二戰(zhàn)中美國(guó)對(duì)蘇聯(lián)兼并波羅的海三國(guó)的不承認(rèn)政策及其演進(jìn)

唐兵

二戰(zhàn)期間，蘇聯(lián)兼并波羅的海三國(guó)，美國(guó)政府認(rèn)為以此舉違背國(guó)際法及三國(guó)人民的意愿為由采取不承認(rèn)政策。這種不承認(rèn)的立場(chǎng)即使在二戰(zhàn)后期美蘇建立同盟關(guān)系時(shí)也未改變，但針對(duì)外交實(shí)踐中與這一政策相矛盾的現(xiàn)實(shí)問題，美國(guó)也不得不對(duì)其加以調(diào)整。

波羅的海三國(guó)包含愛沙尼亞、拉脫維亞與立陶宛，位于歐洲東北部波羅的海東岸，介于俄羅斯、瑞典、德國(guó)之間，由于三國(guó)特殊的地緣位置使其在歷史上與周邊國(guó)家尤其是俄國(guó)糾葛不斷。二戰(zhàn)開始后，蘇聯(lián)打著反對(duì)德國(guó)入侵的旗號(hào)武力吞并三國(guó)。美國(guó)政府認(rèn)為蘇聯(lián)通過武力兼并行為違反了國(guó)際法，不具有法律效力，美國(guó)不承認(rèn)蘇聯(lián)在波羅的海三國(guó)的主權(quán)。然而，二戰(zhàn)期間關(guān)于波羅的海三國(guó)問題的外交實(shí)踐中，美國(guó)面臨很多與其不承認(rèn)政策不能兼容的現(xiàn)實(shí)問題，讓美國(guó)不得不對(duì)這一政策加以調(diào)整。

1 1940年蘇聯(lián)兼并波羅的海三國(guó)

俄國(guó)十月革命以后，波羅的海三國(guó)在經(jīng)歷了短暫的蘇維埃政權(quán)后建立了獨(dú)立的資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)。列寧根據(jù)民族自決原則，在1920年首先承認(rèn)三國(guó)獨(dú)立，使三國(guó)獲得了為期20年的獨(dú)立發(fā)展時(shí)期。1922年7月25日，美國(guó)承認(rèn)三國(guó)獨(dú)立。

二戰(zhàn)開始時(shí)，1939年8月23日，蘇聯(lián)與德國(guó)之間簽訂了《蘇德互不侵犯條約》界定了雙方在中、東歐的勢(shì)力范圍。在蘇德條約的秘密協(xié)定書中，將愛沙尼亞、拉脫維亞劃為蘇聯(lián)勢(shì)力范圍。德國(guó)入侵波蘭后，蘇德再次簽訂了關(guān)于蘇德邊界的條約，其中波蘭大部分領(lǐng)土劃歸給德國(guó)，而蘇聯(lián)則獲得了立陶宛。與此同時(shí)，蘇聯(lián)打著“預(yù)防”德國(guó)東進(jìn)、保障蘇聯(lián)和波羅的海三國(guó)安全的旗號(hào)加緊對(duì)三國(guó)全面占領(lǐng)。在蘇聯(lián)政府不斷施壓下，三國(guó)被迫于1939年的9月底和10月初與蘇聯(lián)簽訂了《互相援助條約》，允許蘇聯(lián)軍隊(duì)進(jìn)駐三國(guó)并建立軍事基地。1940年6月，德國(guó)在西線大獲全勝使英法根本無(wú)暇顧及波羅的海三國(guó)，斯大林認(rèn)為將他們納入版圖的時(shí)機(jī)到了蘇聯(lián)政府向三國(guó)發(fā)出最后通牒，要求三國(guó)建立一個(gè)讓蘇聯(lián)滿意的政府。在蘇軍的強(qiáng)大壓力之下，三國(guó)通過選舉恢復(fù)了蘇維埃政權(quán)，新成立的親蘇政府隨即宣布愿意加入蘇聯(lián)。蘇聯(lián)很快作出反應(yīng)，1940年8月3日、5日、6日，蘇聯(lián)最高蘇維埃第七次會(huì)議決定吸收立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞為蘇聯(lián)第14、第15、第16 個(gè)加盟共和國(guó)，從而完成了對(duì)波羅的海沿岸三國(guó)徹底的“真正的合并”。繼彼得大帝的第一次北方戰(zhàn)爭(zhēng)之后，蘇聯(lián)再次將波羅的海三國(guó)攬入懷中，而且蘇聯(lián)政府辯稱三國(guó)人民是根據(jù)議會(huì)選舉“自愿”加入蘇聯(lián)的，這成為隨后五十年里蘇聯(lián)統(tǒng)治三國(guó)的合法性依據(jù)。

2 美國(guó)對(duì)蘇聯(lián)兼并波羅的海三國(guó)的不承認(rèn)政策

蘇聯(lián)兼并波羅的海三國(guó)的舉動(dòng)引起了美國(guó)、英國(guó)等西方列強(qiáng)強(qiáng)烈的不滿，盡管美國(guó)無(wú)意于介入歐洲沖突，尤其在二戰(zhàn)形勢(shì)并不明朗情況下，更不愿意為三個(gè)小國(guó)開罪于蘇聯(lián)這個(gè)潛在盟友，然而對(duì)蘇聯(lián)武力吞并三國(guó)視而不見有違美國(guó)一貫堅(jiān)持的不得以武力或武力相威脅侵占別國(guó)領(lǐng)土的原則，可能使美國(guó)在國(guó)際社會(huì)的道義權(quán)威受損。最后7月23日，國(guó)務(wù)院副國(guó)務(wù)卿威爾斯發(fā)表正式聲明，表示不承認(rèn)蘇聯(lián)對(duì)波羅的海三國(guó)的武力吞并。

美國(guó)不承認(rèn)政策的主要目的就是阻止蘇聯(lián)在波羅的海三國(guó)事實(shí)占領(lǐng)的合法性，與此同時(shí)美國(guó)繼續(xù)承認(rèn)波羅的海三國(guó)獨(dú)立的國(guó)家身份，也允許蘇聯(lián)占領(lǐng)前由三國(guó)政府任命的外交人員及領(lǐng)事在華盛頓繼續(xù)存在與活動(dòng)。早在1941年的7月3日，國(guó)務(wù)院致信位于紐約的愛沙尼亞公使館的總領(lǐng)事，表示美國(guó)政府將繼續(xù)承認(rèn)他為愛沙尼亞的總領(lǐng)事，強(qiáng)調(diào)美國(guó)不承認(rèn)愛沙尼亞并入蘇聯(lián)，也不承認(rèn)愛沙尼亞現(xiàn)政權(quán)及由現(xiàn)政權(quán)頒布的國(guó)有化法律和其他法令。美國(guó)方面認(rèn)為1925年12月簽署的美國(guó)和愛沙尼亞友好條約仍具有法律效力。隨后國(guó)務(wù)院也向在美國(guó)的拉脫維亞部長(zhǎng)發(fā)了類似的信函。

美國(guó)不承認(rèn)政策的主要理論支撐是“史汀生主義”。“史汀生主義”是美古胡佛政府對(duì)30年代初期日本侵略中國(guó)作出的反應(yīng)。根據(jù)這一外交政策，美國(guó)不承認(rèn)1932年日本侵略中國(guó)后建立其的偽滿洲國(guó)的政權(quán)?！笆吠∩髁x”表達(dá)了美國(guó)不愿對(duì)以武力或武力相威脅所帶來(lái)的領(lǐng)土主權(quán)的變化給予法律上的承認(rèn)的原則，這一原則雖然是針對(duì)遠(yuǎn)東問題發(fā)布的，但也對(duì)美國(guó)在其他地區(qū)的政策產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)的影響。1941年2月，美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿威爾斯在華盛頓會(huì)見蘇聯(lián)大使時(shí)就波羅的海問題重申了這一原則，盡管此時(shí)美蘇為共同對(duì)抗德國(guó)已經(jīng)建立其軍事聯(lián)盟，這次會(huì)面的基調(diào)也是友好和睦的，然而波羅的海問題卻成為破壞這種和睦氣氛的一個(gè)不和諧因素。蘇聯(lián)駐美大使奧曼斯基強(qiáng)調(diào)如果美國(guó)方面不中止前波羅的海三國(guó)的代表團(tuán)和領(lǐng)事館在美國(guó)的活動(dòng)以及解凍前波羅的海三國(guó)在美國(guó)的資產(chǎn)，美蘇之間就不可能增進(jìn)同盟關(guān)系。對(duì)此，威爾斯強(qiáng)調(diào)美國(guó)將繼續(xù)承認(rèn)波羅的海三國(guó)在美的外交人員，這與美國(guó)對(duì)蘇聯(lián)武力奪取三國(guó)領(lǐng)土主權(quán)的不承認(rèn)政策是相一致的，美國(guó)從未試圖通過去承認(rèn)一個(gè)不是合法與合理的政府來(lái)?yè)Q取與任何國(guó)家的友誼。

3 美國(guó)對(duì)不承認(rèn)政策的現(xiàn)實(shí)主義調(diào)整

然而，美國(guó)一貫堅(jiān)持的不承認(rèn)政策在實(shí)踐不斷受到挑戰(zhàn)，現(xiàn)實(shí)形勢(shì)的發(fā)展又體現(xiàn)了“史汀生主義”理想色彩的局限性。1940年，希特勒在西歐的勝利改變了軍事上的平衡，這一變化讓西方國(guó)家不得不暫時(shí)擱置意識(shí)形態(tài)的差異，考慮與蘇聯(lián)結(jié)盟共同對(duì)抗德國(guó)，而美國(guó)也必須對(duì)可能阻礙美蘇同盟的不承認(rèn)政策進(jìn)行現(xiàn)實(shí)主義的調(diào)整。1940年12月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿赫爾在與英國(guó)的外交官談話中既強(qiáng)調(diào)了美國(guó)的政策，也指出“如果俄國(guó)在對(duì)待軸心國(guó)的問題上與我們站在一個(gè)立場(chǎng)，我將有可能把凍結(jié)波羅的海三國(guó)的資產(chǎn)和船只作為交換條件給俄國(guó)以補(bǔ)償，而不是僵硬地去執(zhí)行不承認(rèn)政策。”1941年12月，在美國(guó)的拉脫維亞的部長(zhǎng)比爾曼內(nèi)斯（Bilmanis）試圖說服美國(guó)接管當(dāng)時(shí)停靠在美國(guó)西海岸的八艘拉脫維亞船只，他認(rèn)為這些船只對(duì)美國(guó)用處很大，但美國(guó)負(fù)責(zé)遠(yuǎn)東事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿朗格禮貌的回絕了。朗格認(rèn)為，此時(shí)蘇美關(guān)系至關(guān)重要，蘇聯(lián)認(rèn)為在其接管波羅的海三國(guó)后，三國(guó)船只應(yīng)為蘇聯(lián)財(cái)產(chǎn)，美國(guó)如果征用這些拉脫維亞船只顯然將擾亂蘇美關(guān)系。在接下來(lái)的美國(guó)對(duì)蘇外交中這種現(xiàn)實(shí)主義的考慮隨處可見。蘇聯(lián)也充分利用美國(guó)這種現(xiàn)實(shí)主義考慮所帶來(lái)的張力，在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)美國(guó)應(yīng)停止在美國(guó)的蘇聯(lián)所謂的“傀儡的波羅的海三國(guó)代表團(tuán)”活動(dòng)以及承認(rèn)波羅的海三國(guó)是蘇聯(lián)的一部分，否則美蘇關(guān)系難以取得有效進(jìn)展。

此時(shí)除蘇聯(lián)外，美國(guó)在貫徹不承認(rèn)政策時(shí)面臨著來(lái)自盟友英國(guó)的壓力。英國(guó)此前與美國(guó)一樣不承認(rèn)1940年波羅的海地區(qū)的變化，但丘吉爾意識(shí)到英國(guó)對(duì)蘇聯(lián)占領(lǐng)波羅的海的這種敵視態(tài)度是二戰(zhàn)前期英蘇協(xié)商破裂以及1939年蘇德協(xié)定簽訂的主要原因。此時(shí)英國(guó)最關(guān)心的問題就是如何打敗德國(guó)，因此英國(guó)認(rèn)為有必要通過承認(rèn)蘇聯(lián)在波羅的海三國(guó)的主權(quán)換取與蘇聯(lián)建立密切的軍事關(guān)系。1942年2月，英國(guó)駐華盛頓大使哈利法克斯勛爵 （Lord Halifax）在與美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿威爾斯談話中提及丘吉爾這一想法，指出承認(rèn)蘇聯(lián)對(duì)波羅的海三國(guó)的占領(lǐng)可以讓蘇看到西方的誠(chéng)摯，這樣有利于推動(dòng)蘇聯(lián)在二戰(zhàn)后期和戰(zhàn)后與西方合作。威爾斯在與羅斯?？偨y(tǒng)商討后告知哈利法克斯勛爵不應(yīng)該在此時(shí)就波羅的海三國(guó)問題與蘇聯(lián)達(dá)成共識(shí)，這一問題應(yīng)該放到戰(zhàn)后處理。在提及這一問題時(shí)威爾斯還提及了大西洋憲章及大多數(shù)波羅的海三國(guó)人民不想被蘇聯(lián)統(tǒng)治的事實(shí)，英國(guó)大使嘲笑美國(guó)政府太不切實(shí)際，因?yàn)閹椭_的海三國(guó)人民自治此時(shí)遠(yuǎn)沒有與蘇聯(lián)達(dá)成同盟關(guān)系重要。英國(guó)內(nèi)閣決定就承認(rèn)1940年蘇聯(lián)邊界問題（除與波蘭交界處）單獨(dú)與蘇聯(lián)達(dá)成協(xié)議，遭到美國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)，威爾斯認(rèn)為這樣做不僅有違大西洋憲章和道義原則，還有可能引發(fā)蘇聯(lián)提出進(jìn)一步要求。助理國(guó)務(wù)卿阿道夫·伯利（Adolf Berle）同意威爾斯的觀點(diǎn)，然而也表示希望能采取一些實(shí)效的可替代的辦法，維護(hù)蘇聯(lián)在波羅的海地區(qū)的利益。他建議蘇聯(lián)與波羅的海國(guó)家可以建立起類似古巴、海地、哥斯達(dá)黎加與美國(guó)之間的現(xiàn)存的關(guān)系，這樣蘇聯(lián)的利益可以得到保障，同時(shí)三國(guó)人民也能實(shí)現(xiàn)自治。1942年5月，英蘇簽訂協(xié)議，鑒于美國(guó)的壓力，這一協(xié)定并未寫明英國(guó)承認(rèn)蘇聯(lián)在波羅的海三國(guó)的主權(quán)，但隨后英國(guó)將此前波羅的海三國(guó)在英國(guó)的部長(zhǎng)在其外交明單上逐步降格并注明英國(guó)對(duì)他們的認(rèn)可是出于個(gè)人原因而未提及他們的國(guó)家，事實(shí)上英國(guó)逐漸默許了蘇聯(lián)接管三國(guó)。

這些外部壓力促使美國(guó)對(duì)其不承認(rèn)政策進(jìn)行重新修正。1943年2月，美國(guó)駐蘇聯(lián)前大使約瑟夫·戴維斯（Joseph E. Davies）建議如果想與蘇聯(lián)達(dá)成基本的理解，美國(guó)承認(rèn)蘇聯(lián)接管波羅的海三國(guó)才是明智的。然而，在國(guó)務(wù)院內(nèi)部仍有一些人認(rèn)為應(yīng)該挽救波羅的海三國(guó)的命運(yùn)。國(guó)務(wù)院東歐處處長(zhǎng)德博魯（Durbrow） 認(rèn)為如果能制定一個(gè)行之有效的集體安全計(jì)劃，將蘇聯(lián)從對(duì)可能遭受西方攻擊的恐懼中解放出來(lái)，蘇聯(lián)就沒有必要吞并波羅的海三國(guó)。這樣，蘇聯(lián)就有可能放棄對(duì)愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛宣布主權(quán)。這期間羅斯?？偨y(tǒng)對(duì)波羅的海三國(guó)的前景是十分悲觀的，他認(rèn)為德國(guó)戰(zhàn)敗之時(shí)也將是蘇聯(lián)重新占領(lǐng)三國(guó)的時(shí)候，而西方聯(lián)軍屆時(shí)無(wú)可奈何，最終不得不承認(rèn)三國(guó)并入蘇聯(lián)的事實(shí)，但是“如果我們那樣做了（指承認(rèn)蘇聯(lián)兼并波羅的海三國(guó)），我們就應(yīng)該把這種承認(rèn)作為條件迫使俄國(guó)作出其他讓步?！?943年12月，羅斯福總統(tǒng)在與斯大林談話中指出美國(guó)不會(huì)為波羅的海問題與蘇聯(lián)訴諸武力，但是他也暗示美國(guó)的人民都很關(guān)注波羅的海三國(guó)的命運(yùn)，羅斯福建議應(yīng)該根據(jù)民族自決的原則在戰(zhàn)后三國(guó)通過全民投票決定這些國(guó)家的未來(lái)。斯大林則回應(yīng)美國(guó)公眾的觀點(diǎn)應(yīng)該通過宣傳給予正確引導(dǎo)，在斯大林看來(lái)波羅的海問題不是一個(gè)國(guó)際的問題。1944年的一個(gè)國(guó)務(wù)院的備忘錄里建議美國(guó)在針對(duì)波羅的海三國(guó)的政策上應(yīng)避免以下兩個(gè)極端：1.使波羅的海問題成為導(dǎo)致美蘇不和的一個(gè)重要因素；2.在戰(zhàn)爭(zhēng)期間對(duì)蘇聯(lián)接管波羅的海三國(guó)的單邊行為給予任何法律上的承認(rèn)和道義上的支持。在波羅的海問題上，美國(guó)的政策制定者陷入兩難境地，一方面不承認(rèn)蘇聯(lián)兼并波羅的海三國(guó)將在美蘇關(guān)系中制造尖銳摩擦，另一方面承認(rèn)蘇聯(lián)在三國(guó)的主權(quán)又違背了大西洋憲章和史汀生主義中的主要原則，而且可能被蘇聯(lián)理解為也能在其他領(lǐng)域?qū)で竺绹?guó)做更大的讓步。

總體上，美國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)期間對(duì)波羅的海三國(guó)的政策就定位為避免損壞同蘇聯(lián)的同盟關(guān)系的同時(shí)繼續(xù)拒絕法律上承認(rèn)蘇聯(lián)對(duì)三國(guó)的兼并，在這種互相交錯(cuò)的壓力下，最可行的辦法是將波羅的海三國(guó)問題擱置一邊。即使不能改變蘇聯(lián)對(duì)三國(guó)事實(shí)上占領(lǐng)的結(jié)果，而要從法律上給予承認(rèn)，也要將這個(gè)問題拖致二戰(zhàn)之后作為處理戰(zhàn)后問題時(shí)與蘇聯(lián)討價(jià)還價(jià)的一個(gè)砝碼。這樣波羅的海問題被寄希望于戰(zhàn)后和平處理歐洲問題的大框架下解決，波羅的海三國(guó)也成為戰(zhàn)后西方與蘇聯(lián)博弈的一個(gè)抵押物。

（作者單位：中共中央黨校研究生院）