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    現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范性特征及其治理模式的優(yōu)勢(shì)研究

    2018-05-14 12:36:59曾廣錄
    關(guān)鍵詞:治理模式

    曾廣錄

    摘要:根據(jù)已有政策網(wǎng)絡(luò)理論研究成果和現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的特征,現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)規(guī)范性特征應(yīng)包括:有中心節(jié)點(diǎn)的扁平化結(jié)構(gòu)、信息傳遞和處理的網(wǎng)絡(luò)化和技術(shù)化、政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的獨(dú)立性、治理理念的包容性和開放性。其治理模式的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)力、技術(shù)力、獨(dú)立性和整合力等方面,而且某一領(lǐng)域政策網(wǎng)絡(luò)治理的有效程度,取決于該政策網(wǎng)絡(luò)規(guī)范性特征顯現(xiàn)的程度。提高公共政策效果的重要舉措在于構(gòu)建規(guī)范的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)。

    關(guān)鍵詞:政策網(wǎng)絡(luò);規(guī)范性特征;治理模式;治理優(yōu)勢(shì);政策效率

    中圖分類號(hào):C94 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1009-3605(2018)06-0005-09

    一、問題提出

    黨的十九大報(bào)告提出,到2035年,要基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化??茖W(xué)、合理地制定和執(zhí)行公共政策是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。歷史上圍繞政策效率問題,人類進(jìn)行了長期探索,形成了現(xiàn)代社會(huì)兩種治理模式:市場和科層組織。市場與科層組織相比,其優(yōu)勢(shì)在于能夠解決科層組織因信息獲取成本高而導(dǎo)致的政策低效率問題,但市場卻存在不公平性等弊端;科層組織的優(yōu)勢(shì)在于能夠解決市場配置資源導(dǎo)致的包括不公平性在內(nèi)的失靈問題,但卻存在因程序繁瑣和官僚主義導(dǎo)致的低效率弊端。也就是說,市場和科層組織在解決公平和效率矛盾問題上都有各自的局限。

    上世紀(jì)中后期,一種新的不同于市場和科層組織的公共政策模式在西方國家呈現(xiàn):政策網(wǎng)絡(luò)治理模式。隨著西方政策網(wǎng)絡(luò)理論的不斷成熟和發(fā)展,政策網(wǎng)絡(luò)開始成為一種全新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理模式,政府的許多政策效率問題都可從該理論中找到答案或者得到解釋。與西方國家相比,中國在政策網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的研究廣度和深度都要遜色許多。[1]100理論研究的不足,使得人們對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)治理的認(rèn)識(shí)還很模糊,還存在許多不規(guī)范性認(rèn)識(shí)。本文試圖結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)及其科技發(fā)展的特征,在西方政策網(wǎng)絡(luò)理論框架基礎(chǔ)上,探討現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)應(yīng)有的規(guī)范性特征及其治理模式的優(yōu)勢(shì),以構(gòu)建起政策網(wǎng)絡(luò)理論應(yīng)用的新框架。

    二、文獻(xiàn)綜述

    上世紀(jì)后半期,新知識(shí)、新技術(shù)、新創(chuàng)新的價(jià)值觀使公共政策呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多元元性,政府的有限性和可質(zhì)疑性等新特征。在這一新形勢(shì)下,西方國家產(chǎn)生了一種不同于市場和科層組織的公共政策模式:政策網(wǎng)絡(luò)治理。Kickert和Walter認(rèn)為,[2]政策網(wǎng)絡(luò)治理模式的核心是非政府中心化的多元共治,因?yàn)樵谔囟ㄕ邌栴}或議程的制定中,官僚制機(jī)構(gòu)、公共部門、私人部門與市場的關(guān)系結(jié)構(gòu)中沒有單一行動(dòng)者有足夠的資源、權(quán)力和能力處于壟斷地位。

    英國學(xué)者羅茨( Rhodes)是政策網(wǎng)絡(luò)理論的重要代表人物。他的貢獻(xiàn)在于:一是根據(jù)不同資源主體在政策形成與執(zhí)行時(shí)所扮演的角色,從松散到緊密把政策網(wǎng)絡(luò)劃分為議題網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和政策社群五大類,[3]13-14由此奠定了政策網(wǎng)絡(luò)理論的基本框架和內(nèi)容體系;[4]二是提出了一個(gè)成功或有效的政策網(wǎng)絡(luò)所應(yīng)具備的基本規(guī)范。[5]143另一位政策網(wǎng)絡(luò)理論的重要代表人物瑪希(Mash)構(gòu)建起了政策網(wǎng)絡(luò)研究的辯證模式,包括政策網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者的互動(dòng)模式和影響政策結(jié)果的理論模式。[6]但羅茨和瑪希都承認(rèn)政策網(wǎng)絡(luò)研究仍存在概念定義混淆等不規(guī)范性問題。[3]249-287近年來,西方政策網(wǎng)絡(luò)理論主要圍繞資源依賴、共同價(jià)值和共享話語這三方面進(jìn)行研究。[1]91

    總之,西方政策網(wǎng)絡(luò)理論研究取得了豐碩的成果,形成了比較成熟的理論框架。但為什么有些政策網(wǎng)絡(luò)能夠克服科層和市場缺陷而能較好地解決公共政策的效率,而有些政策網(wǎng)絡(luò)卻不一定能很好地解決公共政策的效率問題?西方學(xué)者對(duì)此并沒有做出令人信服的、清晰的回答。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn),社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)和國家治理手段發(fā)生了革命性變化,已有西方政策網(wǎng)絡(luò)分析框架呈現(xiàn)出新的局限:1.受技術(shù)條件約束,在原有框架下,決策程序復(fù)雜、決策成本高昂使其難以得到普遍性的應(yīng)用,加上公眾參與政策過程問題沒有得到根本性解決,社會(huì)和政府的接受度和認(rèn)可度不高;2.沒有對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范性特征作出新回答,不能讓人們從新時(shí)代視角去清晰、深層次地理解政策網(wǎng)絡(luò)所應(yīng)有的規(guī)范性特征及其治理模式的優(yōu)勢(shì)。

    國內(nèi)學(xué)者譚羚雁等[7]56最先運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論分析了保障性住房政策中中央與地方政府的關(guān)系,認(rèn)為我國住房保障政策領(lǐng)域已經(jīng)呈現(xiàn)出某些網(wǎng)絡(luò)化特征。劉海燕等[8]47-50研究了中國政策網(wǎng)絡(luò)影響政策產(chǎn)出的四種模式(離散型網(wǎng)絡(luò)、聚合型網(wǎng)絡(luò)、發(fā)散型網(wǎng)絡(luò)和斷裂型網(wǎng)絡(luò))后發(fā)現(xiàn),不同的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不同的政策效果。龔虹波[9]145-150比較分析了中美四個(gè)水資源管理政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其效率,建構(gòu)了政策網(wǎng)絡(luò)比較分析框架。章強(qiáng)、陳舜[10]38通過研究中國LNG動(dòng)力船舶扶持政策發(fā)現(xiàn),這一政策得以順利推進(jìn)的重要原因在于:科層體制已不再是推動(dòng)LNG動(dòng)力船舶政策過程的唯一力量。朱光喜等[11]73研究了我國鹽業(yè)體制改革艱難的根源在于鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征:既得利益者(府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò))能控制政策網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵部分并能直接影響或施壓于決策者(政策社群),而改革倡議者(議題網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò))則處于離決策者較遠(yuǎn)的位置。

    總之,當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)問題的研究,多數(shù)以運(yùn)用西方政策網(wǎng)絡(luò)理論解釋或研究某一領(lǐng)域公共政策的效率問題為主。從這些研究中可以發(fā)現(xiàn),政策網(wǎng)絡(luò)存在多種類型或表現(xiàn)形式,有些領(lǐng)域的政策網(wǎng)絡(luò)能夠發(fā)揮出較高的公共政策效率,但有些政策網(wǎng)絡(luò)的效率卻很低。但到底什么樣的政策網(wǎng)絡(luò)能夠出臺(tái)高效率的公共政策?什么樣的政策網(wǎng)絡(luò)會(huì)產(chǎn)生低效率的公共政策?與科層體制和市場相比,政策網(wǎng)絡(luò)治理到底有什么優(yōu)勢(shì)?國內(nèi)學(xué)術(shù)界較少涉及對(duì)這些問題的研究。本質(zhì)上,要厘清不同類型政策網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生不同政策效率的深層次原因,需要對(duì)現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)應(yīng)有的規(guī)范性特征及其治理模式的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行系統(tǒng)和全面的研究和總結(jié),因?yàn)橹挥姓嬲?guī)范的政策網(wǎng)絡(luò)才具有治理優(yōu)勢(shì)。

    三、現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)規(guī)范性特征分析

    四、現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)治理模式的優(yōu)勢(shì)分析

    現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范性特征決定了其治理模式的優(yōu)勢(shì):現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)治理模式既能克服科層治理在結(jié)構(gòu)、技術(shù)、獨(dú)立性和資源性方面的缺陷,又可克服市場因無中心節(jié)點(diǎn)導(dǎo)致的無序化和高成本問題,在解決公共政策效率和公平這一矛盾問題上擁有獨(dú)特的治理優(yōu)勢(shì)。

    (一)結(jié)構(gòu)力優(yōu)勢(shì)

    科層組織的金字塔結(jié)構(gòu)特征使得政府政策的制定和執(zhí)行路徑都要經(jīng)歷多層傳導(dǎo)和實(shí)施,信息失真和執(zhí)行偏差難以避免,經(jīng)常發(fā)生。政策網(wǎng)絡(luò)的扁平化結(jié)構(gòu)可克服這些缺陷,因?yàn)檫@種結(jié)構(gòu)使政府行政管理層次大為減少,最大限度地降低了信息傳輸過程中的衰減和失真現(xiàn)象發(fā)生的概率,為公共政策的科學(xué)制定、正確執(zhí)行和有效監(jiān)督提供了必要條件。同時(shí),扁平化可通過以下方式減少政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督的成本:一是通過直達(dá)路徑可大大提高信息傳遞的速度,降低信息傳遞成本;二是通過減少信息傳遞的環(huán)節(jié),可大大降低傳輸過程中信息失真的概率,降低信息變異成本;三是扁平化可減少信息傳遞人員而節(jié)約人力資源成本;四是扁平化使分權(quán)得到真正貫徹實(shí)施,中層管理者有更大的自主權(quán)和積極性去執(zhí)行決策,可最大程度地抑制官僚主義作風(fēng),降低政策執(zhí)行成本;五是扁平化組織形式能夠快速適應(yīng)不斷變化的各種環(huán)境,大大減少政策滯后所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)成本。

    另外,由于這種扁平化擁有中心節(jié)點(diǎn),其優(yōu)勢(shì)還體現(xiàn)在:1.繼承了科層體制中央政府的中心地位而可避免因過度討價(jià)還價(jià)導(dǎo)致的決策低效率問題;2.中心節(jié)點(diǎn)的權(quán)威和主導(dǎo)力量可引領(lǐng)和調(diào)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的資源配置,充分整合政策網(wǎng)絡(luò)中各行動(dòng)者的資源;3.中心節(jié)點(diǎn)的作用還在于可克服市場組織因無序狀態(tài)而產(chǎn)生的包括不公平在內(nèi)的市場失靈問題??傊?,有中心節(jié)點(diǎn)的扁平化結(jié)構(gòu)一方面可克服科層和市場體制存在的缺陷,另一方面又能繼承這兩種體制所具有的優(yōu)勢(shì)。

    (二)技術(shù)力優(yōu)勢(shì)

    隨著現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展,現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)還可通過建立由互聯(lián)網(wǎng)、微信、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化、技術(shù)化、系統(tǒng)化的信息傳遞和處理的平臺(tái)和機(jī)制,從而大大提高其政策信息處理能力和效率,因而現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)又具有現(xiàn)代信息技術(shù)所產(chǎn)生的技術(shù)力優(yōu)勢(shì)。這一優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在:1.在扁平化組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上,通過使用技術(shù)手段能夠進(jìn)一步打破傳統(tǒng)的信息傳遞方式,可使政策信息由源頭大批量地直接達(dá)到政策對(duì)象,能夠真正省略中間環(huán)節(jié),全面解決信息傳遞過程中的信息失真及信息變異問題,減少傳遞成本,提高傳遞效率;2.以云計(jì)算、云平臺(tái)為代表的大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅可收集到包括每一個(gè)政策個(gè)體其政策傾向在內(nèi)的各種信息,而且可出臺(tái)反映個(gè)性化訴求的公共政策,讓公共政策真正惠及到千家萬戶;3.現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)突破了公眾參與政策過程的時(shí)間和空間的局限,大大降低了公眾參與政策過程的成本,因而理論上能做到讓包括所有公眾在內(nèi)的每一個(gè)政策個(gè)體或?qū)ο蠖寄軈⑴c政策制定或執(zhí)行的政策過程,可真正解決科層或市場體制下公眾參與難的問題??傊?,具有網(wǎng)絡(luò)化、技術(shù)化特征的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)可真正實(shí)現(xiàn)政策信息的全方位的、有效的覆蓋,擁有強(qiáng)大的政策制定和執(zhí)行的技術(shù)力量優(yōu)勢(shì)。

    (三)獨(dú)立性優(yōu)勢(shì)

    由于現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)中的組織和個(gè)體成員擁有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力,網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的價(jià)值觀、言論自由等方面的權(quán)力能夠得到充分尊重,因而現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)既可充分調(diào)動(dòng)這些行動(dòng)者特別是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者參與政策制定或執(zhí)行的積極性和“自愿性”,又可保證網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者能夠獨(dú)立表達(dá)或展示他們的意愿、價(jià)值觀和專利技術(shù)。具體來說:在政策制定過程中,這種獨(dú)立性能讓各種類型的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者充分表達(dá)他們的價(jià)值觀或展示他們的技術(shù)優(yōu)勢(shì),使得政策條文和內(nèi)容更能包含民意或某一領(lǐng)域的技術(shù)內(nèi)涵,從而保證決策的科學(xué)性、合理性和民意性;同時(shí),獨(dú)立性可保證成員之間的相互制約關(guān)系,避免出臺(tái)因過度權(quán)力導(dǎo)致的腐敗性、壟斷性或歧視性的政策條文。在政策執(zhí)行過程中,行動(dòng)者的獨(dú)立性可形成成員之間一種良性的相互約束關(guān)系,一旦某一行動(dòng)者的行為影響另一行動(dòng)者的利益,該行動(dòng)者就會(huì)自覺地進(jìn)行約束,因而可使公共政策執(zhí)行過程處于一個(gè)良性的監(jiān)管環(huán)境之下,從而保證公共政策執(zhí)行的效率性和公平性。特別說明的是,政策網(wǎng)絡(luò)中的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)都掌握著某一政策領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和技術(shù),其擁有的相對(duì)獨(dú)立權(quán)力更能讓這些政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者有積極性和動(dòng)力來充分發(fā)揮其技術(shù)或?qū)I(yè)優(yōu)勢(shì),從而使該領(lǐng)域的政策能夠得到科學(xué)制定和正確執(zhí)行。

    (四)整合力優(yōu)勢(shì)

    科層體制下,各級(jí)政府可以憑借其擁有的權(quán)力迅速調(diào)動(dòng)或整合各級(jí)政府所控制的政策資源,擁有強(qiáng)大的調(diào)動(dòng)或整合資源的權(quán)力優(yōu)勢(shì),這種強(qiáng)大的權(quán)力可大大降低其調(diào)動(dòng)或整合資源的成本。但在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府控制的資源是十分有限的,雖然其調(diào)動(dòng)或整合資源的權(quán)力大,但所能調(diào)動(dòng)或整合的資源卻十分有限。市場機(jī)制下,眾多分散、自由的市場主體在理論上可以利用或整合市場上的所有資源,但因其缺乏集中性權(quán)力而使其利用或整合資源的成本非常高,因而其整合力十分有限;同時(shí),市場主體以贏利為目的,沒有動(dòng)力去整合無利可圖的公共資源,缺乏整合公共資源的中心節(jié)點(diǎn)或主導(dǎo)力量。但規(guī)范性的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)卻不同:因其包容性和開放性,政策網(wǎng)絡(luò)一方面擁有某一領(lǐng)域內(nèi)包括政府、生產(chǎn)企業(yè)、技術(shù)人員、專家學(xué)者、媒體和公眾在內(nèi)的多樣化資源,同時(shí)又具備擁有核心權(quán)力的中心節(jié)點(diǎn)這一整合資源的主導(dǎo)力量,因而可克服傳統(tǒng)科層組織在財(cái)力、人力、技術(shù)、專業(yè)和輿論等資源方面的局限,中心節(jié)點(diǎn)這一主導(dǎo)力量憑借其權(quán)威,通過利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段可最大限度地調(diào)動(dòng)和整合這些政策資源,最大限度地保證公共政策制定和執(zhí)行的科學(xué)性、正確性和完善性。這是科層和市場所不具備的整合力優(yōu)勢(shì)。

    五、案例比較分析

    從近年來國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政策研究的成果中,文章選取了美國坦帕灣水資源管理政策、圣·安德路斯灣水資源管理政策、住房保障政策、控?zé)熣摺⑹称钒踩O(jiān)管政策、新醫(yī)改政策、房地產(chǎn)調(diào)控政策、耕地占補(bǔ)平衡政策、LNG動(dòng)力船舶扶持政策、鹽業(yè)體制改革政策等十大政策作為案例,運(yùn)用以上理論結(jié)論對(duì)這些政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范性特征及其相應(yīng)的政策效果進(jìn)行了比較分析。

    從龔虹波[11]145-147的研究中可發(fā)現(xiàn),美國的兩個(gè)“水資源合作伙伴關(guān)系”政策網(wǎng)絡(luò)由聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、政府自治組織、大學(xué)、市政公司、民間組織、研究機(jī)構(gòu)和媒體這些有著共同水資源邊界的利益相關(guān)者構(gòu)成,成員之間是一種獨(dú)立、自愿、平等的關(guān)系。其網(wǎng)絡(luò)化和技術(shù)化特征體現(xiàn)在,該政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了一個(gè)信息、技術(shù)、資源共享和交流的機(jī)制,通過政策網(wǎng)絡(luò)成員間的合作和協(xié)調(diào),形成解決政策問題的集體行動(dòng)。但坦帕灣的“水資源合作伙伴關(guān)系”政策網(wǎng)絡(luò)與圣·安德路斯灣的“水資源合作伙伴關(guān)系”政策網(wǎng)絡(luò)相比,其區(qū)別在于:前者的中心化程度高、結(jié)構(gòu)洞少,美國聯(lián)邦政府以NEP項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持這一有效手段成功介入,并引領(lǐng)了該政策標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,在沒有改變獨(dú)立、自愿、平等的權(quán)力關(guān)系的同時(shí),成功了解決了該政策網(wǎng)絡(luò)中“自愿性”不足問題,政策效果好。圣·安德路斯灣“水資源合作伙伴關(guān)系”政策網(wǎng)絡(luò)由于沒有聯(lián)邦政府NEP項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持,沒有中心節(jié)點(diǎn)主導(dǎo),主要依賴民間自愿性行動(dòng),存在很多結(jié)構(gòu)洞,各小團(tuán)體之間存在嚴(yán)重的信息、資源分割,因而其政策效果明顯低于坦帕灣“水資源合作伙伴關(guān)系”政策網(wǎng)絡(luò),而且只有在水資源污染嚴(yán)重時(shí),圣·安德路斯灣“水資源合作伙伴關(guān)系”政策網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者才會(huì)自愿采取行動(dòng)。

    從劉海燕等[8]49的研究中可發(fā)現(xiàn),近幾年出臺(tái)的新醫(yī)改政策在制定過程中形成了一個(gè)以國務(wù)院醫(yī)改協(xié)調(diào)小組為中心節(jié)點(diǎn),中央和地方政府各職能部門、包括高校和國際組織在內(nèi)的眾多研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)利益集團(tuán)與公民廣泛參與的開放型、發(fā)散型政策網(wǎng)絡(luò)。并構(gòu)建了一個(gè)成員間相互進(jìn)行知識(shí)交流、傳播和辯論的網(wǎng)絡(luò)化、技術(shù)化平臺(tái)。例如,該政策在方案設(shè)計(jì)階段,相關(guān)智庫提出過8種方案,廣泛吸取了國內(nèi)外的醫(yī)改經(jīng)驗(yàn),決策科學(xué)化程度大大提高;在改革方案初步完成后,職能部門的政策研究組織對(duì)地方政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展了廣泛的調(diào)查研究工作,基層意見、建議、經(jīng)驗(yàn)融入了政策方案中。方案公布后,國務(wù)院協(xié)調(diào)小組公開征求意見:各政策研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、相關(guān)利益集團(tuán)都以媒體訪談等方式表達(dá)了意見,公眾通過網(wǎng)絡(luò)、傳真、寫信等方式表達(dá)自己的利益訴求,特別是專家在醫(yī)改政策中的話語權(quán)大,該政策的出臺(tái)是政策社群、衛(wèi)生專家、公民及相關(guān)利益集團(tuán)協(xié)調(diào)一致的結(jié)果。章強(qiáng)、陳舜[12]38_44的研究也表明,中國近幾年出臺(tái)的LNG動(dòng)力船舶扶持政策也呈現(xiàn)出了類似于新醫(yī)改政策網(wǎng)絡(luò)在結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)、獨(dú)立性和資源整合等方面規(guī)范程度很高的特征,特別是專家、學(xué)者的意見被廣泛采納,因而其決策的科學(xué)化程度和政策效果大為提高。

    從譚羚雁等[7]57-63、孫蕊等[12]、劉海燕等[8]47-50、朱光喜等[11]66-72這些學(xué)者的研究中發(fā)現(xiàn),在中國近年來的政策中,住房保障政策、耕地占補(bǔ)平衡政策、食品安全監(jiān)管政策、房地產(chǎn)調(diào)控政策、控?zé)熣?、鹽業(yè)體制改革政策等政策網(wǎng)絡(luò)在結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)、獨(dú)立性、資源整合等方面都呈現(xiàn)出規(guī)范性程度較低甚至無規(guī)范性的特征。這些政策網(wǎng)絡(luò)最突出的特征體現(xiàn)在:典型的科層結(jié)構(gòu)而非扁平化、政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者缺乏獨(dú)立性、有中心節(jié)點(diǎn),但封閉不開放,資源整合力弱。因而,其政策效果普遍較低。當(dāng)然,這些政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范性特征程度雖然都低,但相對(duì)來說,還是存在一些差異:住房保障政策網(wǎng)絡(luò)、食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)在技術(shù)化程度和整合力方面要略高于房地產(chǎn)調(diào)控政策網(wǎng)絡(luò)、耕地占補(bǔ)平衡政策網(wǎng)絡(luò),因而前兩者的政策效果要略高于后兩者的政策效果;由于控?zé)熣呔W(wǎng)絡(luò)和鹽業(yè)體制改革政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中存在嚴(yán)重的利益對(duì)抗,政策網(wǎng)絡(luò)資源無法整合,使得這兩方面的政策基本上沒有效果。

    六、結(jié)論

    根據(jù)西方政策網(wǎng)絡(luò)理論已有的研究成果和現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的特征,規(guī)范性的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該具有中心節(jié)點(diǎn)引領(lǐng)的結(jié)構(gòu)扁平化、信息傳遞和處理的網(wǎng)絡(luò)化和技術(shù)化、政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的獨(dú)立性、治理理念的包容性和開放性這幾方面的特征。規(guī)范性的政策網(wǎng)絡(luò)治理既能克服科層治理在結(jié)構(gòu)、技術(shù)、獨(dú)立性和資源性方面的局限,又可克服市場因無中心節(jié)點(diǎn)導(dǎo)致的無序化現(xiàn)象和市場失靈問題,在解決效率和公平這一矛盾問題上擁有獨(dú)特的治理優(yōu)勢(shì),即結(jié)構(gòu)力、技術(shù)力、獨(dú)立性和整合力方面的優(yōu)勢(shì)。

    第五部分十個(gè)案例分析表明,某一領(lǐng)域政策網(wǎng)絡(luò)治理優(yōu)勢(shì)有效發(fā)揮的程度,取決于該政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范性特征顯現(xiàn)的程度:其扁平化、技術(shù)化和網(wǎng)絡(luò)化、獨(dú)立性、包容開放性等特征程度越明顯,其優(yōu)勢(shì)就越能得到充分發(fā)揮,政策效果就越好;反之,其規(guī)范性特征程度越弱,其優(yōu)勢(shì)越難以發(fā)揮,政策效果就越差。而且有中心節(jié)點(diǎn)的扁平化結(jié)構(gòu)的政策效果明顯高于無中心節(jié)點(diǎn)的扁平化結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生政策效果;政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)嚴(yán)重的利益和價(jià)值對(duì)抗會(huì)導(dǎo)致其整合資源的力量無法實(shí)現(xiàn),也就無政策效果可言。因此,提高公共政策效果的重要舉措在于構(gòu)建規(guī)范性的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡(luò)。

    參考文獻(xiàn):

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