有關(guān)中國土地流轉(zhuǎn)的文獻綜述

劉茗

[摘要]在回顧20年來學(xué)術(shù)界有關(guān)中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的一系列研究，結(jié)合對1947年以來我國有關(guān)土地制度及相關(guān)政策的分析，試構(gòu)建全新的土地流轉(zhuǎn)“五階段”論，即將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的歷史進程劃分為萌芽時期、禁止時期、限制時期、認(rèn)可時期和鼓勵時期五個階段，并分別從宏觀、中觀、微觀三個視角對土地流轉(zhuǎn)所存在的問題進行全面剖析。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);土地承包;五階段論;城鎮(zhèn)化;農(nóng)村

[中圖分類號]F203[文獻標(biāo)識碼]A

1? ? 土地流轉(zhuǎn)的概念

在家庭承包制的制度框架下，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為三權(quán)分置，即所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)。而“土地流轉(zhuǎn)”的概念也常常存在三種觀點：（1）認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)在不同經(jīng)濟實體之間的流動和轉(zhuǎn)讓;（2）認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是土地產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)）在不同經(jīng)濟實體之間的流動和轉(zhuǎn)讓;（3）認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)包括土地產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)）以及土地功能的流轉(zhuǎn)（土地用途的改變）。土地流轉(zhuǎn)的正確涵義為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下， 將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，土地的所有權(quán)歸集體所有，土地的承包權(quán)歸農(nóng)民保留。在土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，必然會創(chuàng)造出更為豐富的價值，因此，土地流轉(zhuǎn)實際上也是進行制度改進以獲取更多收益的過程。

2? ? 土地流轉(zhuǎn)的階段劃分

2.1? ? ?第一階段是土地流轉(zhuǎn)的萌芽時期（1947～1952年）

1947 年中國共產(chǎn)黨全國土地會議通過了《中國土地法大綱》，廢除了封建剝削土地制度，實現(xiàn)“耕者有其田”的土地制度。1950年6月30日，頒布實施的《土地改革法》標(biāo)志了新中國在土地所有制方面的基本方針。新中國力圖通過土地改革，廢除民國時期的封建地主土地私有制，建立農(nóng)民土地私有制。在新中國成立之初，雖然我國城鎮(zhèn)化發(fā)展仍處于起步階段，生產(chǎn)力水平有限，封建剝削土地制度遺留下的問題諸多，但直至1953年，我國早期所貫徹的農(nóng)民土地所有制還是為土地流轉(zhuǎn)提供了可能性，在極大程度上促進了農(nóng)村土地以買賣或租賃等形式所進行的土地流轉(zhuǎn)。1947～1953年，土地流轉(zhuǎn)在這一較短時期內(nèi)已初見端倪，盡管流轉(zhuǎn)發(fā)生的頻率并不高，當(dāng)然，除造成這一現(xiàn)象的諸多客觀因素外，也不排除對土地渴望兩千多年的農(nóng)民在真正獲得對土地的充分權(quán)利后不想流轉(zhuǎn)土地的主觀意向。

2.2? ? ?第二階段是土地流轉(zhuǎn)的禁止時期（1953～1983年）

從1953年共產(chǎn)黨制定過渡時期總路線到1956年過渡時期結(jié)束，三年間我國展開了社會主義三大改造，即中國共產(chǎn)黨在全國范圍內(nèi)組織對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)進行社會主義改造。農(nóng)業(yè)社會主義改造通過以生產(chǎn)互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以及高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社三階段形式的合作化運動得以實現(xiàn)。改造后，國家明確規(guī)定“任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。1958年，在國民經(jīng)濟“大躍進”思想的指引下，全國農(nóng)村隨即迅速掀起了大規(guī)模的人民公社化運動。農(nóng)地的所有權(quán)和使用權(quán)歸集體所有，農(nóng)戶僅擁有對農(nóng)地的勞動權(quán)，使得農(nóng)民對于土地的產(chǎn)權(quán)弱化，并使得土地所有權(quán)虛置，土地在運動當(dāng)中逐步歸集體所有，個體農(nóng)民與土地不再存在法律上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在這一時期根本不存在農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。這一運動嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的經(jīng)濟利益，挫傷了集體和農(nóng)民的積極性，更破壞了農(nóng)村的生產(chǎn)力，致使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展遭到了重大損失。十一屆三中全會的召開標(biāo)志著土地集體所有制的結(jié)束，中國將開啟改革開放的航程，農(nóng)村也將迎來新一輪的改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立就是農(nóng)村所推行的一項重要改革，也是農(nóng)村土地制度的一項轉(zhuǎn)折。包干到戶、包產(chǎn)到戶作為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的主要形式體現(xiàn)出我國特有的農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)的兩權(quán)分離。1978 年至1983 年期間，農(nóng)村市場微觀主體地位得以初步確立，與此同時糧食供給大幅度增長。然而，此時社會仍然以政治穩(wěn)定功能為主，經(jīng)濟功能為輔，盡管依托于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平明顯高出集體所有制階段的生產(chǎn)水平，有效改善了人民的溫飽問題，但在這一時期的政策依舊不允許土地流轉(zhuǎn)。1982 年頒布的《中華人民共和國憲法》（第四部憲法）以及1983 年發(fā)布的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟中的若干問題》（1983 年一號文件）均明確指出，任何組織或個人都不能以任何形式對土地進行買賣、出租或轉(zhuǎn)讓。1953～1983年之間的中國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的停滯階段，雖然期間經(jīng)歷了載入史冊的人民公社化運動、土地改革等重要歷史時期，但對禁止土地流轉(zhuǎn)在這三十年內(nèi)從未改變過。

2.3? ? 第三階段是土地流轉(zhuǎn)的限制時期（1984～2000年）

1984年以來，我國社會開始以經(jīng)濟功能為主，社會穩(wěn)定功能為輔。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，是順應(yīng)新時期社會功能的客觀要求，因此政府分別從政策和法律上對土地的合法流轉(zhuǎn)予以肯定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度從而得以廣泛施行，深化了其在農(nóng)民心中的主體地位。1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》（中央1號文件），將土地承包期政策明確規(guī)定為延長15年不變，并鼓勵耕地向種地能手適當(dāng)集中，適當(dāng)補償出讓土地使用權(quán)農(nóng)戶在土地上的投資。1993年，中共中央發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》（中央11號文件），提出土地承包期再延伸到30年不變，提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地，減人不減地”的辦法，與此同時，在條件具備的地方，適當(dāng)調(diào)整土地，促進適度規(guī)模經(jīng)營，這在一定程度上穩(wěn)定了承包關(guān)系，激勵了農(nóng)民對土地進行長期投資，提高了農(nóng)村土地的生產(chǎn)效率。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策也在同年頒布的《中華人民共和國憲法》（第四部第二次修改）等法律法規(guī)中得以規(guī)范化與合法化，有效避免了承包土地因頻繁變動而造成的不必要損失。1995 年的《做好1995 年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》提到要逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，保護農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的自主權(quán)利。1997年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中辦16號文件），明確規(guī)定不許以“兩田制”為名收回農(nóng)戶部分承包地，沒有實行“兩田制”的地方不要再搞，已經(jīng)實行的必須按照中央的土地承包政策認(rèn)真進行整頓。1998年10月，中共中央十五屆三中全會通過《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，第一次明確提出要“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，并將“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的提法，改為“家庭承包經(jīng)營”，更準(zhǔn)確地反映了農(nóng)村經(jīng)營體制的實際情況。1999年1月1日第二次修訂實施的《土地管理法》雖然允許農(nóng)村土地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，但依然有較多的限制。從1984～1996 年我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程處于穩(wěn)步發(fā)展階段，為了進一步提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)率，國家和政府逐步放寬了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)政策，但仍然有比較多的約束，尚未全方面放開，僅僅保留在不禁止土地合法流轉(zhuǎn)的水平線上。

2.4? ? 第四階段是土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)可時期（2001～2007年）

從2001年初國務(wù)院批準(zhǔn)浙江在全國率先取消糧食定購任務(wù)，放開糧食價格和放開糧食市場，帶動了新一輪的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)熱。2001年，中共中央發(fā)出《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中央18號文件），指出地方各級政府的農(nóng)業(yè)行政主管部門要做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理工作，保護好農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的自主權(quán)利。同年開始發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證，為農(nóng)村土地的規(guī)范化流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。2002年8月29日，全國人大常委會通過了《農(nóng)村土地承包法》，其中第二章第二節(jié)明確了承包的原則和程序。2003 年《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》正式施行，對土地流轉(zhuǎn)進行了原則性約束，也為土地流轉(zhuǎn)實踐提供了明確的法律基礎(chǔ)，這標(biāo)志著中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的進一步法制化。國務(wù)院辦公廳于2004 年發(fā)布的《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)主體，明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，任何個人或組織都不得侵犯和剝奪。同年8月，全國人大常委于對《土地管理法》進行了修訂，第二章第十五條明確指出“農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)?！?005年，中共中央發(fā)出《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》（中央1號文件），特別指明承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的前提是農(nóng)戶自愿和自償，防止片面追求土地集中。同年3月，農(nóng)業(yè)部頒布實施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對土地流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同的簽訂以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理給出詳細(xì)、明確的規(guī)定：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不能改變土地農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不能超過約定期限，更不能損害農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。2006年，中共中央公布《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中央1號文件），提出健全在依法、自愿、有償前提上的土地流轉(zhuǎn)機制，在條件具備的地方探索多形式的適度規(guī)模經(jīng)營。中共中央于2007年發(fā)表《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中央1號文件），規(guī)范了土地承包的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。同年出臺的《中華人民共和國物權(quán)法》進一步明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位，確定可以通過轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。2001～2007年，我國不斷發(fā)布一系列有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)政策，旨在提高土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)效率以及規(guī)范化程度，統(tǒng)籌兼顧維護農(nóng)民利益與提高農(nóng)村土地資源使用率二者之間的關(guān)系。在短短七年的光景里，層出不窮的政策法規(guī)也呈現(xiàn)出我國對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識由禁止、限制逐漸發(fā)展為承認(rèn)與贊成。

2.5? ? 第五階段是土地流轉(zhuǎn)的鼓勵時期（2008年～至今）

2008年10月12日，黨的十七屆三中全會決定，要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，允許農(nóng)民在保留承包權(quán)的前提下以多種形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，擺脫小農(nóng)經(jīng)濟、加速中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和全球化步伐。同年10月31日，中共中央發(fā)出了《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，指出在自愿以及不變更土地用途的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)民以多種形式進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。2009年的《關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》（中央1號文件）指出有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場、農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)和村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障方面做出了部署。2009年中央為土地流轉(zhuǎn)的加速發(fā)展還通過了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，明確規(guī)定了調(diào)解仲裁的方式、程序，為及時化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛、維護當(dāng)事人合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。2010年，中共中央發(fā)布了《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》，以完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定且長期不變;加強土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場。2015 年中央1 號文件中提出“鼓勵發(fā)展規(guī)模適度的農(nóng)戶家庭農(nóng)場，完善對糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體的支持服務(wù)體系”?？梢?，2008年以來，我國的城鎮(zhèn)化進程已進入快速發(fā)展階段，政策法規(guī)更為完善明確，流轉(zhuǎn)市場更為健全穩(wěn)定，這一階段的政策主要以鼓勵的方式來推動土地朝合法、有效、有序、多元的方向進行流轉(zhuǎn)，在切實保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，謀求土地利益最大化。

3? ? 土地流轉(zhuǎn)的特征

3.1? ? 土地流轉(zhuǎn)的形式狀態(tài)

3.1.1? ? 形式多樣化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一般存在以下五種類型：（1）轉(zhuǎn)包。土地轉(zhuǎn)包是指承包方將全部或部份承包土地以一定條件轉(zhuǎn)包給第三方，承包方與發(fā)包方仍按原承包合同履行雙方的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。目前，這種形式是土地流轉(zhuǎn)最為普遍的一種形式。對土地的轉(zhuǎn)包一般分為兩種形式，即個人轉(zhuǎn)包與委托轉(zhuǎn)包（返租倒包）。個人自行轉(zhuǎn)包多發(fā)生于親屬、本村村民之間，是一種私下自發(fā)進行的協(xié)商流轉(zhuǎn)行為，流轉(zhuǎn)的土地具有規(guī)模小、期限短、分散等特征，根據(jù)相互利益關(guān)系又可分為三種情況：有償轉(zhuǎn)包、無償轉(zhuǎn)包、倒貼轉(zhuǎn)包。返租倒包多發(fā)生于外出打工農(nóng)戶較多或二、三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達的地方，村社集體組織收歸農(nóng)戶要反租的承包地，付給農(nóng)戶一定的租賃費，再將土地轉(zhuǎn)包給種田大戶或企業(yè)等，連片開發(fā)，統(tǒng)一經(jīng)營。

（2）出租。土地租賃是指承包方保留土地承包權(quán)，將其擁有的土地經(jīng)營權(quán)出租給他人或單位，按照土地承擔(dān)稅費、地力高低及生產(chǎn)條件情況，雙方商定或通過村組協(xié)商，出租方向承租方收取一定的租賃費。這是當(dāng)前土地連片流轉(zhuǎn)的主要形式。租賃期具體分為季節(jié)性租賃和長期租賃兩種。所謂季節(jié)性租賃，就是經(jīng)營者根據(jù)生產(chǎn)需要，向農(nóng)戶包租土地的一個生產(chǎn)季節(jié)，或者農(nóng)戶只耕種一個生產(chǎn)季節(jié)，其余時間將土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營。雖然季節(jié)性租賃操作簡便，卻影響土地的長期規(guī)劃與使用。

（3）轉(zhuǎn)讓。土地轉(zhuǎn)讓是指承包方將其擁有的部分或全部土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給第三方，原承包合同規(guī)定的內(nèi)容不變，在轉(zhuǎn)讓期內(nèi)由第三方履行應(yīng)有的權(quán)利與義務(wù)，如上繳各種負(fù)擔(dān)提留。這種流轉(zhuǎn)形式目前尚不多見。

（4）互換。土地置換是指承包方之間為各自需要，便于耕種管理和種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對自已承包的土地在協(xié)商后互相調(diào)換。有學(xué)者以遼寧及本溪地區(qū)為例對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進行探析時指出，就遼寧省全省來看，這部分形式的流轉(zhuǎn)面積占土地流轉(zhuǎn)總面積的3.5%?？梢娺@也是一種較為罕見的流轉(zhuǎn)形式。

（5）股份合作。股份合作是指承包者以土地承包經(jīng)營權(quán)量化入股，共同開發(fā)， 本著利益同享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，組建土地股份合作社或股份合作公司，簽訂合同或協(xié)議，并依法公證，參與年終分紅。

3.1.2? ? 主體多元化。由于土地流轉(zhuǎn)形式多樣化，必然帶來經(jīng)營主體多元化。隨著社會的發(fā)展，除農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、經(jīng)營大戶和種植能手外，越來越多的農(nóng)業(yè)科技人員和現(xiàn)代企業(yè)也投身參與到農(nóng)村土地經(jīng)營之中，逐漸成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與主體。他們憑借資金、技術(shù)、管理的優(yōu)勢與能力，把土地資本、業(yè)主資本、農(nóng)民的勞力資本、社會的閑散資本聚集起來，發(fā)揮了各種資本的集聚效應(yīng)，并使過去農(nóng)業(yè)開發(fā)由政府單一投入轉(zhuǎn)變?yōu)檎度霝橐Y、業(yè)主投入為主體、社會投入為補充的多元化投入體系。由土地流轉(zhuǎn)而帶動的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資金轉(zhuǎn)移、技術(shù)轉(zhuǎn)移在相當(dāng)大的程度上整合著城鄉(xiāng)資源，促進著城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.1.3? ? 經(jīng)營區(qū)域化。由于土地受到地形、地力等因素的影響，從而導(dǎo)致不同地區(qū)土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模、用途也不盡相同。一些學(xué)者經(jīng)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，種植模式開始由原來傳統(tǒng)單一的糧油生產(chǎn)型向長效型發(fā)展，包括干果、水果、中藥材、花卉等。還有學(xué)者指出，平原的土地流轉(zhuǎn)量相比山區(qū)更多。

3.2? ? 土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟發(fā)展

3.2.1? ? 動機現(xiàn)代化。在免征農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的主要動機是為了完成上繳的稅費任務(wù)，避免土地荒置。城鎮(zhèn)化進程加速后，多數(shù)村民外出打工、創(chuàng)業(yè)，農(nóng)村又出現(xiàn)了有地?zé)o人耕的新現(xiàn)象，再加上農(nóng)民有著較為強烈的惜地意識，不愿意放棄自己的土地，因此就采取了土地托管、土地流轉(zhuǎn)等方式，為了增加其收入來源，流轉(zhuǎn)的主要動機也就慢慢演變?yōu)槿绾卧黾邮杖?，擴大種植規(guī)模。由于土地流轉(zhuǎn)的主要動機發(fā)生了變化，土地流轉(zhuǎn)的市場化現(xiàn)象逐漸凸顯。

3.2.2? ? 機制市場化。在過去，農(nóng)村呈現(xiàn)出一種“熟人社會”的形態(tài)，土地流轉(zhuǎn)的行為普遍存在于農(nóng)戶之間，雖然土地的轉(zhuǎn)包逐漸從無償轉(zhuǎn)包發(fā)展為有償轉(zhuǎn)包，但大多仍繼續(xù)種植糧食作物，少有經(jīng)濟作物，因此土地上的收益都比較低，土地流轉(zhuǎn)的價格也存在較大差別。為改善這一情況，僅依靠行政的牽引力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，施行種糧補貼等一系列惠農(nóng)政策的出臺，流轉(zhuǎn)雙方以市場為導(dǎo)向，根據(jù)土地使用權(quán)的供求狀況、地力條件以及經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益，協(xié)商確定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，充分發(fā)揮流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)價值。另外，多元經(jīng)營主體在通過對土地領(lǐng)域的投資后，并用現(xiàn)代經(jīng)營管理手段進行企業(yè)化管理，引進高新技術(shù)促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，提高了農(nóng)村生產(chǎn)力水平和勞動者素質(zhì)，增加了農(nóng)戶的經(jīng)濟收入，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益的統(tǒng)一，使農(nóng)業(yè)的低效弱質(zhì)性得到了扭轉(zhuǎn)，大大促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)的過程日益呈現(xiàn)出市場化的趨勢。

3.2.3? ? 規(guī)模擴大化。過去的農(nóng)村土地都由農(nóng)戶小規(guī)模分散承包經(jīng)營，效益水平不高。后來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村勞動力外流與農(nóng)戶自主創(chuàng)業(yè)等現(xiàn)象凸顯，另外，土地流轉(zhuǎn)在趨向市場化之后，土地逐漸向多元業(yè)主集中，在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)了集約化規(guī)模經(jīng)營，這些都造就了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴大。據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例占全國耕地面積的26%，耕地流轉(zhuǎn)的主要去向仍為農(nóng)戶，經(jīng)營面積規(guī)模在3.33hm2以上的專業(yè)大戶超過287 萬戶，家庭農(nóng)場超過87 萬個。有的地區(qū)甚至土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模延展到將開發(fā)“四荒”也列入到進程之中，即開發(fā)荒山、荒坡、荒灘、荒水，讓地盡其用。

3.3? ? 土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范程度

服務(wù)組織化。土地流轉(zhuǎn)遍地開花的同時，也產(chǎn)生了一些負(fù)面現(xiàn)象，如流轉(zhuǎn)過程中的糾紛與矛盾也逐漸增多。為了公平對待土地流轉(zhuǎn)的每一方權(quán)益，需要對流轉(zhuǎn)行為加以合理規(guī)范。全國許多省市按照“依法、自愿、有償”的原則切實做好了服務(wù)和引導(dǎo)工作，確保土地流轉(zhuǎn)能夠順利、高效地進行。如太谷縣2007年列為全國土地糾紛仲裁工作試點縣，仲裁體系比較健全，近兩年來共受理土地糾紛案件123起，其中，土地流轉(zhuǎn)案件38起，37起調(diào)解解決，仲裁1起。再如，南通市所有農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)都依托農(nóng)經(jīng)部門建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（交易中心、市場），設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)窗口，開展流轉(zhuǎn)政策咨詢、信息發(fā)布、糾紛調(diào)處、提供規(guī)范的合同文本等服務(wù)。

4? ? 土地流轉(zhuǎn)的問題

4.1? ? 微觀角度

4.1.1? ? 農(nóng)民的思想認(rèn)識不足。（1）戀土情結(jié)。農(nóng)民認(rèn)為自己的本職就是種地，將土地視為命根子，有著根深蒂固的戀土情結(jié)，因此農(nóng)戶不愿輕易“放手”自己的土地。在中央出臺一系列惠農(nóng)政策并全面取消農(nóng)業(yè)稅后，部分農(nóng)戶對現(xiàn)在土地的收益比較滿意，產(chǎn)生了小富即安的小農(nóng)經(jīng)濟意識，投資興業(yè)怕?lián)L(fēng)險，務(wù)工經(jīng)商怕丟地權(quán)，寧可土地撂荒或粗放耕種也不愿意流轉(zhuǎn)土地。（2）缺乏了解。由于相當(dāng)一部分農(nóng)戶沒有意識提高自己的文化水平，因此，對現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)政策、法律缺乏了解，對土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵缺乏認(rèn)知，對土地流轉(zhuǎn)的操作缺乏研究，再加之政府的宣傳不到位，農(nóng)戶很有可能對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生誤解：認(rèn)為土地一旦流轉(zhuǎn)后會永久失去承包經(jīng)營權(quán)，失去最基本的生活保障;怕市場前景不佳，承包無效益，不敢大規(guī)模搞開發(fā)。另外，在參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中，由于農(nóng)民對高效的新流轉(zhuǎn)形式心存顧慮，轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓的傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)形式成為主流，從而導(dǎo)致整體流轉(zhuǎn)率偏低，資源配置無法達成利益最大化的最佳效果。（3）保障乏力。我國有著悠久的農(nóng)耕文明，農(nóng)民一直信奉著“面朝黃土背朝天”的生活方式，都以土地作為生存和就業(yè)的保障。對于部分缺乏務(wù)工技能的年長農(nóng)民來說，耕作承包土地是唯一獲取收益以養(yǎng)家糊口的途徑;對于外出務(wù)工的農(nóng)民來說，就業(yè)崗位和社會保障并不穩(wěn)定，故把土地作為今后的生活退路。農(nóng)民認(rèn)為喪失了土地經(jīng)營權(quán)，就相當(dāng)于沒有了生活的最低“保障線”，所以在土地流轉(zhuǎn)上的態(tài)度比較慎重，不會輕而易舉地讓出土地的經(jīng)營權(quán)。

回顧20年來有關(guān)中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的一系列研究，可以看出：雖然我國的土地流轉(zhuǎn)仍面臨著種種困難與風(fēng)險，但并不意味著土地流轉(zhuǎn)的工程很難在中國新社會的土地上生根、開花、結(jié)果。目前，我國土地流轉(zhuǎn)在流轉(zhuǎn)形式、流入主體、經(jīng)營品種方面，總體上呈現(xiàn)出多元化、規(guī)?；牧己泌厔?，可謂“百花齊放，百家爭鳴”。與此同時，我國土地政策隨著時代的變化與發(fā)展也始終不斷地趨向于完善與系統(tǒng)化。那么，如何看待現(xiàn)存的各種問題呢？我們也可以做出如下預(yù)見：對于微觀上多方主體的思想缺陷和利益風(fēng)險問題，可以試圖通過倚靠觸手可及的行政組織和社會自治組織等途徑來進行溝通與疏導(dǎo);對中介性組織的缺席問題，可以試圖組建專業(yè)性服務(wù)體系協(xié)助政府開展工作和監(jiān)督地方實施權(quán)力，并在流轉(zhuǎn)過程中進行全程幫扶，如答疑、維權(quán)等工作;對于宏觀上監(jiān)管不力和保障滯后問題，可以試圖建議國家修訂相關(guān)政策法規(guī)以細(xì)化問題并提供可操作性的法律依據(jù)。發(fā)現(xiàn)問題就是進步，解決問題就是發(fā)展，研究則是為了未來我國土地能夠更為合理與高效地流轉(zhuǎn)。

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