論給付行政中法律保留原則的適用

喻少如

論給付行政中法律保留原則的適用

喻少如

圍繞給付行政領(lǐng)域是否適用法律保留原則,主要有“否定說(shuō)”或“預(yù)算說(shuō)”;肯定說(shuō);傳統(tǒng)的折衷說(shuō);“第四說(shuō)”即憲法法院所提出的“重要性理論”。我國(guó)法律保留的范圍所采用的是重要保留說(shuō)。參考他國(guó)理論并結(jié)合立法實(shí)際,可以從強(qiáng)化人大的預(yù)算保留、建立層級(jí)化的法律保留體系、貫徹正當(dāng)法律程序等方面著手設(shè)計(jì)我國(guó)行政給付依據(jù)。

給付行政;行政給付;法律保留

一、法律保留原則的基本內(nèi)涵及其歷史變遷

由于法律保留涉及到立法和行政的權(quán)限分配秩序,其不僅取決于一國(guó)的憲法結(jié)構(gòu),而且取決于對(duì)國(guó)家目標(biāo)要求和職能任務(wù)的理解和解釋。因此,對(duì)于這些問題的答案并非完全依靠邏輯的推演就能得出,而是必須置身于一國(guó)法律的歷史發(fā)展變遷之中,通過(guò)尋求其產(chǎn)生與發(fā)展的脈絡(luò)來(lái)把握。

德國(guó)憲政國(guó)的變遷,并沒有經(jīng)歷法國(guó)暴風(fēng)驟雨式的大革命洗禮,而是選擇了一條從君主專制到君主立憲最后過(guò)渡為議會(huì)民主的漸進(jìn)道路。19世紀(jì)的德國(guó),至少是在奧托·邁耶完成行政法學(xué)說(shuō)的創(chuàng)新之前,德國(guó)各邦的君主在政治生活中起著舉足輕重的作用,作為人民意志代表的議會(huì)和君主分享立法權(quán)力,君主控制行政權(quán)力,并且君權(quán)高于議會(huì)權(quán)。如何限制君權(quán)并保障人民的自由與財(cái)產(chǎn),自然落在代表人民意志的議會(huì)肩上。作為限制君權(quán)的憲政工具,傳統(tǒng)的法律保留即侵害保留主張,凡對(duì)個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)的干預(yù),皆須征得議會(huì)的同意或通過(guò)。隨著君主立憲日益式微,法律保留的范圍及于預(yù)算與財(cái)政稅收,議會(huì)控制了君主的財(cái)政收支,君權(quán)逐漸喪失其主導(dǎo)的地位,議會(huì)逐漸取得優(yōu)勢(shì)?！痘痉ā分贫ê?法律保留的范圍,由以往的干預(yù)行政逐漸擴(kuò)大到給付行政,并進(jìn)而有“全面保留說(shuō)”的產(chǎn)生,而后逐步瓦解特別權(quán)力關(guān)系理論,而有國(guó)會(huì)保留原則的產(chǎn)生①蔡震榮:《行政法理論與基本人權(quán)之保障》,五南圖書出版公司1999年,第67～82頁(yè)。。

通過(guò)上述鳥瞰式的梳理,不難發(fā)現(xiàn),法律保留制度已經(jīng)發(fā)生了若干重大變遷。首先,法律保留的功能發(fā)生轉(zhuǎn)向。具體言之,君主立憲時(shí)代的法律保留主要功能在于限制由封建君主掌控的行政權(quán),其表現(xiàn)形態(tài)是侵害保留;隨著議會(huì)民主制的確立,授權(quán)立法成為常態(tài),法律保留逐漸側(cè)重于國(guó)會(huì)保留,其實(shí)質(zhì)是限制國(guó)會(huì)的怠于立法、恣意授權(quán)立法②葉海波、秦前紅:《法律保留功能的時(shí)代變遷——兼論中國(guó)法律保留制度的功能》,載《法學(xué)評(píng)論》2008年第4期,第5頁(yè)。。如果說(shuō)君主立憲時(shí)代的法律保留含有階級(jí)分權(quán)的歷史意蘊(yùn),那么在議會(huì)民主時(shí)代,法律保留則僅僅只具有國(guó)家權(quán)力功能劃分的工具意義。

其次,法律保留的理論根據(jù)不斷深化。傳統(tǒng)理論認(rèn)為,法律保留的理論依據(jù)主要是民主原則、法治國(guó)家原則和人權(quán)保障原則。依民主原則,議會(huì)由國(guó)民直接選舉產(chǎn)生,相對(duì)于間接產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān),具有直接的民主正當(dāng)性,并且議會(huì)奉行公開、透明及嚴(yán)謹(jǐn)?shù)霓q論程序,立法程序也擁有較高的民主正當(dāng)性。故凡是有關(guān)人民生活的重大決定,尤其對(duì)民眾具有密切關(guān)系的事項(xiàng),諸如對(duì)基本權(quán)利的限制與剝奪,應(yīng)由人民選舉之代表所組成的具有直接民主合法性的議會(huì)作出決議。法治國(guó)家原則也要求國(guó)家與人民之間的關(guān)系,應(yīng)由議會(huì)通過(guò)的形式意義的法律予以規(guī)范,以確保人民對(duì)國(guó)家行為的可預(yù)見性、可測(cè)量性及可信賴性,并排除國(guó)家權(quán)力的恣意與濫用?？梢?法律保留的目的是加強(qiáng)議會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)任務(wù),強(qiáng)化法律在法治國(guó)家中的控制作用,而其最終目的在于公民基本權(quán)利之保障。為了增強(qiáng)民主原則的論證理由,德國(guó)后來(lái)出現(xiàn)強(qiáng)調(diào)國(guó)會(huì)議事程序的特殊性并作為法律保留之理論依據(jù)的傾向。1980年德國(guó)公法學(xué)者歐森布爾(FritzOssenbühl)提出“功能結(jié)構(gòu)取向的解釋方法”并獲得德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的肯定。憲法法院判決指出,“權(quán)力的分立與不同功能配置不同機(jī)關(guān),其主要目的無(wú)非在于要求國(guó)家決定能夠達(dá)到“盡可能正確”的境地,換言之,即要求國(guó)家決定應(yīng)由在內(nèi)部結(jié)構(gòu)、組成方式、功能與決定程序等方面均具備最佳條件的機(jī)關(guān)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)完成”①許宗力《:論法律保留原則》,月旦出版社有限公司1993年,第139頁(yè)。。

再次,法律保留中的“法律”形式增多。早期君主立憲時(shí)代的法律保留中的“法律”僅指國(guó)會(huì)通過(guò)的形式意義的法律,至晚期君主立憲時(shí)代,擴(kuò)展為國(guó)會(huì)的預(yù)算法案。迄至議會(huì)民主時(shí)代,尤其是《基本法》頒布后,法律保留的形式不僅包含議會(huì)制定的形式法律,而且也指行政根據(jù)議會(huì)授權(quán)的法規(guī)命令。

最后也是最明顯的,即法律保留的適用范圍日漸擴(kuò)大。反映在理論上,也是法律保留的最大爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn),便是圍繞法律保留的范圍的有關(guān)學(xué)說(shuō),主要有“侵害保留說(shuō)”、“全面保留說(shuō)”、“重要保留說(shuō)”和“國(guó)會(huì)保留說(shuō)”。其中,侵害保留或干預(yù)保留是早期法律保留的形態(tài),也是干預(yù)行政背景下的“警察行政法”的體現(xiàn)。隨著給付行政領(lǐng)域的擴(kuò)大和法律對(duì)國(guó)家權(quán)力約束的增強(qiáng),客觀上要求擴(kuò)大法律保留的范圍,其結(jié)果是“全面保留說(shuō)”的提出。該說(shuō)強(qiáng)調(diào)法律保留原則應(yīng)適用于行政法的所有領(lǐng)域,不論是干預(yù)行政抑或給付行政,只要涉及人民的權(quán)利,一律受法律保留的約束。目前,在德國(guó)占主導(dǎo)地位的理論是“重要保留說(shuō)”,它是德國(guó)憲法法院在1972年通過(guò)判例提出的,該理論主張凡涉及基本人權(quán)的“重要事項(xiàng)”均必須保留給立法者自己制定,但“重要性的標(biāo)準(zhǔn)并不——像人們猜測(cè)的那樣——是事物的性質(zhì),而是某個(gè)規(guī)則對(duì)共同體和公民個(gè)人的意義、分量、基礎(chǔ)性、深遠(yuǎn)性及其強(qiáng)度等”②哈特穆特·毛雷爾《:行政法學(xué)總論》,法律出版社2000年,第110頁(yè)。。重要性理論的貢獻(xiàn)不僅在于它超越了傳統(tǒng)的干預(yù)行政與給付行政、夜警國(guó)家與福利國(guó)家的分析框架,將法律保留原則的范圍從侵害保留發(fā)展到基本權(quán)利保留,而且促使人們注意到傳統(tǒng)法律保留原則下對(duì)立法者恣意授權(quán)防范不夠的缺失,進(jìn)而發(fā)展出國(guó)會(huì)保留的理論。

二、法律保留原則在給付行政領(lǐng)域的適用

縱觀法律保留的變遷史可以發(fā)現(xiàn),給付行政領(lǐng)域是否適用法律保留,無(wú)論在德國(guó)、日本還是我國(guó),人們一直存在著爭(zhēng)論。歸納起來(lái),主要有三種觀點(diǎn):

否定說(shuō)。即給付行政領(lǐng)域不適用法律保留原則,只要議會(huì)進(jìn)行預(yù)算監(jiān)控即可,故又稱之為“預(yù)算說(shuō)”。其主要理由在于:(1)給付行政并未侵害公民的自由和權(quán)利,如果將法律保留的范圍擴(kuò)大到給付行政領(lǐng)域,有可能使公民徹底喪失要求給付的法律依據(jù),反而會(huì)給國(guó)民帶來(lái)非常不利的結(jié)果;(2)行政機(jī)關(guān)也具有民主正當(dāng)性,如果完全將給付行政劃歸為法律保留的范圍,有可能影響行政機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立地位,妨礙行政效率,最終使行政機(jī)關(guān)的公益服務(wù)職能無(wú)從發(fā)揮。(3)給付行政職能關(guān)乎大量公共資金的使用,基于預(yù)算法定主義,預(yù)算法規(guī)定預(yù)算資金的發(fā)放,授權(quán)行政機(jī)關(guān)按照預(yù)算法案確定的計(jì)劃及目的使用預(yù)算資金,該目的明確了行政活動(dòng)的目的和界限,該授權(quán)成為行政機(jī)關(guān)發(fā)放有關(guān)資金的權(quán)限。因此,可以說(shuō)預(yù)算法是合法性原則的一種特殊的表現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)形式,議會(huì)對(duì)預(yù)算法應(yīng)予以全面保留③漢斯·J·沃爾夫,奧托·巴霍夫,羅爾夫·施托貝爾《:行政法》第一卷,商務(wù)印書館2002年,第142頁(yè)。。而且,從預(yù)算法案的通過(guò)程序角度來(lái)看,與法律一樣,議會(huì)對(duì)之也歷經(jīng)嚴(yán)格的辯論與審讀程序。既然議會(huì)已經(jīng)通過(guò)預(yù)算之審核達(dá)到民主監(jiān)督之目的,則行政機(jī)關(guān)的給付行為已受民意監(jiān)督,不必再依據(jù)法律。換言之,預(yù)算法已構(gòu)成對(duì)行政給付充分的授權(quán)依據(jù)。如在德國(guó),聯(lián)邦行政法院也肯定在滿足下列條件的情況下,行政機(jī)關(guān)就得到了在預(yù)算法上發(fā)放補(bǔ)貼的授權(quán),即“(1)預(yù)算案中必須規(guī)定了相應(yīng)的資金;(2)預(yù)算案規(guī)定了這些資金的目的;(3)相關(guān)的資金發(fā)放屬于有關(guān)行政機(jī)關(guān)的憲法權(quán)限范圍(任務(wù)規(guī)范)”①羅爾夫·施托貝爾《:經(jīng)濟(jì)憲法與經(jīng)濟(jì)行政法》,商務(wù)印書館2008年,第307頁(yè)。。在日本,關(guān)于國(guó)家的補(bǔ)助金,“一般來(lái)說(shuō)其交付決定是以作為權(quán)力行為形式的處分來(lái)構(gòu)成,但那不是由于根據(jù)規(guī)范,而是由于作為規(guī)制規(guī)范的《補(bǔ)助金公正化法》上有特別規(guī)定”②鹽野宏《:行政法》,法律出版社1999年,第55頁(yè)。。

肯定說(shuō)。即給付行政領(lǐng)域適用法律保留原則,大致的理由有四點(diǎn):(1)預(yù)算與法律的本質(zhì)不同,預(yù)算法及預(yù)算案不能構(gòu)成對(duì)給付行政的充分授權(quán)依據(jù)。預(yù)算案是以具體數(shù)字記載政府機(jī)關(guān)維持其正常運(yùn)作及執(zhí)行各項(xiàng)施政措施所需之經(jīng)費(fèi),每一年度實(shí)施一次即失其效力,實(shí)質(zhì)上是行政行為之一種,但基于民主憲政原理,預(yù)算案又必須由立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)而具有法律的形式,所以在德國(guó)也將之稱為“措施性法律(Massnahmegesetz)”,以區(qū)別于通常意義上的法律。因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)審議預(yù)算案具有批準(zhǔn)行政措施即年度施政計(jì)劃的性質(zhì),因此其審議方式自然不得比照法律案作逐字逐句的增刪修改。從內(nèi)容上看,預(yù)算案并未直接規(guī)定公民的權(quán)利義務(wù),故并不能對(duì)全體國(guó)民產(chǎn)生直接的法律約束力。一般來(lái)說(shuō),只能從預(yù)算中得知行政給付的概括目的,而無(wú)從了解給付內(nèi)容、要件、標(biāo)準(zhǔn)及種類等具體規(guī)則,如果法律在此缺位,事實(shí)上需要執(zhí)行預(yù)算的行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)則。(2)給付行政涉及到敏感的利益分配問題,基于分配正義之考量,舉凡分配的條件、資格和地位等均須有法律的根據(jù)或授權(quán)。(3)保障公民依法請(qǐng)求給付的權(quán)利之需要。在給付行政領(lǐng)域,行政機(jī)關(guān)拒絕提供給付給公民造成的侵害可能并不亞于對(duì)財(cái)產(chǎn)和自由的侵害,且攸關(guān)某些公民的生存權(quán)。如果公民請(qǐng)求給付的權(quán)利沒有議會(huì)法律的明確規(guī)定,在拒絕給付、撤回給付和廢止給付的情況下,法院的司法審查就缺乏足夠充分的審查標(biāo)準(zhǔn),將無(wú)法有效發(fā)揮保障權(quán)利的功能。(4)從行政給付的法律效果來(lái)說(shuō),在大多數(shù)情況下可能具有混合效力和所謂“第三人效力”。因行政給付可能對(duì)相對(duì)人和第三人產(chǎn)生負(fù)擔(dān)或侵益的效果,依最小的侵害保留說(shuō),行政給付也適用法律保留?？傊?“法律保留權(quán)可以擴(kuò)展到服務(wù)行政方面,理由是,自由和平等可以通過(guò)法律和權(quán)利產(chǎn)生,因此在沒有法律授權(quán)的情況下,應(yīng)禁止對(duì)公民做出任何行政管理行為?！雹哿_爾夫·斯特博《:德國(guó)經(jīng)濟(jì)行政法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年,第69頁(yè)。

折衷說(shuō)。由于否定說(shuō)和肯定說(shuō)針鋒相對(duì)、各執(zhí)一端,折衷論呼之欲出。在德國(guó),折衷說(shuō)的理論形態(tài)有傳統(tǒng)和現(xiàn)代之分,傳統(tǒng)的折衷說(shuō)被稱之為“擴(kuò)大的傳統(tǒng)保留”、“限縮的全面保留”;現(xiàn)代的折衷論則是為憲法法院所提出的“重要性理論”,也可稱為是“第四說(shuō)”④《論法律保留原則》,第147頁(yè)。。傳統(tǒng)的折衷說(shuō)認(rèn)為,倘若給付行政對(duì)公民權(quán)利有侵害或不利益,則須適用法律保留原則,如附負(fù)擔(dān)的行政給付則須保留;反之,單純的給付行政則無(wú)須保留?？梢钥闯?傳統(tǒng)的“折衷說(shuō)”運(yùn)用的方法是擴(kuò)大侵害保留或限縮全面保留的范圍,其實(shí)質(zhì)是以干預(yù)行政與給付行政為標(biāo)準(zhǔn),判斷是否有法律保留原則的適用,仍舊局限在“否定說(shuō)”和“肯定說(shuō)”的理論框架之內(nèi)。重要性理論則跳出傳統(tǒng)法律保留之爭(zhēng)的框架,直接以國(guó)家事務(wù)對(duì)“基本權(quán)利行使或?qū)崿F(xiàn)”是否重要為標(biāo)準(zhǔn),來(lái)判斷法律保留的范圍。雖然對(duì)重要性理論的批評(píng)在學(xué)術(shù)界不絕于耳,但是應(yīng)該看到,重要性理論在法律保留的范圍和規(guī)范密度方面都具有傳統(tǒng)法律保留理論所不能比擬的理論解釋功能。在法律保留范圍的維度上,重要性理論實(shí)際上擴(kuò)大了傳統(tǒng)的干預(yù)保留范圍,至少它成功突破或瓦解了傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系的藩籬。同時(shí)重要性理論對(duì)全面保留說(shuō)也起到了限縮作用,因?yàn)楫吘共皇撬袊?guó)家事務(wù)對(duì)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都屬重要。在法律保留的規(guī)范密度方面,如德國(guó)毛雷爾教授指出的,重要性理論具有簡(jiǎn)單、明確的傾向。其基本邏輯前提是:某一個(gè)事務(wù)對(duì)于共同體或公民越重要,對(duì)立法機(jī)關(guān)的要求就越高。隨之而來(lái)的是規(guī)范密度:“公民個(gè)人的基本權(quán)利越深遠(yuǎn)、緊迫,該權(quán)利對(duì)共同體的作用就越重要;社會(huì)問題越充滿爭(zhēng)議,法律調(diào)整就應(yīng)當(dāng)越精確和嚴(yán)格。因此存在一個(gè)階梯結(jié)構(gòu):完全重要的事務(wù)需要議會(huì)法律獨(dú)占調(diào)整,重要性小一些的事務(wù)也可以由法律規(guī)定的法令制定機(jī)關(guān)的調(diào)整;一直到不重要的事務(wù),不屬于法律保留的范圍。”①《行政法學(xué)總論》,第110頁(yè)。由此可見,在重要性理論的框架內(nèi),行政機(jī)關(guān)仍然擁有相當(dāng)大的靈活度與自由空間,避免了傳統(tǒng)的干預(yù)或全面保留理論將立法與行政兩權(quán)關(guān)系過(guò)度簡(jiǎn)單化的僵化作法。

三、法律保留原則與我國(guó)行政給付的法治化

在我國(guó),確立法律保留的憲政基礎(chǔ)同樣是民主原則、法治原則與基本權(quán)利保障原則。雖然憲法所確立的人大體制旨在強(qiáng)調(diào)不同國(guó)家機(jī)關(guān)的分工合作而非分權(quán)制衡,但是并未否定立法與行政、司法之間的權(quán)力劃分,只是可能由于過(guò)于強(qiáng)調(diào)彼此的配合,難免在管轄范圍上存在重疊,加之憲法授權(quán)規(guī)范的概括性,立法與行政的事務(wù)性分工不太明確而已。既然憲法肯認(rèn)了不同國(guó)家權(quán)力的分工原則,就為作為國(guó)家權(quán)限劃分的法律保留原則在我國(guó)的適用提供了空間。按照結(jié)構(gòu)功能解釋,我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在組織、功能與程序方面也存在差異,這種功能結(jié)構(gòu)上的正當(dāng)性差異就要求貫徹法律保留原則。由此,憲法文本上“由法律規(guī)定”或“依照法律規(guī)定”等可以看作為憲法所要求的法律保留。

在我國(guó),較早在立法中予以運(yùn)用的是1996年的《行政處罰法》。該法第9條規(guī)定,限制人身自由的行政處罰,只能由法律設(shè)定;2000年《立法法》則第一次比較集中、具體地規(guī)定了法律保留原則。該法第8條規(guī)定了列舉了十大事項(xiàng)“只能制定法律”,第9條又規(guī)定“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的,全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定,授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要,對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī),但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！庇纱丝磥?lái),該法并未采納全面保留,而是絕對(duì)保留和相對(duì)保留的結(jié)合,也可以說(shuō)我國(guó)法律保留的范圍所采用的是重要保留說(shuō)②周佑勇《:行政法基本原則研究》,武漢大學(xué)出版社2005年,第197頁(yè)。。2003年的《行政許可法》將法律保留原則繼續(xù)在行政許可領(lǐng)域予以貫徹。由此可見,法律保留原則在我國(guó)已經(jīng)初步得到確立。

然而,無(wú)論是從“重要性保留”抑或“全面保留”的觀點(diǎn)來(lái)看,法律保留原則在我國(guó)行政給付領(lǐng)域的適用狀況令人憂慮。憲法第5條、第14條第四款、第33條、第42-49條等條款表明我國(guó)建設(shè)社會(huì)法治國(guó)家的目標(biāo),也為我國(guó)行政給付法律制度提供了憲法依據(jù)。雖然憲法和《立法法》并沒有明確將行政給付列為法律保留的事項(xiàng),但在憲法的指引下,近年來(lái)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定了許多法律確立了相應(yīng)的給付規(guī)則,如供給行政領(lǐng)域的《公路法》、《鐵路法》等;社會(huì)保障領(lǐng)域的《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》、《婦女權(quán)益保障法》、《母嬰保健法》、《未成年人保護(hù)法》等;資助行政領(lǐng)域的《就業(yè)促進(jìn)法》、《教育法》等。但是,大量的給付性立法卻是國(guó)務(wù)院及其部委的行政法規(guī)、規(guī)章及其行政規(guī)范性文件。為了更好地保障公民的社會(huì)權(quán),在行政給付領(lǐng)域必須建立起法治主義的約束機(jī)制,由此,行政給付必須受到法律保留原則的支配。同時(shí),為了保障行政給付功能的實(shí)現(xiàn),就不能要求行政給付的所有活動(dòng)都具有法律的個(gè)別授權(quán),必須賦予行政機(jī)關(guān)一定程度的自主性、靈活性和應(yīng)變性。參考德國(guó)的重要性理論并結(jié)合行政給付立法實(shí)際,可以從以下幾點(diǎn)著手設(shè)計(jì)我國(guó)行政給付依據(jù):

第一,強(qiáng)化人大的預(yù)算保留?！邦A(yù)算是運(yùn)轉(zhuǎn)全部國(guó)政的指南針”③美濃部達(dá)吉《:議會(huì)制度史》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年,第267頁(yè)。。德國(guó)早在君主立憲晚期就已確立預(yù)算法定原則,在這一制度背景下,上述否定說(shuō)和肯定說(shuō)表面上看起來(lái)不可調(diào)和,其實(shí)兩者真正的分歧并不在于要不要法定預(yù)算,而是法定預(yù)算是否足以構(gòu)成法律保留而已。公共資金使用權(quán)限的法律保留,相對(duì)于組織法保留、行為法保留來(lái)說(shuō),構(gòu)成了法律保留原則的底線。簡(jiǎn)言之,預(yù)算法定主義應(yīng)是行政給付法律保留的最低要求。就我國(guó)憲法的規(guī)定來(lái)看,國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法第89條第5款的規(guī)定有權(quán)編制和執(zhí)行國(guó)家預(yù)算,全國(guó)人大根據(jù)憲法第62條第10款有權(quán)審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告,全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法第67條第5款有權(quán)審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案。但從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看,尤其是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,財(cái)政權(quán)力主要由行政機(jī)關(guān)控制,人大權(quán)力特別是預(yù)算監(jiān)督權(quán)沒有得到很好的發(fā)揮④李 鵬《:立法與監(jiān)督》,新華出版社、中國(guó)民主法制出版社2006年,第527～528頁(yè)。。近年來(lái),人大積極行使預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力,預(yù)算民主逐漸成為人大制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

第二,建立層級(jí)化的法律保留體系。根據(jù)德國(guó)的重要性理論及其結(jié)構(gòu)功能學(xué)說(shuō),要求建立絕對(duì)的國(guó)會(huì)保留、相對(duì)的法律保留以及完全不屬法律保留的行政活動(dòng)領(lǐng)域。其中,保留事項(xiàng)的重要性依次遞減,行政的靈活性逐步擴(kuò)大。就我國(guó)而言,行政給付設(shè)定權(quán)的規(guī)范,也可以遵循《行政處罰法》的立法例在不同的設(shè)定權(quán)主體之間依法律保留原則進(jìn)行配置。對(duì)于屬于法律保留事項(xiàng)的,由法律予以規(guī)定,或者通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的事前授權(quán)或事后批準(zhǔn)的方式由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī),同時(shí)人大保留對(duì)有關(guān)行政給付依據(jù)的撤銷權(quán),如全國(guó)人大常委會(huì)可以根據(jù)憲法第67條第7款的規(guī)定撤銷國(guó)務(wù)院與法律相抵觸的行政法規(guī)?？傊?人大側(cè)重于行政給付的框架性立法,具體的給付依據(jù)則授權(quán)行政立法。在這里,究竟那些行政給付事項(xiàng)應(yīng)該屬于人大的立法范圍,不可一概而論,而應(yīng)該由全國(guó)人大及其常委會(huì)來(lái)決定。《立法法》第8條第十項(xiàng)規(guī)定了法律保留的兜底條款,規(guī)定“必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)”也屬于法律保留范圍,全國(guó)人大常委會(huì)可以通過(guò)立法解釋予以明確,或?qū)⑵湔J(rèn)為必須制定法律的行政給付事項(xiàng)納入人大的立法范圍。全國(guó)人大及其常委會(huì)在確定何為法律保留事項(xiàng)并決定是否進(jìn)行立法時(shí),可參考德國(guó)重要性理論中“基本權(quán)利重要性標(biāo)準(zhǔn)”和“政治重要性標(biāo)準(zhǔn)”,對(duì)于前者,即意味著無(wú)論適用那一種基本權(quán)利理論的標(biāo)準(zhǔn),只要該事項(xiàng)對(duì)基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有“重要意義”,原則上就應(yīng)適用法律保留。具有“更強(qiáng)烈重要意義”的事項(xiàng),則應(yīng)適用更嚴(yán)格的絕對(duì)法律保留;對(duì)于后者,同樣是程度的判斷問題,原則上應(yīng)根據(jù)“受規(guī)范人范圍之大小、影響作用之久暫、財(cái)政影響之大小、公共爭(zhēng)議性之強(qiáng)弱以及現(xiàn)狀變革幅度之大小等等而定”①翁岳生《:行政法2000》上冊(cè),中國(guó)法制出版社2002年,第184頁(yè)。。

第三,貫徹正當(dāng)法律程序。依據(jù)法律保留的功能結(jié)構(gòu)理論,法律與行政立法兩者在組織結(jié)構(gòu)、程序結(jié)構(gòu)及規(guī)范結(jié)構(gòu)等方面存在差異,因此兩者分別適合解決不同性質(zhì)、種類的國(guó)家事務(wù)②《論法律保留原則》,第180～183頁(yè)。。尤其在制定程序方面,法律遵循公開辯論、多元力量參與、合議制等立法程序,而傳統(tǒng)的行政立法可謂是“官方立法”,其制定過(guò)程多數(shù)是內(nèi)部封閉運(yùn)行、首長(zhǎng)決定制、缺乏利害關(guān)系人參與,與立法程序簡(jiǎn)直不能相提并論。二戰(zhàn)之后,行政程序觀念勃興,隨之出現(xiàn)大規(guī)模的行政程序立法高潮。在這種背景下,人們意識(shí)到法律的授權(quán)與嚴(yán)格的行政立法程序兩者之間存在某種程度的互易(trade-off)關(guān)系③《論法律保留原則》,第209頁(yè)。。也就是說(shuō),既然議會(huì)法律與行政立法兩者的制定程序是導(dǎo)致法律保留的理由之一,那么遵循正當(dāng)法律程序在一定程度上就具有彌補(bǔ)行政立法與國(guó)會(huì)立法在功能結(jié)構(gòu)上的差異的作用。因此,如果行政立法的制定也能遵循以公眾參與和公開聽證為核心的正當(dāng)法律程序,就可以不必斤斤計(jì)較于法律授權(quán)之有無(wú)。從性質(zhì)上說(shuō),行政機(jī)關(guān)的立法也是一種政策制定,正是因?yàn)樾姓⒎▋?nèi)在的這種公共性,使其在性質(zhì)上與立法機(jī)關(guān)的立法行為相當(dāng)。如果行政機(jī)關(guān)在得到了立法機(jī)關(guān)“內(nèi)容、目的、范圍”三方面明確的授權(quán)決議的基礎(chǔ)上,再在程序?qū)用骖櫦暗酱朔N公共性,就可以確保行政立法的正當(dāng)性。在我國(guó)目前,隨著行政給付的不斷擴(kuò)大,社會(huì)福利日益普及,為應(yīng)對(duì)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)需求,我們也不得不承認(rèn)行政法規(guī)、規(guī)章乃至其他行政規(guī)范性文件有其存在的必要。并且,在全國(guó)人大及其常委會(huì)“立法不作為”的領(lǐng)域,行政立法事實(shí)上起到了補(bǔ)充法律的作用,其數(shù)量大大超過(guò)了全國(guó)人大的法律。在這樣的現(xiàn)實(shí)情況下,不僅有必要強(qiáng)調(diào)層級(jí)化的法律保留,尤其是全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)的明確性原則,而且需要從法律程序角度來(lái)強(qiáng)化行政給付的合法性、合理性。

喻少如,華南師范大學(xué)法政系副教授,法學(xué)博士;廣東佛山528225。

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