我國電力行業(yè)監(jiān)管問題研究

劉文倩　左安潔

[摘 要]電力產(chǎn)業(yè)關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和資本密集性決定了必須加強對電力市場的監(jiān)管，目前我國對電力行業(yè)的監(jiān)管還存在著監(jiān)管法律法規(guī)不完善、監(jiān)管職能分散、電價制定不合理等，針對電力監(jiān)管存在的問題，提出一系列的解決措施，旨在促進(jìn)我國電力行業(yè)快速、健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]電力行業(yè)；政府；監(jiān)管

[中圖分類號]F203 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 電力行業(yè)的特征

1.1 規(guī)模經(jīng)濟(jì)性

電力產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性主要體現(xiàn)在輸電和配電環(huán)節(jié)，電網(wǎng)的建立資金投入大、對固定設(shè)備需求較大、可變成本相對較小，這就使得隨著電網(wǎng)產(chǎn)量的不斷擴大，其成本逐步下降，這充分說明了電力產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，只有達(dá)到一定的規(guī)模，才會產(chǎn)生巨大的收益。

1.2 整體性

雖然將電力行業(yè)分為四個不同的環(huán)節(jié)，但是這四環(huán)環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，環(huán)環(huán)相扣，因而構(gòu)成了一個完整的電力系統(tǒng)。四個環(huán)節(jié)之間同步操作，一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)故障，牽一發(fā)而動全身，會影響整個電力系統(tǒng)的正常運行。

1.3 需求差異性

從整體上而言，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對電力總量的需求較大，但是對電量的需求又存在不平衡性，例如季節(jié)差異、區(qū)域差異和時段差異等較為明顯，這些差異對電力的需求造成一定的波動，形成了用電的谷峰期。

2 政府監(jiān)管的必要性分析

在電力發(fā)展的發(fā)電、輸電、配電、售電四個環(huán)節(jié)中，發(fā)電領(lǐng)域和售電領(lǐng)域市場選擇性較大，不具有自然壟斷的特點，輸電和配電領(lǐng)域則需進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃線路，避免造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費，降低電力產(chǎn)業(yè)的效益。電力行業(yè)輸電和配電的自然壟斷不僅造成資源的浪費，損耗消費者的利益，還會降低社會福利的效益，因此，政府應(yīng)該加強對電力行業(yè)的監(jiān)管，特別是輸配電環(huán)節(jié)，制定合理的電價，防止壟斷行為的出現(xiàn)和壟斷權(quán)力的產(chǎn)生，引導(dǎo)電力企業(yè)之間公平競爭，實現(xiàn)電力市場競爭的規(guī)范化，促進(jìn)電力行業(yè)健康發(fā)展。

3 電力行業(yè)監(jiān)管存在的問題

3.1 電力監(jiān)管法律法規(guī)不完善

法律法規(guī)不夠完善是影響電力監(jiān)管效率的一個重大弊端。具體表現(xiàn)在：一是關(guān)于電力監(jiān)管的法規(guī)條例內(nèi)容嚴(yán)重滯后?！峨娏Ψā穼嵤┯?996年，當(dāng)時我國處于計劃經(jīng)濟(jì)時期，該部法律的條文規(guī)定具有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相違背；缺乏對電力行業(yè)的社會性監(jiān)管，例如關(guān)于環(huán)境保護(hù)、社會公平等沒有納入《電力法》。二是涉及電力的生產(chǎn)、使用、電費管理及電網(wǎng)布局等，內(nèi)容較少，且沒有做過相關(guān)完善和修訂。三是部門規(guī)章如《電力監(jiān)管信息公開辦法》等法規(guī)實施起來沒有權(quán)威性，不能起到對《電力法》的補充作用。2002年我國實行了“政企分開，競價上網(wǎng)”的市場化改革，表明最初的法律法規(guī)已經(jīng)不能夠適用于當(dāng)今的社會環(huán)境，要想解決目前電力市場出現(xiàn)的種種問題，還需要及時對電力法律法規(guī)做出補充和完善。

3.2 監(jiān)管理念落后

監(jiān)管機構(gòu)如發(fā)改委、電監(jiān)會、國資委這些綜合性的監(jiān)管機構(gòu)仍然運用計劃經(jīng)濟(jì)時期的監(jiān)管思維，未能取消對電力行業(yè)的行政支配手段，缺乏對電力市場監(jiān)管的改進(jìn)和創(chuàng)新，因為對電力的監(jiān)管本身就是在行政管理體制的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，電力監(jiān)管的效率大打折扣，這與目前的電力監(jiān)管思維相互違背。其弊端主要表現(xiàn)在民營企業(yè)或中小微企業(yè)很難進(jìn)入電力市場，造成不公平競爭和電力市場缺乏活力；容易造成某些企業(yè)的壟斷地位，一旦進(jìn)入該市場，就會獲得相應(yīng)的價格保護(hù)，增加壟斷的可能；行政權(quán)力的行使讓電力監(jiān)管缺乏透明性，增加尋租的可能性。

3.3 價格監(jiān)管存在問題

電價具有調(diào)節(jié)功能，對資源的流向具有一定的調(diào)節(jié)作用，正因為如此，制定合理的價格監(jiān)管機制就顯得尤為重要，經(jīng)過一系列的改革，我國的定價機制取得了一定的效果，但是，我國的電價處于由政府定價向市場定價的過渡階段，真正實現(xiàn)由市場決定電價還需要很長的路要走，電價機制存在的問題主要是價格固定，有政府制定廠網(wǎng)雙邊價格，政府同時壟斷發(fā)電行業(yè)和供電行業(yè)的電價，雖然這種定價機制能夠防止電力企業(yè)利用資源優(yōu)勢形成壟斷，但是從長遠(yuǎn)來看，該模式扼殺了電價的調(diào)節(jié)功能，割裂了市場和企業(yè)之間的關(guān)系，不利于電力行業(yè)的市場化發(fā)展。

3.4 電力監(jiān)管職能分配不合理

電力監(jiān)管職能分散是我國電力監(jiān)管機制的一大弊端，監(jiān)管職能分散于多個職能部門，2003年，我國成立了電力監(jiān)管委員會，旨在獨立自主地行使監(jiān)管職權(quán)，但是電監(jiān)會成立至今，一直有名無實。其中，發(fā)改委行使電力規(guī)劃、電力定價及項目審批職能，電監(jiān)會負(fù)責(zé)電力業(yè)務(wù)許可及監(jiān)督電力市場運行，環(huán)保總局負(fù)責(zé)監(jiān)控電力項目對環(huán)境的影響，國資委負(fù)責(zé)行使企業(yè)所有者職能，財政部負(fù)責(zé)監(jiān)督國有電力企業(yè)的財務(wù)狀況（見表1）。

這種監(jiān)管職能分散、“九龍治水”的局面會對監(jiān)管效率造成一定的損失。具體表現(xiàn)在當(dāng)多個監(jiān)管者同時面對一個被監(jiān)管者時，監(jiān)管者之間會相互產(chǎn)生外部性。正的外部性對被監(jiān)管者會產(chǎn)生過度激勵，負(fù)的外部性會對被監(jiān)管者激勵不足。因此，監(jiān)管者越多，監(jiān)管效率則越低。

4 解決電力行業(yè)政府監(jiān)管的對策建議

4.1 完善電力行業(yè)的法律法規(guī)體系

健全的法律法規(guī)體系對電力市場的監(jiān)管發(fā)揮著事半功倍的作用，然而，目前，我國電力監(jiān)管無法可依的問題是政府及立法部門亟須解決的重大問題。應(yīng)本著法律的科學(xué)性、公平性、適時性的原則致力于電力法律法規(guī)的完善工作。首先，應(yīng)及時刪減電力法中與現(xiàn)代電力市場發(fā)展相悖的規(guī)定與條款，體現(xiàn)電力法的科學(xué)性。其次，法規(guī)的制定要體現(xiàn)競爭的公平性，給予中小微企業(yè)更多的機會，另外還要體現(xiàn)消費者用電的公平性。

4.2 轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路

加強市場的導(dǎo)向作用。電力監(jiān)管機構(gòu)可運用市場經(jīng)濟(jì)來提高監(jiān)管的效率，隨著電力市場的不斷成熟，電力監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)逐步強化對市場運轉(zhuǎn)的監(jiān)管，逐步減弱行政手段的干預(yù)，增加監(jiān)管的透明度，減少尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

4.3 制定科學(xué)定價機制

加強對電價的市場化改革，逐步放開電價，轉(zhuǎn)變政府角色，從價格的制定者向價格的調(diào)控者轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮電價對資源的調(diào)節(jié)功能，反映真實的電力成本。針對電力價格的制定，可以建立起針對不同的電力環(huán)節(jié)制定不同的價改，具體包括上網(wǎng)電價、輸配電價和銷售電價。上網(wǎng)電價由市場決定；為了防止輸配電環(huán)節(jié)形成價格壟斷，輸配電價需由政府定價，政府監(jiān)管；銷售電價在電體制未完善之前由政府監(jiān)管，之后由市場來決定。同時，在發(fā)、售電環(huán)節(jié)，要不斷引入社會資本和海外資金，激發(fā)企業(yè)積極參與競爭，不斷加大電力行業(yè)的市場化改革。

4.4 建立協(xié)調(diào)的電力監(jiān)管機制

為建立起相互協(xié)調(diào)的電力監(jiān)管機制，必須做出以下幾點努力：

一是重新界定監(jiān)管機構(gòu)之間的職權(quán)，避免機構(gòu)之間職能的交叉重疊。以電監(jiān)會為例，首先要給予電監(jiān)會相應(yīng)的法律地位，其次要將電價審批權(quán)及電價成本監(jiān)管交由電監(jiān)會，使電監(jiān)會成為有法律權(quán)威、職能完整、責(zé)任明晰的監(jiān)管機構(gòu)。

二是不僅要保證實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管目標(biāo)，還要兼顧環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)，保障電力行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。以環(huán)境監(jiān)管為例，長時期以來，我國對電力項目所造成的環(huán)境問題監(jiān)管薄弱，為了實現(xiàn)社會福利最大化，應(yīng)該加強對環(huán)境問題的監(jiān)管，表現(xiàn)在：在地方設(shè)立獨立的電力環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)；將環(huán)境成本考慮到電力成本定價中來，產(chǎn)生的環(huán)境問題納入發(fā)電企業(yè)的績效考核中。

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