(qū)為例）

2.1 土地集約利用評(píng)價(jià)方法的研究

作為土地集約利用評(píng)價(jià)的核心工作是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的制定，因此評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的制定迫在眉睫，為此國(guó)土資源部專門頒布了《土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》、《城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)技術(shù)方案》，為土地集約利用評(píng)價(jià)制定了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 程度評(píng)價(jià)方法

2.2.1 構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

土地集約利用程度評(píng)價(jià)從土地利用狀況、用地效益和管理績(jī)效三個(gè)方面開(kāi)展，構(gòu)建了包括目標(biāo)、子目標(biāo)和指標(biāo)三個(gè)層次的集約度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2.2.2 確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

土地集約利用評(píng)價(jià)因素的權(quán)重是度量評(píng)價(jià)因素對(duì)土地利用集約度影響程度大小的指標(biāo)，評(píng)價(jià)因素對(duì)土地利用集約程度影響力越大，權(quán)重越大。

2.2.3 計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)現(xiàn)狀值

對(duì)各指標(biāo)具體計(jì)算方法進(jìn)行研究和梳理，在明確各指標(biāo)相關(guān)因素因子取值口徑的基礎(chǔ)上，計(jì)算得到各指標(biāo)現(xiàn)狀值。

2.2.4 確定評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值

理想值是開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用程度評(píng)價(jià)指標(biāo)取值的標(biāo)準(zhǔn)，是本次評(píng)價(jià)中最關(guān)鍵的技術(shù)要點(diǎn)。因此，我們將理想值定義為開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用應(yīng)該達(dá)到的水平。

理想值確定的依據(jù)主要有：專家咨詢法、目標(biāo)逼近法、挖潛法、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)逼近法、發(fā)展趨勢(shì)估計(jì)法等。

（1）參考規(guī)劃用地目標(biāo)，確定用地結(jié)構(gòu)指標(biāo)理想值

對(duì)于評(píng)價(jià)中涉及的土地開(kāi)發(fā)率、工業(yè)用地率，主要是參考《寒亭區(qū)發(fā)展規(guī)劃》確定其理想值。

（2）以區(qū)域較高水平為依據(jù)確定理想值

山東省經(jīng)過(guò)對(duì)各開(kāi)發(fā)區(qū)指標(biāo)現(xiàn)狀值進(jìn)行測(cè)算，以區(qū)域內(nèi)較優(yōu)水平為依據(jù)，確定了三大區(qū)域各指標(biāo)理想值的參考方案。這里結(jié)合該參考方案，同時(shí)，依據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)自身的發(fā)展趨勢(shì)，向同區(qū)域內(nèi)較優(yōu)開(kāi)發(fā)區(qū)水平看齊，以此來(lái)確定容積率和建筑系數(shù)等指標(biāo)的理想值。

（3）以管理工作要求確定管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值

土地管理部門對(duì)到期用地和閑置土地必須及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)認(rèn)定、及時(shí)處置。因此期項(xiàng)目用地處置率、閑置土地處置率這兩項(xiàng)指標(biāo)理想值確定為100%。

3 程度評(píng)價(jià)結(jié)果分析及相關(guān)建議

寒亭區(qū)土地利用集約度綜合分值88.46，為總體來(lái)說(shuō)，土地集約利用水平較高，尤其在土地利用程度、土地利用監(jiān)管績(jī)效方面的指標(biāo)分值均在95以上，體現(xiàn)出了較強(qiáng)的集約用地思路。

根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果分析認(rèn)為寒亭區(qū)在土地利用強(qiáng)度方面，應(yīng)該進(jìn)一步提高土地利用水平，提高綜合容積率、建筑系數(shù)水平，以更好地集約利用土地。本次評(píng)價(jià)寒亭區(qū)綜合容積率的分值為91.10，工業(yè)用地建筑系數(shù)分值為71.86，有很大的提升空間。

在投入產(chǎn)出效益方面，寒亭區(qū)工業(yè)用地投入產(chǎn)出效益方面還有較大的提高空間。工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度分值為73.94，工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度分值為93.36。

通過(guò)對(duì)寒亭區(qū)土地集約利用程度評(píng)價(jià)分析可以看出，工業(yè)用地容積率和建筑密度水平不夠高，并固定資產(chǎn)投入并不算很強(qiáng)，產(chǎn)出效益也并非很高效，應(yīng)以最小的土地投入獲得盡可能多的產(chǎn)出水平，減少對(duì)土地的新增需求，從而更合理地促進(jìn)土地的集約節(jié)約利用。

筆者認(rèn)為，作為長(zhǎng)濰坊市最具活力投資區(qū)域的寒亭區(qū)，在我國(guó)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中還是具有一定的代表性的，在我國(guó)絕大部分城市中也存在著類似的情況，為城市土地資源的合理利用，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用和城市的可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)建議如下：

3.1 嚴(yán)格控制城市土地供應(yīng)總量，提高企業(yè)用地的效率

城市土地供應(yīng)要嚴(yán)格按照《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》進(jìn)行實(shí)施。按照控制指標(biāo)建立一個(gè)用地投資強(qiáng)度的標(biāo)準(zhǔn)制度，在審批過(guò)程中要嚴(yán)格按照相關(guān)行業(yè)的規(guī)定、用地投資強(qiáng)度的標(biāo)準(zhǔn)制度及總體投資強(qiáng)度等因素來(lái)確定建設(shè)項(xiàng)目供地?cái)?shù)量。

3.2 加大批后土地的監(jiān)管力度，提高土地的產(chǎn)出率

城市的土地管理部門要加大土地執(zhí)法檢查的力度，加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)后建設(shè)用地的監(jiān)督和管理的強(qiáng)度，建立常態(tài)化追蹤制度，跟蹤督促企業(yè)按照合同約定實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，以防土地批而不用，多批少用。

3.3 加大進(jìn)企業(yè)的篩選力度，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

優(yōu)質(zhì)的企業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的關(guān)鍵，也關(guān)系到整個(gè)城市用地集約利用水平。在招商引資時(shí)，要實(shí)現(xiàn)批量盲目引進(jìn)轉(zhuǎn)變到優(yōu)質(zhì)的有選擇地引進(jìn)，以質(zhì)量為重。一些低科技含量項(xiàng)目堅(jiān)決不予引、有污染的項(xiàng)目要慎重考慮后決定是否引進(jìn)，以免對(duì)土地利用造成負(fù)面效應(yīng)，影響城市的整體形象和可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：濰坊市國(guó)土資源局寒亭分局）