玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的效果、問題及對策建議

王祎

[摘 要]2016年，國家在東北三省和內(nèi)蒙古地區(qū)進(jìn)行玉米收儲制度改革，實(shí)行“市場化”加“補(bǔ)貼”的新機(jī)制。此后，包括吉林省在內(nèi)的玉米主產(chǎn)區(qū)市場進(jìn)入漸進(jìn)式改革階段。吉林省玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果總體好于預(yù)期：玉米總產(chǎn)量下降，玉米價(jià)格持續(xù)上漲，非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)玉米種植面積相對調(diào)減。但是，農(nóng)戶售糧進(jìn)度變緩、農(nóng)戶政策預(yù)期發(fā)生變化，使生產(chǎn)者收入持續(xù)波動。當(dāng)前，隨著政策的實(shí)施和調(diào)整，補(bǔ)貼工作落實(shí)難、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的盲目性強(qiáng)、補(bǔ)貼政策不完善成為亟待解決的問題。為此，建議通過加強(qiáng)組織管理、提高大豆補(bǔ)貼、借鑒吸收美國補(bǔ)貼政策以加快完善吉林省玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策。

[關(guān)鍵詞]玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼；收儲制度改革；吉林省；農(nóng)戶收入

[中圖分類號]F323.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

2008年，東北三省和內(nèi)蒙古地區(qū)作為玉米種植的最大產(chǎn)區(qū)，出現(xiàn)了玉米賣難的現(xiàn)象，玉米臨時(shí)收儲政策明顯緩解了這一問題，但解決了舊矛盾，卻帶來了玉米“高產(chǎn)量、高價(jià)格、高庫存、財(cái)政負(fù)擔(dān)重”的新問題。為適應(yīng)客觀需要，我國于2016年決定對玉米主產(chǎn)區(qū)實(shí)施臨儲制度改革，即“市場化+補(bǔ)貼”。該政策的核心在于建立“價(jià)補(bǔ)分離”的目標(biāo)價(jià)格機(jī)制，實(shí)現(xiàn)進(jìn)口量下降，并引導(dǎo)農(nóng)戶調(diào)減玉米種植結(jié)構(gòu)。但為保障農(nóng)戶種植收益的穩(wěn)定，國家還需給予他們一定的種植補(bǔ)貼。加快建設(shè)玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，是推動玉米收儲制度改革、深化市場經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)揮市場配置作用的有效政策。因此，加快玉米供給側(cè)改革的突破口在于積極完善玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。

1 吉林省玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼實(shí)施現(xiàn)狀及效果

按照2017年中央一號文件要求和國務(wù)院相關(guān)部署，吉林省財(cái)政廳、吉林省發(fā)展和改革委員會、吉林省農(nóng)業(yè)委員會制定了《關(guān)于印發(fā)〈吉林省玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼實(shí)施辦法〉的通知》。補(bǔ)貼對象為合法耕地上的玉米實(shí)際生產(chǎn)者（包括本地農(nóng)民、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、合法的外來租種者等），針對于種田農(nóng)戶而不是有田農(nóng)戶。范圍包括全省所有種植玉米的市、縣（區(qū)），標(biāo)準(zhǔn)以縣為單位，以當(dāng)年合法耕地上實(shí)際種植玉米面積為核算依據(jù)，并規(guī)定，本次玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼持續(xù)3年，即2016—2018年三年保持不變。2018年3月4日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了2018財(cái)政重點(diǎn)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，繼續(xù)在東北三省實(shí)行玉米補(bǔ)貼，引導(dǎo)非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)調(diào)減玉米。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2016年玉米生產(chǎn)補(bǔ)貼面積共計(jì)5567.42萬畝，中央財(cái)政為吉林省第一批玉米生產(chǎn)者撥付資金726306萬元?？傮w上看，效果利好明顯。玉米產(chǎn)量總體下降，玉米價(jià)格持續(xù)上升，利于調(diào)減非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)種植面積，但仍存在農(nóng)戶售糧進(jìn)度偏慢，企業(yè)以銷定產(chǎn)開工率較低的問題。

2 玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策存在的問題

2018年正值收儲制度改革的第三年，抓住改革進(jìn)程中的問題對于政策調(diào)整和改進(jìn)具有現(xiàn)實(shí)意義。

2.1 補(bǔ)貼工作落實(shí)難

雖然國家有關(guān)于玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的規(guī)定已經(jīng)明確，但是，目前吉林省仍有相大部分地區(qū)存在土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、手續(xù)不健全等現(xiàn)象，玉米補(bǔ)貼過程中難免會出現(xiàn)問題。部分農(nóng)戶法律意識淡薄，忽視合理的土地流轉(zhuǎn)流程，使得土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的雙方可能會出現(xiàn)爭執(zhí)。發(fā)生較為頻繁的是缺乏流轉(zhuǎn)合同的歸屬補(bǔ)貼，土地流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一詞。另外，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將幾年前的農(nóng)戶玉米種植面積數(shù)據(jù)上報(bào)作為玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼資金發(fā)放的依據(jù)，與實(shí)際種植面積差距較大，具體補(bǔ)貼面積難以測量或者各地區(qū)的情況差異使補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)難以確定。

2.2 地方種植結(jié)構(gòu)調(diào)整仍然存在盲目性

隨著市場化政策實(shí)施，玉米種植面積減少使農(nóng)戶種植收入大幅下降，國家以補(bǔ)貼方法保其收益。這樣就在客觀上形成了“既要減玉米，又要補(bǔ)玉米”的矛盾，即政府要求調(diào)減玉米，然而按要求調(diào)減玉米的農(nóng)戶卻較少得到補(bǔ)貼，導(dǎo)致調(diào)減玉米農(nóng)戶的積極性受挫。大多數(shù)的農(nóng)戶處于盲目狀態(tài)：一是不知道該種什么作物，處于跟風(fēng)或者觀望狀態(tài)；二是中部黑土區(qū)玉米產(chǎn)量較東、西部高，農(nóng)民調(diào)減玉米的意愿相對偏弱；三是在政策緩沖階段，除了市場風(fēng)險(xiǎn)，即農(nóng)戶無法盡快調(diào)整種植機(jī)械、設(shè)備、人員等要素以改種其他作物以外，也面臨著政策效果的時(shí)滯性，因此需要根據(jù)實(shí)際情況不斷進(jìn)行調(diào)整和完善政策。

2.3 與美國對比，吉林省玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策不完善、不全面

美國玉米補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分為藍(lán)箱、黃箱、綠箱三類，藍(lán)箱補(bǔ)貼是以產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼農(nóng)戶農(nóng)閑時(shí)的損失，以穩(wěn)定收入；黃箱補(bǔ)貼包括商品貸款和農(nóng)險(xiǎn)；綠箱補(bǔ)貼涉及土地環(huán)境保護(hù)。美國現(xiàn)行的玉米補(bǔ)貼政策在全世界范圍內(nèi)都是高水平的，借鑒美國玉米補(bǔ)貼政策，可以得出吉林省玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策的現(xiàn)存問題。

首先，吉林省玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策項(xiàng)目單一且不完善，缺少具體的法律法規(guī)。美國的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策不僅包含農(nóng)戶直接補(bǔ)貼，還有根據(jù)玉米市場價(jià)格變動調(diào)節(jié)制定的周期補(bǔ)貼。同美國相比，吉林省目前對玉米進(jìn)行直接補(bǔ)貼，政策具有短期性、臨時(shí)性的弊端，相關(guān)實(shí)施法律法規(guī)也不盡完善。其次，政策刺激作用不明顯。美國的玉米生產(chǎn)者除了直補(bǔ)、周期性補(bǔ)貼，還包含保險(xiǎn)類財(cái)政政策，同時(shí)考慮到對環(huán)境和耕地的保護(hù)。而我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼起步較晚，在作用效果上不能實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼和價(jià)格相關(guān)聯(lián)、價(jià)格機(jī)制不成熟、政策目標(biāo)僅局限于保障農(nóng)戶收益，且短期內(nèi)不會發(fā)生改變。

3 關(guān)于改進(jìn)吉林省玉米補(bǔ)貼改革的幾點(diǎn)建議

針對以上幾點(diǎn)問題，分別提出相應(yīng)解決的對策及建議。

3.1 加強(qiáng)組織管理，推動補(bǔ)貼工作落實(shí)

一是加強(qiáng)地方政府的政策指導(dǎo)。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，通過走訪或調(diào)研，考察其種植主體的播種情況，制定切實(shí)可行的補(bǔ)貼方案，推進(jìn)玉米產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革的穩(wěn)步實(shí)施。二是加強(qiáng)監(jiān)管。補(bǔ)貼工作的施行需要國家政府、地方政府、群眾來監(jiān)督，做到合理、透明。對于挪用、扣留、騙取補(bǔ)貼的單位或個(gè)人要及時(shí)移交相關(guān)機(jī)關(guān)處理。三是加強(qiáng)政策宣傳。短期內(nèi)，農(nóng)戶對市場行情缺乏判斷，政府可以充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)紙等宣傳工具，對玉米價(jià)格行情、走勢進(jìn)行預(yù)警；長期中，權(quán)威機(jī)構(gòu)應(yīng)注重農(nóng)產(chǎn)品供求信息數(shù)據(jù)的發(fā)布，引導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)地進(jìn)行生產(chǎn)決策，加快引領(lǐng)玉米產(chǎn)業(yè)走向市場化。

3.2 提高大豆補(bǔ)貼，加強(qiáng)對其他經(jīng)濟(jì)作物的補(bǔ)貼調(diào)節(jié)

2017年，隨著玉米收儲制度改革和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，農(nóng)戶對大豆的價(jià)格預(yù)期不斷增高，全省選擇種植大豆代替玉米的態(tài)勢顯著提高。吉林省政府于2017年提出“將原在東北三省一區(qū)實(shí)施的大豆目標(biāo)價(jià)格政策改為大豆市場化收購，并建立大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度”。2018年4月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)定大豆的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高于玉米。進(jìn)一步提高大豆補(bǔ)貼和其他適宜種植的經(jīng)濟(jì)作物的補(bǔ)貼，鼓勵大豆及其他作物向優(yōu)勢區(qū)集中，有助于緩解農(nóng)戶種植選擇的盲目性，優(yōu)化吉林省農(nóng)作物的種植結(jié)構(gòu)。

3.3 借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，完善玉米生產(chǎn)補(bǔ)貼政策

第一，明確補(bǔ)貼細(xì)則。目前，我國玉米生產(chǎn)補(bǔ)貼政策在細(xì)節(jié)處不盡完善，各市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)應(yīng)盡快落實(shí)補(bǔ)貼細(xì)則，增強(qiáng)其權(quán)威和效力。第二，增加農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，完善玉米保險(xiǎn)體系。在對玉米生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，不一定僅同玉米掛鉤，只要堅(jiān)持價(jià)補(bǔ)分離的改革思路，也可以實(shí)施與其他作物、農(nóng)機(jī)資產(chǎn)、企業(yè)收購掛鉤的普惠型補(bǔ)貼機(jī)制，除中央財(cái)政補(bǔ)貼、省級財(cái)政補(bǔ)貼、地方投入外，要善于利用金融市場，引入信貸、租賃、社會資本等多元化的融資形式，構(gòu)建一個(gè)多層次、綜合化的補(bǔ)貼機(jī)制；同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動、降低收入風(fēng)險(xiǎn)的有力手段，可以在原有農(nóng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上不斷完善保險(xiǎn)項(xiàng)目和保額，構(gòu)建多位一體的農(nóng)保體系。第三，促進(jìn)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體創(chuàng)新發(fā)展。進(jìn)一步在全省30個(gè)產(chǎn)糧大縣實(shí)施新型農(nóng)業(yè)裝備建設(shè)，實(shí)現(xiàn)長吉產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)和吉林省10個(gè)糧食生產(chǎn)全程機(jī)械化先行示范縣的機(jī)械化種植形式。

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