中國自然災害管理法治問題對策研究

孫玉中

[摘 要]自然災害具有自然屬性和社會屬性。中國是自然災害頻發(fā)的國家，但自然災害管理法治中仍然存在系列問題。在積極倡導生態(tài)文明和依法治國背景下，我國需要努力實現(xiàn)自然災害管理法治生態(tài)化，踐行善治理念，培育基層組織及民眾自治能力，健全立法體系，實現(xiàn)自然災害社會化轉移。

[關鍵詞]自然災害管理；生態(tài)化；NGO；巨災保險；基層組織

[中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼]A

1 自然災害及自然災害管理

自然災害是由自然事件或力量為主因造成的生命傷亡和人類社會財產損失的事件。它雖然有時會超出人類的預測、控制和承受能力，并給社會造成巨大危害和生命財產損失，但是它仍然兼具自然屬性和社會屬性。其自然屬性也即自然災害由自然現(xiàn)象引起并由其決定災害的嚴重程度。其社會屬性是指它會影響人類社會的穩(wěn)定安寧，雖然自然災害的發(fā)生不由人力控制，但是對自然災害的管理水平決定著挽回災害損失的能力，也同時考驗著一個國家和社會應對自然災害的綜合能力。自然災害管理是政府、人民以及各社會組織為了應對自然災害而針對自然災害風險發(fā)生的各個階段采取的有計劃、有組織的系列活動，這些活動主要包括自然災害風險的預測、預先防范、搶險救災、危險排除、災害救濟、恢復社會秩序與生產、查明災害原因、責任追究、經驗分析與能力改進等內容。

2 我國自然災害管理法治中存在的問題

首先，中國長久以來采取高投入、高消耗、高排放的粗放型經濟增長模式，導致了自然災害更加頻頻出現(xiàn)。據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示中國單位GDP能耗是國際的2倍，是發(fā)達國家的4倍。另根據(jù)緊急災難數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，我國1900-2013年間發(fā)生的10大經濟損失最嚴重的自然災害中，9次為受天氣原因影響的洪水與干旱，且發(fā)生時間主要集中在1990年之后（參見表1）。由此可見，國家之前在進行經濟發(fā)展的時候，往往忽視自然災害管理法治問題根源，致使自然災害管理法律法規(guī)缺乏生態(tài)文明理念。

其次，自然災害管理法治規(guī)范不完善。要實現(xiàn)自然災害突發(fā)事件應對的科學高效，國家必須有一個和諧配套的自然災害管理法律法規(guī)，來明確規(guī)定政府、民眾以及各類社會組織在面對自然災害時的責任、協(xié)調各方的行動，杜絕在自然災害管理中出現(xiàn)差錯。而我國在自然災害法治規(guī)范方面還有欠缺。比如四川省氣象局給予北川縣氣象局職工每人5萬元生活困難補助等類似事情發(fā)生就導致了嚴重社會不良影響。另外，與國外減災立法相比，中國自然災害管理立法仍然不完備，缺少基本法，災種覆蓋偏少（詳見表2）。而且現(xiàn)行救災管理體制不順，救災機制不健全。自然災害管理法治對基層組織主體重視不夠，在制度構建中嚴重忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是村民委員會、居民委員會的自然災害管理職能?；鶎咏M織很少設置專門機構和專職自然災害信息員，工作人員專業(yè)性不足；專門救災設施、設備及儲備不足；災害管理獨立工作能力很弱，主動性不足。

最后，政府職能過于求全，統(tǒng)攬所有責任，忽視社會整體力量的發(fā)揮。比如NGO和志愿者在自然災害管理法治中處境尷尬，雖然他們在災害救助與災后重建中發(fā)揮了巨大作用，成為政府災害救助的合作伙伴和重要補充。另外，我國自然災害管理法治缺少風險轉移機制，無法實現(xiàn)風險社會化分擔。

3 完善中國自然災害管理的法治路徑

3.1 實現(xiàn)自然災害管理法治的生態(tài)化

我國把生態(tài)文明建設提高到“關系中華民族永續(xù)發(fā)展”的重要地位，認為建設生態(tài)文明是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對自然災害頻頻發(fā)生的嚴峻形勢，中國自然災害立法必須認識到人類行為是引發(fā)部分自然災害的根源，應當樹立尊重自然、順應自然、保護自然從而預防自然災害發(fā)生的生態(tài)文明理念。

生態(tài)文明建設是一個復雜的系統(tǒng)。人類、自然界、動植物是一個相互依存的系統(tǒng)。作為自然界最高智能的人類應當注重維護和諧的生態(tài)環(huán)境。和諧的生態(tài)環(huán)境不僅可以降低自然災害發(fā)生的頻率，還可以促進人類社會經濟和生活水平的健康發(fā)展。當前人類為了實現(xiàn)短期利益，破壞賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)，不斷招致自然的瘋狂報復。現(xiàn)代法治國家需要通過生態(tài)化的法律法規(guī)推進生態(tài)文明建設；針對中國自然災害管理法治理念問題，國家已經在《憲法》層面把生態(tài)文明內容確定下來；下一步需要把生態(tài)化理念融入到現(xiàn)有法律法規(guī)；最后克服自然災害立法內容寬泛、操作性差的現(xiàn)狀，制定具有生態(tài)化內涵和具有可衡量生態(tài)化指標的實施細則推進生態(tài)化法治具體落實?？傊ㄖ蔚纳鷳B(tài)化是生態(tài)文明建設必然要求，是自然災害管理法治建設應當秉承的理念。

3.2 完善立法體系，彌補法律空白

首先，依據(jù)憲法制定統(tǒng)領自然災害防災減災的基本法。國家應當依據(jù)《憲法》第二十六條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”要求，針對災害救助工作過程中部門職責不清、法律規(guī)定交叉等問題制定自然災害管理的基本法《救災法》，統(tǒng)籌自然災害管理法律體系，確定各相關部門職責。雖然國務院在2010年通過并施行了《自然災害救助條例》，但是該條例卻不能擔當起自然災害管理基本法的重任。首先是其法律效力層級低，不能統(tǒng)領更高層次的法律；第二，該條例規(guī)定的內容過于狹窄，主要針對災害后的救助工作，而對于自然災害的預防舉措以及更大范圍內各類法律法系的協(xié)調沒有進行規(guī)定；第三，國家減災委員會設立在民政部，條例把全國自然災害救助工作的職責也放在民政部，但是依民政部的權力層級不具有高效協(xié)調重大自然災害救災所需各種資源的能力；再就是該條例規(guī)定較為寬泛，操作性不強，比如對自然災害的救助標準和救助資金來源都沒有明確的規(guī)定。

3.3 踐行善治理念，培育基層組織自治能力

善治強調在社會管理過程中實現(xiàn)公共利益的最大化，它摒棄了傳統(tǒng)政府對于社會以及公民一味進行管制、管控的理念，主張國家把一部分社會管理的權力放給社會本身，政治國家與公民社會在公共生活方面通過溝通交流、協(xié)商讓步等方式實現(xiàn)對國家與社會的良好管理。隨著中國市民社會的逐漸成熟，公民意識不斷增強，對待自然災害管理等具有全球通識價值取向的社會公共事件，國家應當積極打破傳統(tǒng)自然災害管理政府一元化的格局，努力創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮基層社區(qū)、村鎮(zhèn)對公共生活的自我管理能力。國家要加強基層組織的自然災害管理參與能力，首先應當完善《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，增加其自然災害管理職能并規(guī)定相應機構設置；其次要具體落實《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《自然災害救助條例》和《國務院辦公廳關于加強基層應急管理工作的意見》要求，為基層組織配備完善的硬件和軟件條件，系統(tǒng)提升其自然災害應急管理能力。

3.4 完善NGO立法，提升自然災害管理社會化參與水平

聯(lián)合國全球治理委員會認為“治理是個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”。災害管理的治理也強調多元主體對公共事務的積極參與，這些多元主體不僅僅包括各級政府機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村委，還應當涵蓋企業(yè)以及公民個人等。面對自然災害，NGO及草根社會組織等的參與有助于實現(xiàn)自然災害管理主體的多元化。但中國傳統(tǒng)的“強政府-弱社會”模式是阻礙NGO及志愿者隊伍發(fā)展的根本原因，這也致使中國自然災害應急救助的社會化程度很低，更大的重擔壓在了政府肩上。根據(jù)現(xiàn)代國家治理理念，國家治理需要“強調多元主體的能力培育和共同參與……需要強大的社會自組織能力和豐富的社會資本”。所以，中國政府需要更新管理理念，主動收縮行政權邊界，積極培育公民社會，充分發(fā)揮社會“第三只手”的力量，構建新型社會管理體系，從法治的角度合理確定NGO的地位，培育NGO正面承擔社會責任的能力，使他們可以在法律框架下充分發(fā)揮積極作用。在立法方面，應當降低NGO的準入條件，明確NGO法律權利、義務與責任；在其他自然災害管理法律中完善支持NGO參與的條款，建立健全NGO救災法律體系。在管理層面，建立健全NGO社會管理參與機制、監(jiān)督機制以及志愿者資格認證、統(tǒng)一管理、應急準入制度。

3.5 構建巨災保險法律制度，實現(xiàn)巨災風險社會化轉移

社會風險理論家烏爾里希.貝克認為風險和危機意識在發(fā)展和生存中十分重要，當前社會隨著生產力發(fā)展，各類風險指數(shù)都大大增長，甚至超出了人們預期。而保險就是實現(xiàn)風險社會化轉移的手段，它能有效地集合風險和分散風險，能夠在災害發(fā)生后迅速地獲得保險機構的救助，從而對災害對象進行救濟和撫慰。雖然巨大自然災害發(fā)生率低，但破壞性極大，非常有必要構建巨災保險制度。我國在汶川地震后提出要建立巨災保險體系， 但至今仍未落實。要想增強社會應對自然災害風險的能力， 國家需要盡快建立巨災保險體系， 將巨災保險制度納入國家綜合災害防范和救助體系， 從立法保障、制度設計、組織推動、風險分擔等方面推動巨災保險體系的建設， 并充分發(fā)揮商業(yè)保險公司的風險管理能力和網(wǎng)絡資源優(yōu)勢， 盡可能將原來由政府承擔的災后救濟職能外包給商業(yè)保險公司， 從而使政府將有限的財力、物力和人力資源更多地集中用于防災減災的基礎設施建設方面。這種風險分擔機制體現(xiàn)了社會共濟原理， 能夠盡可能降低社會成員的個體損失和國家的財政負擔。

針對我國自然災害損失社會分擔機制不健全的現(xiàn)象，我國應借鑒國外的有益經驗并結合國情，制定一套相對完備的巨災保險法律體系，建立起綜合協(xié)調機制，從災前、災中、災后全局的高度統(tǒng)一管理巨災風險，通過鼓勵社會積極參與巨災保險，充分發(fā)揮商業(yè)保險公司的風險管理能力和網(wǎng)絡資源優(yōu)勢，實現(xiàn)自然災害風險的社會化轉移與分擔，從而減輕政府面臨的自然災害救濟壓力和降低社會成員在自然災害中的人身財產損失。

4 結語

“民為邦本，本固邦寧”。在全面依法治國背景下，分析我國自然災害管理法治疏漏之缺陷，直面法律體系不完善、生態(tài)文明理念欠缺、多元主體參與性不足以及風險社會化分擔制度不健全等問題并提出與之對應的完善建議，有利于提升自然災害管理法治建設，提高自然災害綜合抵御能力，造福民生，助推可持續(xù)發(fā)展。

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