整體性治理視角下廣西鄉(xiāng)村扶貧發(fā)展研究

王天鴿

[摘要]在社會經(jīng)濟發(fā)展迅速的背景下，我國鄉(xiāng)村扶貧工作取得了舉世矚目的成果，在我國人民達到整體小康水平的同時，貧困人口大量減少，但貧困地區(qū)發(fā)展滯后的形勢仍然嚴峻。廣西地處我國南部，面朝北部灣經(jīng)濟區(qū)，少數(shù)民族集聚，擁有豐富的自然資源。從廣西L縣扶貧調(diào)研出發(fā)，分析廣西鄉(xiāng)村扶貧發(fā)展現(xiàn)狀及其存在的問題，利用整體性治理理論，從整合概念出發(fā)，對如何協(xié)調(diào)規(guī)劃、整合人力資源、改變組織機制三方面探討了扶貧發(fā)展的可能性，以期對廣西鄉(xiāng)村扶貧發(fā)展獲得輔助作用。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村扶貧；整體性治理；廣西

[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼]A

1 研究背景

鄉(xiāng)村扶貧研究是公共管理學的一部分，目前我們理解的“貧困”主要指物質(zhì)層面的匱乏與經(jīng)濟學意義上的收入較低。根據(jù)國家統(tǒng)計局《中國城鎮(zhèn)居民貧困問題研究》課題組和《中國農(nóng)村貧困標準》課題組對貧困的界定是：“貧困是指物質(zhì)生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。他們?nèi)狈δ承┍匾纳钯Y料和服務(wù)，生活處于困難境地?！睂τ凇柏毨А备拍畹慕缍Q定了我們當前所討論的“扶貧”即指改善貧困人口貧困現(xiàn)狀，幫助其提高生活水平。

眾所周知，農(nóng)村是我國貧困人口主要集中區(qū)，因我國長期經(jīng)濟發(fā)展水平偏低、農(nóng)村貧困面較大的事實，因此我國政府自改革開放以來長期實施開放式扶貧方針以改善鄉(xiāng)村扶貧現(xiàn)狀，展開鄉(xiāng)村扶貧也是中國減貧行動最重要的環(huán)節(jié)之一。經(jīng)多年發(fā)展，當前我國在保持貧困人口數(shù)量繼續(xù)減少的基礎(chǔ)上，下一步的開發(fā)重點聚焦于如何提高貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相對應(yīng)的社會服務(wù)水平。

廣西地處我國華南地區(qū)，地接廣東、湖南、貴州、云南，廣西壯族自治區(qū)有壯、瑤、苗等多個少數(shù)民族聚集，少數(shù)民族總?cè)藬?shù)高居全國首位，其貧困農(nóng)村在地域分布上較全國其他地區(qū)而言具有明顯的集群性特征，地區(qū)整體生活環(huán)境較差、受教育水平低于全國平均，且受地理條件制約，造成廣西脫貧難度高，容易造成因病或因災(zāi)返貧。

整體性治理是針對原本新公共管理所產(chǎn)生的弊端而提出的新型公共管理模式，以貫徹整合的方式使政府目標與手段之間能得到共同提升從而滿足群眾在不同領(lǐng)域、層級的治理需求。在廣西農(nóng)村扶貧治理過程中，因其地域集聚性特點突出，因此當?shù)刎毨丝谠谖幕⒄蔚确矫婢哂休^多共性，為運用整體性治理來輔助其鄉(xiāng)村扶貧提供了契機。

2 廣西L縣鄉(xiāng)村扶貧發(fā)展之困境

2.1 行政管理成本消耗較大

現(xiàn)階段扶貧是政府的主要職能和主要工作目標之一，政府行為的得失是反貧困成功的關(guān)鍵因素。經(jīng)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣西L縣多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都出現(xiàn)扶貧問題的碎片化，不光包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在扶貧產(chǎn)業(yè)建設(shè)上欠缺協(xié)作，也包括從村到鎮(zhèn)到縣各級政府間除遵循國家制定的扶貧政策外，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理。在L縣的各鄉(xiāng)村，大多只有一些基礎(chǔ)性的扶貧目標及要求，具體鄉(xiāng)村的扶貧策略都有一定程度上的差異，由此造成上級政府需大量精力完成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。

再者，由于扶貧從上級政府下發(fā)到各鄉(xiāng)村的管理體制條塊分割較為顯著，由于各條塊信息不對稱以及項目的重復性，以及在扶貧工作中較易出現(xiàn)因資金的分散出現(xiàn)資金挪用、維持政策連續(xù)性等問題也將使行政管理成本大量增加。

2.2 人力資本嚴重欠缺

在調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，大量鄉(xiāng)村都存在人力資本的不足，不僅體現(xiàn)在擁有農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等方面專業(yè)人才的不足，還體現(xiàn)在基礎(chǔ)勞動力的短缺。加之各鄉(xiāng)村的自我造血能力不足，相對于留村發(fā)展，本村凡是有能力的青年人都更偏向于外出務(wù)工以獲取更多酬勞。

在此種情況下，盡管廣西政府采取“鳳還巢”等當?shù)厝瞬欧掂l(xiāng)扶持項目取得了一定效果，但對于較大的人才缺口面前還是難以滿足，并且在人力資本方面，人數(shù)基礎(chǔ)也不夠，所謂人心齊泰山移，如若連本村人都不愿意留在本村發(fā)展，談何引進外來人員。從管理學的內(nèi)外部招聘來看，本組織內(nèi)部人員更熟悉本村實際情況，在教育、經(jīng)濟較落后的地區(qū)而言，熟悉的人更能依靠原有人際關(guān)系完成工作。

2.3 產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧私人化

L縣政府在扶貧過程中，多引導農(nóng)民進行該地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)種植，如水稻、番石榴、荔枝或桂花魚加水稻的復合式農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖等以實現(xiàn)扶貧目標。但在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，由于鄉(xiāng)村勞動的流失以及財力的欠缺，在實際操作中為達成扶貧的要求，多實行外包化運作以吸引外來資金引入。對鄉(xiāng)村分布不集中的地區(qū)，一些小型農(nóng)業(yè)的發(fā)展若不需要大筆資金投入，當?shù)剜l(xiāng)村也采用私人承包的方式。

對于上述方式，在走訪過程中，多地村民表示由于私人承包，因此造成沒有技術(shù)支持、沒有銷售渠道等情況，并且由于信息不對稱，在發(fā)現(xiàn)投資機會與經(jīng)濟效益后，不少土地在承包流轉(zhuǎn)過程中會受到村民的阻攔。這種產(chǎn)業(yè)承包形式在一定程度上其實帶來的事權(quán)力尋租，使政策資源不能達到預(yù)期效益，也從一定程度上造成社會不公。

3 整體性治理視角下廣西鄉(xiāng)村扶貧問題解決之道

3.1 依托軸線以協(xié)調(diào)規(guī)劃

廣西因地處中國南部、面朝北部灣經(jīng)濟區(qū)，與廣東、湖南等省及越南接鄰，同時因其亞熱帶季風氣候特征顯著，因此具有海洋資源、礦產(chǎn)資源豐富，農(nóng)林牧漁業(yè)資源優(yōu)厚的自然優(yōu)勢。在整體性治理背景下實行地區(qū)扶貧，可采用整體性規(guī)劃的方式，將地區(qū)內(nèi)依據(jù)交通、水域要道，將各鄉(xiāng)村情況了解透徹后，進行特色區(qū)域劃分，例如M村期望以花卉園藝觀賞作為特色生態(tài)鄉(xiāng)村旅游扶貧產(chǎn)業(yè)，而在同一條省道上的X村因其擁有一條水域狀況良好的河流期望將其開發(fā)作為水上樂園項目發(fā)展，在這種交通聯(lián)系便捷情況下，可將兩村建立聯(lián)系，形成一日游規(guī)劃，設(shè)計規(guī)劃；再如L縣F地以硒土資源著稱，加之與多所高校及科研機構(gòu)保持農(nóng)業(yè)規(guī)劃開發(fā)上的聯(lián)系，在進行中心——軸線規(guī)劃中，可以F地作為中心，將臨近鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃，將效益帶到周邊村莊。

3.2 資源統(tǒng)籌以共享人才

在整體性治理理論中最重要的就是整合，針對L縣鄉(xiāng)村扶貧過程中出現(xiàn)的私人化及人力資本不足的問題，就更應(yīng)在扶貧過程中注重對不同產(chǎn)業(yè)的資源整合，包括物資資源和人力資源兩者。目前在國內(nèi)采用較多的兩種產(chǎn)業(yè)整合模式包括園區(qū)集中、專業(yè)合作、股份制及龍頭帶動模式等多種，在農(nóng)耕產(chǎn)業(yè)方面分析各鄉(xiāng)村實際可使用的農(nóng)業(yè)用地面積及土質(zhì)情況，采用專業(yè)合作模式，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)品等在合作社+農(nóng)戶的基礎(chǔ)上將公司與基地兩者融入，將組織化程度較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集合后提高市場競爭力。同時，在專業(yè)合作模式下，可采取地方或集團定向培養(yǎng)人才下派到各鄉(xiāng)村進行定期走訪，將更新的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣到村民手中。

3.3 整合機制以培養(yǎng)動力

在廣西L縣扶貧治理發(fā)展中，各鄉(xiāng)村人、物、財?shù)榷喾劫Y源，尤其是資金呈現(xiàn)顯著分散化，也由于貧困縣的經(jīng)濟發(fā)展程度較落后，導致基于信息技術(shù)運用層面的整體性治理難以實施，在扶貧發(fā)展過程中可建立以整合為重心的組織機制，以電子化政府的模式，自下而上的廣泛收集民眾需求，并在產(chǎn)業(yè)私人化、資金流通領(lǐng)域，由民眾組成輿論監(jiān)督力量，構(gòu)建高效透明的陽光政府，以助更好地為扶貧發(fā)展獻力。

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