再論互聯(lián)網(wǎng)時代的政府公信力建設

摘 要： 互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)改變了我們的政治生態(tài)，關聯(lián)性事件重要性凸顯，公共傳播表象格局與權力全方位流散成為常態(tài)。政府公信力建設仍然需要立足權威—服從關系核心，但需要改變權威—服從關系的維護方式。應當理解和把握互聯(lián)網(wǎng)時代脈絡、把握和適應社會結構與網(wǎng)民需求的變化進行適應性調(diào)試，將政府公信力建設嵌入互聯(lián)網(wǎng)時代，著重加強政府責任能力、權力分享能力、戰(zhàn)略溝通能力和統(tǒng)籌整合能力。

關鍵詞： 互聯(lián)網(wǎng)時代；政治生態(tài)；政府公信力；權力分享；責任；戰(zhàn)略溝通

中圖分類號： D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）01-045-（9）

2011年，筆者曾發(fā)表《互聯(lián)網(wǎng)時代的政府公信力建設》一文[1]，提出人類社會開始進入以信息的即時、交互流轉為特點的互聯(lián)網(wǎng)時代，新的政治生態(tài)正在形成，政府公信力面臨著權力彌散、權威轉化的社會基礎變化以及政府結構與回應能力方面的挑戰(zhàn)，為此，政府公信力的重點應當是將互聯(lián)網(wǎng)作為權力資源，抓住互聯(lián)網(wǎng)時代信息流轉規(guī)律，加強政府內(nèi)部的協(xié)同性，以完整的宣傳溝通戰(zhàn)略引領社會公共領域話語權，以政府自身的改革開放促進社會共識。

七年間，互聯(lián)網(wǎng)技術發(fā)展突飛猛進，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)滲透到人們生活的方方面面，到2017年6月，我國網(wǎng)民數(shù)量已經(jīng)從2010年底的4.57億上升到7.51億，互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率達到54.3%，高于世界平均水平。其中，網(wǎng)民使用手機上網(wǎng)的比例也從2010年底的66.3%上升到96.3%[2]，云計算、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+、物聯(lián)網(wǎng)等概念正在現(xiàn)實化。中國已經(jīng)轟轟烈烈地在喧鬧中進入互聯(lián)網(wǎng)時代。

一、 中國政治生態(tài)已經(jīng)改變

中國互聯(lián)網(wǎng)是世界互聯(lián)網(wǎng)的構成部分。在世界范圍內(nèi)，技術互聯(lián)網(wǎng)從1990年誕生之后不斷拓展應用領域，1995年eBay的誕生標志著商業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的開啟，1997年六度空間網(wǎng)站的誕生標志著塑造人際關系的聯(lián)系互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)。中國1994年加入互聯(lián)網(wǎng)，1997年商業(yè)互聯(lián)網(wǎng)萌芽，1999年QQ誕生，中國也進入聯(lián)系互聯(lián)網(wǎng)階段①。簡言之，中國互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展基本上和世界同步，并且在近年來開始在商業(yè)互聯(lián)、物聯(lián)、移動互聯(lián)等領域呈現(xiàn)領先態(tài)勢?；ヂ?lián)網(wǎng)覆蓋率過半，作為“互聯(lián)網(wǎng)原住民”的“八零后”“九零后”加入勞動大軍，意味著越來越多的人們已經(jīng)適應且離不開數(shù)字化生存，政治活動所處的社會情境發(fā)生了巨大變化，政治生態(tài)呈現(xiàn)出新的特點。

1.互聯(lián)網(wǎng)信息碎片化和注意力分域化使關聯(lián)事件重要性凸顯

互聯(lián)網(wǎng)的無時空、無差別、無邊界、無中心特點使人們多元而分散的利益、興趣和偏好顯性化，依靠互聯(lián)網(wǎng)來創(chuàng)造和實現(xiàn)價值就需要鑒別、分析和吸引人們分散多元且隨時變化的注意力。即便是被視為嚴肅權威新聞媒體的人民網(wǎng)、新華網(wǎng)，也在吸引人們對時政新聞的注意力的同時，不遺余力地加強對人們潛在的生活、商業(yè)、娛樂注意力的吸引。可以說，中國互聯(lián)網(wǎng)信息在內(nèi)容-注意力上和其他國家一樣，都呈現(xiàn)出全球化、商業(yè)化、生活化、碎片化的特點。

值得注意的是，2013年開始的“凈網(wǎng)”行動和整治網(wǎng)絡謠言的舉措使以內(nèi)容為王的內(nèi)容-注意力互聯(lián)網(wǎng)信息模式逐漸讓位于以用戶為核心的連接-注意力信息模式。微信等社交工具的勃興更將互聯(lián)網(wǎng)信息的生產(chǎn)和流轉節(jié)點從有影響力的人（如大V）轉向了人與人聯(lián)系形成的關系群體（如朋友圈和微信群）。以智能手機為主要載體的移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，使基于人脈聯(lián)系在一起的人際協(xié)作威力和信息過濾威力暴漲，一方面，增強了不同人際關系群體內(nèi)部的信息辨別能力和達成共識進而協(xié)作的能力；另一方面，也使任何一個事件都可以在人際關系網(wǎng)絡成員的共識與信任背書基礎上瞬時在微信群和朋友圈中建立關聯(lián)，并經(jīng)過多重還原、加工、過濾而固化不同群體的特定意見，放大甚至極化意見之間的差異，從而使不同群體之間共識達成的難度增加。不僅如此，多元多域碎片化的信息也因用戶彼此連接所形成的協(xié)作過濾機制而相互關聯(lián)起來，在豐富既有事件原貌的同時帶來更多干擾信息，影響和增加社會公眾判斷的注意力成本，同時，也增加或減少政府的注意力與行為成本。

2.互聯(lián)網(wǎng)催生的公共傳播表象格局使社會復雜風險不斷疊加

如果說互聯(lián)網(wǎng)時代之前，對信息采取單向組織化的總編室控制方式向大眾進行信息過濾、信息截留和信息引導是有效的，那么，互聯(lián)網(wǎng)時代的信息傳播因其即時性、交互性、參與性和多向性而使總編室控制方式歸于失效，形成一種互聯(lián)網(wǎng)時代“人人持有麥克風”的公共傳播表象。這一方面堅定了部分民眾運用互聯(lián)網(wǎng)來伸張其想要的“正義”的決心，另一方面也激起了各種圍繞不同“正義”需求而形成的信息過載和信息緊張，使中國當前正在經(jīng)歷的快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、老齡化進程中的風險與矛盾匯成信息洪流，刺激政府和社會公眾的鑒別力與注意力，使本就因人口規(guī)模大而復雜交織的各種風險不斷疊加，而疊加之后的矛盾無論是否與政府有關，都最終有意無意地指向政府。但是，總編室控制方式的失效并不意味著組織化的信息控制方式也失效了。毋寧說，公共傳播表象之下，總編室控制方式正在讓位于不同機構基于大數(shù)據(jù)的信息操控。羅伯特·愛潑斯坦和羅納德·羅伯遜在印度和美國所做的五個關于投票的實驗，表明了搜索引擎列表排序的強大威力，并將之命名為搜索引擎操控效應（search engine manipulation effect， SEME）：帶偏見的搜索結果列表排序能夠改變20%以上處于猶豫中的選民的投票偏好，且這一偏見被巧妙遮掩以致于人們根本沒有意識到自己被操控了[3]。換言之，組織化的信息操控主體已經(jīng)由總編室轉移到搜索引擎公司和擁有大規(guī)模用戶的社交網(wǎng)站/應用、商業(yè)網(wǎng)站/應用了，如果缺乏對這些公司、網(wǎng)站/應用的監(jiān)管和監(jiān)督，則容易形成基于商業(yè)利益的信息操控常態(tài)化，更增加社會風險的復雜程度和疊加程度。值得慶幸的是，社會公眾也不是完全非組織化和弱小的，而是如一些學者所指出的，社會公眾也正在通過自我賦權來促進異質(zhì)共同體的形成[4]，力圖避免一些高科技大公司或這些公司與某些政府機構聯(lián)手的信息操控。

3.互聯(lián)網(wǎng)接入成本低廉帶來的公共討論零門檻使權力全方位流散

在《互聯(lián)網(wǎng)時代的政府公信力建設》中，筆者曾提出，議程設置權因公共討論零門檻而趨于分散化[5]，但七年間，移動互聯(lián)技術的發(fā)展大幅降低了互聯(lián)網(wǎng)接入的成本并大幅提高了移動互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率，社會公眾不僅開始主動分享政府議程設置權，而且開始要求分享并以各種網(wǎng)絡討論方式積極參與到規(guī)則制定權和社會價值認定權當中，對“任性的”權力制定的規(guī)則直接形成挑戰(zhàn)和監(jiān)督，如2013年年初機動車闖黃燈罰款計分規(guī)定的中止；對社會主流價值共同進行塑造和維護，如對所謂“女德班”的抨擊。這實際上是社會公眾行使參與權的表現(xiàn)，是互聯(lián)網(wǎng)時代人民作為權力主體對當家做主的實踐要求——人們越來越要求直接參與到公共事務的處理當中，并界定支撐公共事務制定與執(zhí)行的價值觀。這種實踐要求在西方推動了理論界對代議制政府和選舉政治的邏輯基礎進行反思，如約翰·基恩認為，“一人多利益多音多票多代表”的監(jiān)測式民主將超越“一人一票一代表”的代議制民主而成為民主發(fā)展的新階段[6]。在我國，這種實踐要求一方面推動了我們在立法和事關社會公眾切身利益的決策領域公眾參與制度和實踐的完善，如《立法法》規(guī)定，法律草案向社會公布征求意見時間一般不得少于三十天，且征求意見的情況應當向社會通報；另一方面也推動了我國既有的協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。無論是理論反思還是實踐中政府對公眾參與的吸納，無疑都是全社會對權力全方位流散的承認，也是對權力共享的認可。

政治生態(tài)的改變當然不限于這三個方面，但這三個主要變化無疑已經(jīng)使政府受到的公信力壓力大增。面對互聯(lián)網(wǎng)時代世界潮流中已經(jīng)改變了的政治生態(tài)，政府怎樣主動去適應，進而使全社會在和諧的政府-社會關系中平穩(wěn)向前發(fā)展，就成為一個需要深入思考和長期布局的理論和實踐課題。

二、政府公信力的核心沒有變化

從2005年十屆全國人大三次會議上的政府工作報告提出要“提高政府公信力”以來，黨和國家領導人都高度重視政府公信力建設，黨的十九大報告也再度重申十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“增強政府公信力和執(zhí)行力”。值得注意的是，從一定意義上說，政府公信力問題的提出與我國互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展基本上同步。自2003年孫志剛案、劉涌案在互聯(lián)網(wǎng)上快速傳播吸引了社會公眾的高度關注之后，互聯(lián)網(wǎng)迅速被認為是最好的話語平臺。此后，我國網(wǎng)民數(shù)量迅猛增長，廈門PX事件、華南虎照事件、“我爸是李剛”等標志性事件一再將政府與社會公眾之間的“緊張關系”展現(xiàn)在世人面前。2010年之后，互聯(lián)網(wǎng)公共事件的傳播基本上常態(tài)化，其傳播規(guī)律也逐漸被認識，互聯(lián)網(wǎng)公共事件的處置也成為政府官員學習的重要內(nèi)容，但是，政府公信力問題也已經(jīng)成為任一互聯(lián)網(wǎng)議題隨時可能指向的目標。

1.政府公信力的核心：權威-服從關系

國家“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化”[7]，只要國家存在，政府行使權力就需要對社會公眾具有權威性，而“權威又是以服從為前提的”[8]。換言之，政府需要來自社會公眾的認可與服從而獲得權威，并在此基礎上通過政治統(tǒng)治和政治管理活動來維持國家的正常運轉，因此，權威-服從關系是每一個政治共同體正常運轉的核心。政府公信力作為政府獲取社會公眾信任的能力，是政府獲得讓公眾相信政府以維護并實現(xiàn)公共利益為出發(fā)點和目的行使權力的能力，與政府權威直接相關，即政府通過權力的運行創(chuàng)造和維護政府與社會公眾之間的權威-服從關系，而權威-服從關系直接影響著當政者的執(zhí)政基礎。政府公信力如果弱化了，就會損害政府與公眾之間的權威-服從關系，進而損害政府的執(zhí)政基礎。早在1962年，詹姆斯·喬寧·戴維斯教授就指出，政治最不穩(wěn)定的時刻是人們的期望值在不斷上升，而（政府）滿足期望的能力卻在下降[9]。因此，任何一個國家的執(zhí)政者都需要始終警惕政府公信力弱化甚或危機的征兆，即政府有權力缺權威、有承認缺信任的現(xiàn)象。也正是出于這種警惕，習近平同志2014年3月18日在河南省蘭考縣委常委擴大會議上的講話指出了政府喪失公信力的危害：“如果群眾觀點丟掉了，群眾立場站歪了，群眾路線走偏了，群眾眼里就沒有你。古羅馬歷史學家塔西佗提出了一個理論，說當公權力失去公信力時，無論發(fā)表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負面評價。這就是‘塔西佗陷阱。我們當然沒有走到這一步，但存在的問題也不謂不嚴重，必須下大氣力加以解決。如果真的到了那一天，就會危及黨的執(zhí)政基礎和執(zhí)政地位。”[10]

2.權威-服從關系維護的方式需要改進

互聯(lián)網(wǎng)時代帶來的政治生態(tài)改變并不是政治環(huán)境的全部，我國在實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢過程中還需要面對國內(nèi)外的嚴峻現(xiàn)實。正如黨的十九大報告指出的，盡管我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，但國際競爭復雜、激烈，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會公眾的素質(zhì)能力都在提升，需求更加多元化、復雜化，社會比較心理增強，對經(jīng)濟發(fā)展的需求和對公共服務與公共事務治理的參與需求高漲。在這種情況下，確保政府公信力是維護權威-服從關系和國家-社會穩(wěn)定發(fā)展的必要條件。

政府公信力的核心沒有變化，并不意味著政府在面臨挑戰(zhàn)的時候巋然不動就會自動獲得公信力，而是意味著政府需要結合我們所處的時代，對權力特征的變化有清醒的認識，對權力轉化為權威的途徑有深刻的理解。

一是公共權力的分享性特征日益凸顯。長期以來，公共權力的強制性因政府被視為是一國內(nèi)唯一的合法壟斷暴力的權力主體而受到關注，而公共權力只有在一定的社會關系中才能夠存在的特點則往往受到忽視。換言之，公共權力不僅僅依靠強制力，而且也需要依靠半強制和非強制的力量來作用于社會公眾。在互聯(lián)網(wǎng)時代，權力轉移和權力流散成為常態(tài)，增強了權力資源的共享性，因而也增強了公共權力的社會分享性，社會公眾參與甚至決定政策及其走向并非不可能。運用互聯(lián)網(wǎng)信息不僅能強化軍事和經(jīng)濟等硬實力，而且能通過信息創(chuàng)造、引導和改變他人的偏好，為權力提供獲得服從的可能性[11]。執(zhí)政者必須清晰而清醒地認識到，公共權力因其公共性已經(jīng)不能由政府獨占行使，而是需要結合互聯(lián)網(wǎng)時代的大連接大分享的便捷性和廉價性，更多地將公共權力及其行使進行細分，打開更多的權力分享空間和通道，稀釋國家相對于社會的異質(zhì)性。

二是權威-服從關系維護的關鍵在于權力是否能夠源源不斷地轉化為權威。權力并不等于權威，但權力可以創(chuàng)造、加強或削弱權威。支撐權威-服從關系的心理-行為邏輯是運用強制或非強制的權力行使讓社會公眾形成基于恐懼、滿意或沒有不滿意的心理而外化為服從的行為，由此形成秩序。在互聯(lián)網(wǎng)時代，信息時滯越來越短，政府權威本身也因互聯(lián)網(wǎng)的去中心化而正在遭受解構。如果說政府權威以往主要靠政府運用權力制定和執(zhí)行規(guī)則、維護習俗和共享價值來獲取，并輔之以強制力威懾和福利誘導的話，那么，以水平化結構和信息無差別平等交流為依托的互聯(lián)網(wǎng)則使權力-命令-執(zhí)行鏈條的效能大大削減，價值、規(guī)則和績效固然仍是政府權力向權威轉化的重要資源和途徑，但這些資源本身是否能夠成為使權力源源不斷地轉化為權威而非削弱權威，更多地要看權力行使者是否能夠以說服、溝通等方式凝聚共識，而非強制力威懾和福利收買。如果政府不能將互聯(lián)網(wǎng)信息資源作為權力非強制性運用的依據(jù)，那么，政府權力向權威轉化的進程將可能減緩，甚至在某些時候某些領域出現(xiàn)權力空轉或權威流失。

三、嵌入互聯(lián)網(wǎng)時代政治生態(tài)的政府公信力建設：適應性調(diào)適與能力重點

復雜社會中的政治共同體依賴于社會政治組織和程序獲得支持的廣度及其制度化的程度，其中，社會政治組織和程序首先需要具有對環(huán)境的適應性[12]。處于改變了政治生態(tài)的互聯(lián)網(wǎng)時代，政府要做的就是了解和理解互聯(lián)網(wǎng)時代的特征和處于數(shù)字化生存狀態(tài)的人民的需求，進而將政府公信力建設嵌入互聯(lián)網(wǎng)時代。

1.適應性調(diào)適：知網(wǎng)知民

（1）知網(wǎng)：理解和把握互聯(lián)網(wǎng)時代脈絡

互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)不僅是世界性潮流，而且是當前人類社會的一個常量，政府公信力建設首先就需要將互聯(lián)網(wǎng)作為政治生態(tài)和社會環(huán)境中一個滲透性的因素來看待，或者說，以一種萬物皆有聯(lián)系的關聯(lián)性思維來把握互聯(lián)網(wǎng)時代人類社會的脈搏。前文已經(jīng)提到，關聯(lián)性事件的重要性因互聯(lián)網(wǎng)構建的人際關系網(wǎng)而凸顯。事實上，近年來世界范圍內(nèi)發(fā)生的一些所謂“黑天鵝事件”的背后往往都有關聯(lián)性事件或信息的端倪，“躺槍”“消滅你與你無關”“羊毛出在豬身上”等類似調(diào)侃反映的其實都是互聯(lián)網(wǎng)時代關聯(lián)性思維的重要性。重視關聯(lián)性事件，政府就不僅需要對突發(fā)事件、熱點事件進行關注，而且更要善于對常規(guī)性數(shù)據(jù)和日常性事務進行關聯(lián)性分析、邏輯分析和因果分析。其次，政府公信力建設還需要把握互聯(lián)網(wǎng)所催生的公共傳播格局背后的信息流轉特點，既要把握擁有大數(shù)據(jù)的高科技企業(yè)對信息的收集、加工情況，又要把握大數(shù)據(jù)信息流的湍流效應，監(jiān)管數(shù)據(jù)操控現(xiàn)象。最后，政府還需要適應互聯(lián)網(wǎng)時代的共享性，互聯(lián)網(wǎng)時代之所以使普通人際關系的作用日益強大，就在于互聯(lián)網(wǎng)增強了人作為社會關系總和的社會交往共性，將共建、共識和共享的價值顯性放大了。政府因此就需要參與其中，并以此為行為原則參考，將政府的數(shù)據(jù)儲備貢獻出來，為推動人們達成共識提供平臺，進而在全社會推進共建共治共享，實現(xiàn)與互聯(lián)網(wǎng)時代的同頻共振。

（2）知民：把握和適應社會結構與網(wǎng)民需求的變化

我國已經(jīng)告別計劃經(jīng)濟，俄羅斯套娃式層層嵌套的單位制也已經(jīng)解體，社會的橫向結構正在快速強化，而互聯(lián)網(wǎng)放大了人際關系對社會結構的建構性，使社會結構特別是橫向結構呈現(xiàn)出分域多元自主連接加速進行的態(tài)勢。這就意味著政府首先需要調(diào)整對社會結構的關注點——以往所適應的與強大的縱向社會結構相匹配的社會基礎已經(jīng)重構為縱橫交錯的漁網(wǎng)式社會結構，在互聯(lián)網(wǎng)時代，政府更需要關注橫向社會結構網(wǎng)絡的價值，在觀察和發(fā)現(xiàn)橫向社會結構價值的基礎上，調(diào)整政府結構和政府行為。其次，政府所堅持的以人民為中心原則需要結合互聯(lián)網(wǎng)時代特點進行可行性規(guī)劃。也就是說，政府需要以制度化、常規(guī)化的方式隨時了解、理解和跟蹤網(wǎng)民的構成、需求和行為取向，并進行行為-制度契合性比對和分析，既探求普遍需要，又把握分眾化分域化的需要，進而有針對性地進行資源配置，實現(xiàn)權力向權威的轉化。

2.將政府公信力建設嵌入互聯(lián)網(wǎng)時代：能力建設的重點

無論政治生態(tài)如何變化，公共權威的關鍵性職能都是增加在全社會人們心中普遍存在的相互信任[13]。政府公信力是政府權力向權威轉化的外在表現(xiàn)，體現(xiàn)的是政府運用權力實現(xiàn)政府權威和維護社會信任的各個方面的綜合能力。具體來說，政府公信力建設在互聯(lián)網(wǎng)時代應當以增強政府四個方面的基本能力為重點。

（1）增強政府責任能力

福山認為，良好的政治秩序需要強大的政府、法治和民主問責[14]。這三個要素實則是提出了政治秩序的維護依賴于國家的公共權力主體遵循一定的規(guī)則來承擔責任的權力閉環(huán)情況。權力閉環(huán)意味著沒有不受制約的權力，也意味著有責必究。

首先，進一步依法厘清政府職責邊界。政府應當有所為有所不為，將政府責任用法律確定下來，就能夠一方面管住政府這只“閑不住的手”，使政府有活力而不越位；另一方面使政府承擔起法定的職責，有擔當而不缺位。既有的地方性探索如遼寧民心網(wǎng)所強調(diào)的“問題清楚、責任清楚、效果清楚”，其核心即在于界定政府及各部門的職責。2013年以來以簡政放權為突破口的全面深化改革舉措中，權力清單、責任清單和負面清單就是通過梳理既有的政府行為推動政府責任與權力一致的制度建設。黨的十九大報告提出的包括完善國家機構組織法在內(nèi)的一系列舉措，也將為進一步厘清政府職責邊界提供政治和法治方面的支持。

其次，進一步加強問責制度的實操性。有責即問是實現(xiàn)權力閉環(huán)的重要保障，也是實現(xiàn)權責一致不可或缺的環(huán)節(jié)，更是避免政府在某些方面陷入“有組織的不負責任”的利器。盡管既有的《公務員法》和《監(jiān)察法》有關于問責的規(guī)定，2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》規(guī)定了問責的情形、方式和程序，2016年出臺的《中國共產(chǎn)黨問責條例》明確了黨內(nèi)的政治問責。但是，政治責任與行政責任如何區(qū)分、問責自由裁量空間過大、問責程序過于粗疏等問題都尚待解決，問責制度還有待在理清歸責原則[15]、責任主體、程序流程化的基礎上提升實操性。

最后，進一步聚焦政府責任能力的中心內(nèi)容。無論是“五位一體”還是“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、生態(tài)保護”五大職能，政府的責任能力都體現(xiàn)為制度提供能力和制度執(zhí)行能力。政府提供制度就是為人們各領域行為及其后果提供穩(wěn)定的預期，確立社會-政治秩序框架。換言之，政府制度提供能力的強弱決定著制度質(zhì)量的優(yōu)劣，也決定著社會-政治秩序是否有序。政府執(zhí)行制度是對社會-政治秩序的維護，美好的制度設計離開堅決的制度執(zhí)行也會成為空中樓閣，政府制度執(zhí)行能力的強弱決定著制度意圖與制度現(xiàn)實效果之間的落差大小，即社會-政治制度的有效性。不僅如此，制度的執(zhí)行過程也是發(fā)現(xiàn)制度提供有效與否和修正制度瑕疵的過程，由此以制度的制定-執(zhí)行-修正之間的閉環(huán)確保政府的責任落到實處。所以，政府的責任能力需要著重圍繞制度提供和制度執(zhí)行來提升，應當運用互聯(lián)網(wǎng)的廣覆蓋性和交互性，邀請社會公眾參與到制度的制定和執(zhí)行當中，增強社會公眾對制度過程和政府責任的理解。

（2）增強政府的權力分享能力

代議制政府在社會公眾與政府之間形成了權力的委托代理關系。如果說增強政府的責任能力是要求政府做該做的事，那么，增強政府的權力分享能力則是要求政府正確地做事，也就是通過具體的制度途徑來提升權力行使的共享性，進而提升社會公眾的公平感。

首先，進一步提升公共信息公開能力。信息公開是政府取信于民和吸納民智的起點。委托-代理關系的存在使公共信息的公開成為必然，所謂公共信息是事涉不特定多數(shù)人利益且在一國地域管轄范圍內(nèi)非專屬性的、不能排他的信息，其持有者包括政府、國有企業(yè)、接受財政撥款的事業(yè)單位、公益導向的非營利組織等。其中，政府是公共信息的最大持有者，掌握著本國自然資源、人力資源和財力資源的完整信息和常年信息，運用互聯(lián)網(wǎng)公開相關的信息，既便于社會公眾了解和理解制度與政策指向，也便于社會公眾從不同的視角和經(jīng)歷出發(fā)去完善和執(zhí)行制度，更有助于在此基礎上維護和促成社會共識，還可以吸引和強化公共傳播格局中社會公眾對政府的注意力關注。在互聯(lián)網(wǎng)時代，政府、企業(yè)、非營利組織和個人共同構成海量數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者和消費者，而一些高科技企業(yè)更是掌握著超越國界的海量數(shù)據(jù)，加大公共信息的公開力度，政府還可以公共利益的代表者身份對可能操控用戶信息與注意力的組織進行監(jiān)管和審查，加強大數(shù)據(jù)與小數(shù)據(jù)相結合的全數(shù)據(jù)信息建設，確保公共政策不被操控。

其次，進一步提升民智吸納能力。權力分享意味著政府以更加開放、包容的制度化方式將社會公眾的需求、意愿吸收到政策的制定和執(zhí)行過程中。這不僅可以破除我國傳統(tǒng)政治文化所支撐的“官本主義”決策方式，而且能夠以制度化的方式吸收不同領域的專業(yè)性意見，了解不同利益相關方的訴求與需求，使制度和政策能夠最大限度地在不同利益群體之間達成平衡，進而形成具有強大內(nèi)聚力的共同體[16]。為此，首先就需要進一步細化擴大公眾全過程有序參與的制度和程序，視制度和政策意圖，不僅考慮鼓勵和引導利益相關方的制度化參與，而且應當抓住互聯(lián)網(wǎng)討論范圍廣泛性的優(yōu)勢，鼓勵和吸引以中華民族偉大復興為己任的中華兒女通過互聯(lián)網(wǎng)圍繞特定議題發(fā)表看法。其次，政府還需要關注民意走向，可以通過互聯(lián)網(wǎng)直接發(fā)放問卷或者委托中立第三方主動進行民意調(diào)查，并進行長期追蹤。各種民意調(diào)查所形成的社會公眾對政府的信任指數(shù)在一定程度上反映了某個時間節(jié)點處于既有價值觀、規(guī)則和政績情境下社會公眾對政府態(tài)度、行為及其結果的主觀感知和認可程度，對政府公信力建設具有一定的參考價值。而圍繞特定議題的民意調(diào)查則不僅展示社會公眾對議題的主觀態(tài)度，而且還能夠通過民意調(diào)查技術收集更為廣泛的意見建議。

最后，加快提升政府內(nèi)部基于信息共享的跨部門跨層次協(xié)同能力?！秶鴦赵恨k公廳關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)[2015]51號）提出打破信息的地區(qū)封鎖和部門分割，著力推動信息共享和整合，積極推進政府內(nèi)部信息交換共享。但是，信息共享除了硬件上的兼容之外，還需要信息采集標準的統(tǒng)一、采集技術的專業(yè)化以及共享信息的關聯(lián)性等來支撐，而政府各部門間信息的交換和共享，還需要對政府各部門的職能和業(yè)務流程進行梳理、優(yōu)化，并在此基礎上進行各部門業(yè)務流程和職能的對接和關聯(lián)，這是一項超越了信息共享技術的艱巨而復雜的任務。各級政府內(nèi)部各部門之間，以及不同層級政府之間在列出信息共享需求清單的同時還需要對責任清單、權力清單、業(yè)務流程進行關聯(lián)，從而形成協(xié)同化的工作網(wǎng)絡。而且，隨著互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的海量化和更新即時化，這兩個進程需要同步進行、盡快完成，并在完成的基礎上測試、優(yōu)化政府內(nèi)部跨部門跨層級的協(xié)同能力。

（3）增強政府戰(zhàn)略溝通能力

我們一直有群眾路線這一優(yōu)良傳統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)時代的交互式、即時性、非面對面的媒體化的溝通已經(jīng)完全不同于傳統(tǒng)的單向的、有往來無共享的溝通模式，換言之，“從群眾中來、到群眾中去”的“來”“去”都要建立在干部與群眾之間有共享之處才能成立，否則就會脫離群眾。如果說“來”共享的是既有知識、情感、價值、需求，那么，“去”共享的就是成就、績效、價值和規(guī)則。互聯(lián)網(wǎng)恰恰提供了“來”“去”自由的巨大公共空間，政府可借此加強與社會公眾的戰(zhàn)略溝通能力。所謂戰(zhàn)略溝通，不同于僅僅作為人際關系技巧的溝通，而是立足戰(zhàn)略優(yōu)先事項，制定與戰(zhàn)略優(yōu)先事項目標、資源、行動相符的全方位溝通策略，體現(xiàn)的是政府的戰(zhàn)略意識涵養(yǎng)。無論是為中華民族謀復興的國家目標，還是各地各部門更為具體的目標，都不能不將社會公眾的需求和預期納入其中來設計政府的戰(zhàn)略溝通的規(guī)劃。

首先是需要提升共識凝聚能力。群眾路線的核心是政府和社會公眾一起創(chuàng)造共識或共同意義，而共識或共同意義的創(chuàng)造就需要政府對社會公眾的預期進行管理。例如我國正在構建覆蓋全民的社會保障體系，在“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”上不斷取得新進展，在具體過程中，就需要將社會公眾的預期約束在合理區(qū)間，使社會公眾在相對理性的認知基礎上展開討論，既不能使社會公眾陷入像某些高福利國家那種債臺高筑的全民免費醫(yī)療、免費全過程教育、免費養(yǎng)老和免費住房的過高預期，也不能使社會公眾陷入對醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等領域低水平保障的不滿。這些方面都可以細化為具體的議題，放在互聯(lián)網(wǎng)上供社會公眾進行充分討論，當然，政府也需要為之設立討論時間表并引導相關的討論。與之相適應，政府工作人員要加強互聯(lián)網(wǎng)討論方面的學習和實踐，訓練和提升凝聚社會共識能力。

其次是需要進一步提升政府對社會公眾的回應能力和反饋能力。溝通從回應和反饋開始。近年來，不同行政層次的政府及其部門都開始重視對社會公眾的回應和信息反饋，例如，遼寧的民心網(wǎng)和安徽蕪湖的市民心聲網(wǎng)都采取制度化的激勵機制，有效地推動了公共部門對社會公眾的網(wǎng)上咨詢、投訴進行及時回應和反饋，營造了較好的地方政府-社會交流環(huán)境。但需要注意的是，幾乎各級政府及其部門都設置了熱線電話、傳真號碼、電子信箱等方式接受社會公眾的咨詢與投訴，還有不少政府或政府部門推出了政務微博和政務App，而現(xiàn)實中還存在著郵件回應嚴重滯后或網(wǎng)絡回應空話套話居多的現(xiàn)象。究其原因，主要在于政府對社會公眾的網(wǎng)絡回應和反饋還并不是各級政府及其部門的制度化常規(guī)行為。

（4）增強政府的統(tǒng)籌整合能力

我國是個多民族國家，地區(qū)差異較大。這就使政府加強統(tǒng)籌整合能力成為必然選擇，而互聯(lián)網(wǎng)恰恰能夠壓縮地區(qū)和交通距離。需要注意的是，公共權力不僅體現(xiàn)為權力主體對權力客體的作用，而且還體現(xiàn)為權力主體整合包括權力客體在內(nèi)的全社會資源實現(xiàn)全社會共同目標的能力，以共同目標將有著各自不同甚至矛盾目標的地域、群體整合起來，就能夠打破既有的某些將特定地域或特定群體的不發(fā)展歸咎于政府政策不同甚至制度歧視的說辭。

首先，提升社會矛盾調(diào)處能力。利益需求的多元化使社會矛盾的存在成為人類社會的客觀現(xiàn)實，但政府需要運用公平的制度設計和執(zhí)行，運用多樣化的與具體實際相結合的矛盾調(diào)處方式，使社會矛盾處于動態(tài)平衡狀態(tài)。一方面，政府可以運用互聯(lián)網(wǎng)加大普法力度，鼓勵和探索視頻同步的網(wǎng)上調(diào)解；另一方面，政府還可以鼓勵以促進社會和諧為目標的非營利組織以及問題反映App的推廣，用更貼近社會公眾的非營利組織的力量去及早發(fā)現(xiàn)和及時調(diào)處社會矛盾。

其次，需要提升團結能力。撬動既有的社會-政治資源來整合不同的社會和政治力量，充分發(fā)揮既有的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線、工青婦等人民團體，以及有影響力的志愿組織、公益組織的作用是必要的。但也需要學會運用互聯(lián)網(wǎng)豐富團結社會各方的方式。如網(wǎng)絡游戲、網(wǎng)絡動漫、網(wǎng)絡電影等都是互聯(lián)網(wǎng)提供的能夠使社會各方力量形成積極向上價值合力的可選載體。

注釋：

①論壇、博客、貼吧等的出現(xiàn)使人們擺脫現(xiàn)實世界社交所受到的約束，從而一度呈現(xiàn)出網(wǎng)絡社交的爆炸，中國互聯(lián)網(wǎng)呈現(xiàn)出明顯的精神特質(zhì)，因此，2013年左右，王俊秀、胡泳、段永朝等將之界定為“意義互聯(lián)網(wǎng)”。在筆者看來，人們通過互聯(lián)網(wǎng)拓展社會交往實則是我國在改革開放以后重構社會關系的過程中人與人之間建立聯(lián)系的成本下降、渠道便捷的體現(xiàn)，因此是聯(lián)系互聯(lián)網(wǎng)的體現(xiàn)。或者說，“意義互聯(lián)網(wǎng)”是賦予和體現(xiàn)社會交往意義與價值的聯(lián)系互聯(lián)網(wǎng)的初始階段。

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