政府定價成本監(jiān)審存在的問題與措施初探

范群鵬 于曉可

[摘要]政府為了加強對壟斷行業(yè)的監(jiān)管，規(guī)范成本監(jiān)審行為，在2006年特別制定了《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》，使政府成本監(jiān)審進入科學監(jiān)管新階段。然而近年來的成本監(jiān)審在具體工作方面，由于起步晚，相應的政策也并不完善且部分難以實施，使得監(jiān)審工作舉步維艱。從政府成本監(jiān)審存在的主要問題入手，論述了專業(yè)人才培養(yǎng)、協(xié)調溝通工作、核算和具體操作等方面的困難，并提出加強制度建設和監(jiān)審隊伍建設、強化監(jiān)審檔案管理建設以及創(chuàng)建專項成本監(jiān)審辦法等一系列措施，以期為政府定價成本監(jiān)審工作的順利開展提供政策建議。

[關鍵詞]政府;成本;監(jiān)審

[中圖分類號]F726 [文獻標識碼]A

1? ? 概述

《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》（國家發(fā)改委第42號令）中規(guī)定：定價成本是指全國或一定范圍內經營者生產經營同種商品或者提供同種服務的社會平均合理費用支出，是政府制定價格的基本依據。價格成本不同于企業(yè)成本和財務成本。企業(yè)成本是為企業(yè)內部核算、考核效益、制定獎懲服務的。財務成本表現(xiàn)為企業(yè)資產的流出，引起企業(yè)收益的減少，具有明顯的主觀特殊性。價格成本是指以社會中等生產力水平為前提，參照全國或一個地區(qū)行業(yè)的平均成本。個別企業(yè)發(fā)生的財務成本，不能代表社會同行業(yè)的平均水平。在用工人數(shù)、工資、折舊、維修、能耗等方面，價格成本監(jiān)審的職能就是要依據相關的法律法規(guī)，剔除企業(yè)閑置資產、閑雜人員、招待應酬等不合理費用，即滿足企業(yè)再生產的需求，又要考慮消費者的承受能力，科學公正的確定價格成本。可是在實際工作中，受計劃經濟時期的傳統(tǒng)思維的影響，各地區(qū)還不同程度地存在著由企業(yè)報價，價格主管部門未經嚴格的成本監(jiān)審程序而直接批價的情況。因此，盡管成本監(jiān)審工作初步取得成效，但在實際工作當中仍存在一些問題需要解決。

2? ? 成本監(jiān)審存在的主要問題

2.1? ? 專業(yè)人才培養(yǎng)困難

2.1.1? ? 成本監(jiān)審辦法形成難，需要長期積累總結。目前國家只出臺了《定價成本監(jiān)審一般技術規(guī)范》和少數(shù)幾個專項定價成本監(jiān)審辦法，大部分項目尚未制訂統(tǒng)一的成本核算辦法，這里既有審核項目品種繁多，工作量太大的原因，也有各地經濟發(fā)展水平差別大，價格標準不可能一致的原因。因此，各地成本調查機構在成本監(jiān)審中要逐步形成適合本地實際的項目成本審核辦法。辦法的形成通常要經歷從實踐——總結——建檔——調整等多個環(huán)節(jié)，絕不是一朝一夕的事，對于監(jiān)審人員來說，沒有強烈的責任感和吃苦耐勞精神，就無法創(chuàng)制出科學合理的審核辦法來。

2.1.2? ? 正確運用審核辦法難，需要較高的業(yè)務素質。需要準確把握定價成本與財務成本的區(qū)別與聯(lián)系。在定價成本監(jiān)審工作中，計入定價成本的費用包括該項目直接和間接相關的費用，如何準確界定所發(fā)生的各項費用是否屬于定調價項目主營業(yè)務支出，是困擾成本監(jiān)審工作人員的一個難題。目前，定價項目單位主營業(yè)務和其他業(yè)務沒有分開核算或無法分開核算，成本監(jiān)審時如何核定其他業(yè)務應當承擔的成本費用，需要有較強專業(yè)知識和業(yè)務水平，如沒有對該定價項目生產經營過程有深入了解，沒有過硬的專業(yè)知識和豐富的成本監(jiān)審工作經驗，就很可能出現(xiàn)分攤成本不科學、不合理的現(xiàn)象，影響成本監(jiān)審結論的準確性。

2.2? ? 協(xié)調溝通工作進展困難

成本監(jiān)審是一項非常敏感和復雜的工作，需要得到價格業(yè)務處室、被監(jiān)審項目單位的支持和配合，更需要得到消費者的理解和認可。

2.2.1? ? 成本監(jiān)審項目的交辦不合程序?！墩贫▋r格成本監(jiān)審辦法》自2006年頒布至今已12年，定價機關雖然擺脫了舊的定調價模式，已經將成本監(jiān)審作為價格決策的法定程序，但在項目的交辦程序上還做的很不夠。另外，這幾年雖然經過不斷完善成本監(jiān)審制度，明確了在成本監(jiān)審前必須要有分管領導簽發(fā)的《成本監(jiān)審項目計劃書》，但往往交辦計劃書時并未附帶相關資料，不利于具體負責成本監(jiān)審的同志熟悉項目業(yè)務。

2.2.2? ? 監(jiān)審結果的運用不規(guī)范。雖說成本監(jiān)審結論不是定價的唯一依據，但按42號令的要求，它也是政府制定價格的基本依據。在實際工作中，有些價費文件的標準與成本監(jiān)審結論出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，雖然這種現(xiàn)象不多，但也值得我們充分警惕。

2.3? ? 監(jiān)審工作核算困難

首先，由于各個行業(yè)生產工藝不同、成本構成不同、核算指標不同，就要求成本監(jiān)審機構工作人員不僅要成為多面手，還要成為相關領域的“專家”，才能準確審核項目單位的定價成本。其次，要統(tǒng)籌考慮項目成本指標的核算，就要求在監(jiān)審過程中不僅要考慮項目的個別成本，又要考慮社會平均成本;不僅要考慮項目現(xiàn)實成本，還要考慮未來成本;不僅要考慮固定成本的核算，還要考慮變動成本的核算。再次，國家僅出臺了《城市供水定價成本監(jiān)審辦法》、《水利工程供水定價成本監(jiān)審辦法》，其他項目的成本核算辦法尚未出臺，這是成本監(jiān)審機構遇到的最大難題，成本監(jiān)審機構只能按照42號令和《定價成本監(jiān)審一般技術規(guī)范》摸著石頭“過河”。

2.4? ? 具體操作層面存在的諸多困難

2.4.1? ? 有效服務例數(shù)的測算和確定。在實際工作中，如何合理確定企業(yè)的有效服務例數(shù)，是成本監(jiān)審工作面臨的難題。如果按單個企業(yè)有效服務例數(shù)加年自然增長數(shù)，來確定分攤該企業(yè)總成本費用的服務總例數(shù)，會使經營管理不善、工作質量和效率低下的企業(yè)從中得益;對經營管理好、品牌意識強、服務例數(shù)多的企業(yè)反而不利。

2.4.2? ? 尚未正式營業(yè)的企業(yè)定價成本的測算。相關成本監(jiān)審機構為了不影響價格主管部門及時論證和制定該企業(yè)的試運行價格，必須提前對該企業(yè)進行政府定價成本的測算。由于該企業(yè)基本建設工程尚未竣工、銀行貸款仍在繼續(xù)、開辦費用沒有定型、各種運行管理費用尚未發(fā)生，該企業(yè)不能提供完整的財務資料和有效的監(jiān)審資料，僅根據企業(yè)提供的可行性研究報告，要準確、合理、科學地測算出企業(yè)的定價成本確實較難。因此，對于此類成本費用的審核，監(jiān)審工作人員不僅要加強調研，還要走出去到其他地市“摸情況”，掌握相關成本數(shù)據，這樣，才能較合理的測算出企業(yè)的定價成本。如果憑感覺和經驗行事，這就難免會出現(xiàn)成本審核結論的較大偏差，極易造成試運行價格的偏高現(xiàn)象。

2.4.3? ? 老企業(yè)人工成本及管理費用的審減。在對老國有企業(yè)進行定價、調價成本監(jiān)審時，會遇到諸多問題，其中人工成本和管理費用成本支出問題最為關鍵。首先，人工成本的監(jiān)審問題。涉及管價商品的老企業(yè)一般是國有企業(yè)，比如某縣一個小小的電力公司，從業(yè)人員竟達到了800余人。人工成本占據企業(yè)成本較高，明顯不合理的成本費用也只能計入定調價成本。其次，管理費用中的業(yè)務招待費國家已有比例性規(guī)定，但其他幾項主要費用如：辦公費、維修費、旅差費、其他費用等，國家沒有出臺比例性規(guī)定，在成本監(jiān)審的實際操作中，對明顯偏高的此類費用就很難作出審減處理。監(jiān)審機構在審減理由不充分，審減多少無尺度的情況下，只能維持原有數(shù)據不變。雖然背離了成本監(jiān)審合理性的原則，但實際操作中唯其如此。

3? ? 解決成本監(jiān)審問題的有效措施

3.1? ? 加強制度建設

近年來各省成本調查機構制定了《政府定調價成本監(jiān)審工作程序》和《價格成本調查隊政府制定價格成本監(jiān)審集中會審制度》，還修訂了《政府制定價格成本監(jiān)審工作規(guī)程》，這一系列的建章立制已經初見成效。接下來，監(jiān)審機構應該做的是嚴格按這些已有的制度和程序進行成本監(jiān)審業(yè)務，并根據工作需要進一步完善相關制度和程序。具體來講，在處理與業(yè)務處室的關系時，既要強調成本監(jiān)審職能的獨立性，又要強調協(xié)調配合。因此，在與相關領導和業(yè)務處室協(xié)調溝通中，在闡明成本監(jiān)審過程、依據和結論的基礎上，充分聽取他們的意見和建議，無重大分歧，要維持監(jiān)審結論的權威性，經集體審議后，通報被審核單位。對外，首先與被監(jiān)審項目單位加強溝通，就審減內容拿出審減依據，同時接受被監(jiān)審單位的質疑和建議，對符合規(guī)定的積極接受，對不符合規(guī)定的做好解釋工作，讓被監(jiān)審單位理解和接受我們的審核結論。其次，積極與廣大消費者進行溝通，按規(guī)定在制定和調整價格前公開成本監(jiān)審結論。

3.2? ? 加強成本監(jiān)審隊伍建設

3.2.1? ? 配強成本監(jiān)審隊伍。向政府部門積極爭取合適數(shù)量的編制，同時加大調查隊專業(yè)人員選調工作，配強成本監(jiān)審隊伍。從全國的成本機構情況來看，個別省份成本人員的配制僅為11人，已經大大落后全國平均16人水平。因此，如何爭取配強成本隊伍，將是成本監(jiān)審機構目前的重要任務。近幾年，全國大部分省份都已經更名為成本調查與監(jiān)審局，部分省還沿用過去只有農產品調查任務時的成本調查隊的稱謂，名稱與職能不相配套，應爭取早日更名。同時要注意專業(yè)人才的選拔和培養(yǎng)。從全國的情況來看，有些省連續(xù)幾年通過公務員錄用考試，選拔既熟悉財務知識又熟悉計算機操作的年輕同志充實調查隊力量。

3.2.2? ? 加強執(zhí)業(yè)能力培訓。定期選送成本監(jiān)審人員參加國家、黨校等舉辦的成本監(jiān)審、經濟管理、現(xiàn)代信息技術方面的業(yè)務培訓，在條件許可的情況下，組織成本人員走出去學習考查外地成本監(jiān)審工作。在搞好本級業(yè)務培訓的同時，也要重視對基層成本監(jiān)審人員的業(yè)務培訓和指導。認真開展專項培訓，召開專項成本研討會，在專項成本監(jiān)審前，組織監(jiān)審人員專題學習相關政策法規(guī)、熟悉監(jiān)審工作方案、了解監(jiān)審企業(yè)生產經營情況，切實提高監(jiān)審實踐水平;在專項成本監(jiān)審后，組織監(jiān)審人員交流經驗、分析問題、研究對策，不斷提高監(jiān)審理論水平。拓寬成本監(jiān)審思路，逐步建立成本專家?guī)?，以備隨時作為成本監(jiān)審業(yè)務的“智庫”。

3.3? ? 加強成本監(jiān)審檔案管理建設

3.3.1? ? 建立嚴格的檔案管理制度。要明確專人負責成本監(jiān)審檔案規(guī)范化管理，做到在每個成本監(jiān)審項目完成后，都按規(guī)定收集整理，按照一案一卷的要求，建立成本監(jiān)審檔案，完整記錄和反映成本監(jiān)審的全過程，為成本監(jiān)審項目的復核、監(jiān)審數(shù)據的積累提供原始依據。

3.3.2? ? 完善成本監(jiān)審檔案目錄，鞏固成本監(jiān)審工作成果。制定規(guī)范的成本監(jiān)審檔案目錄清單，每個成本監(jiān)審項目的經營者填報資料、監(jiān)審方案、監(jiān)審記錄、監(jiān)審工作底稿、核算記錄、集中會審記錄、監(jiān)審項目技術報告和最終監(jiān)審結論等資料都要收集齊全，對成本審核申請報告、成本審核通知書、成本審核結論報告等文書檔案全部進行統(tǒng)一和規(guī)范。

3.3.3? ? 實行成本監(jiān)審檔案紙質和電子版同時管理，建設成本數(shù)據庫。建設專門的成本監(jiān)審檔案室，紙質檔案管理嚴格按檔案管理的要求規(guī)范裝訂、保管等程序。明確專人負責保存成本監(jiān)審電子檔案，建設成本數(shù)據庫。根據成本數(shù)據庫的資料對比，定期對部分監(jiān)審企業(yè)進行工作回訪，跟蹤企業(yè)在價格調整后成本運行情況，使成本監(jiān)審工作貫穿于價格管理工作全過程，真正發(fā)揮成本監(jiān)審的職能作用。

3.4? ? 創(chuàng)制專項成本監(jiān)審辦法

3.4.1? ? 積極參與上級成本核算辦法的制定。近年來國家相繼出臺了《城市供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》、《輸配電定價成本監(jiān)審辦法（試行）》等專項成本監(jiān)審辦法，各省按要求，對多項征求意見稿進行探討、征詢各方意見，綜合形成修改稿上報。參加上級核算辦法的制定修改，對于各省監(jiān)審機構熟悉業(yè)務，以及對同類型項目的具體審核方法有啟發(fā)指導作用。

3.4.2? ? 總結并提煉制定相關行業(yè)成本監(jiān)審辦法。要對開展過的成本監(jiān)審項目進行總結，不斷論證成本構成是否合理、指標體系是否完備、審核辦法是否科學，通過不斷總結和查找問題，積極探索制定相關行業(yè)成本監(jiān)審辦法，并在工作中不斷豐富和修正。

3.4.3? ? 注重實地調查，在實踐中改進成本監(jiān)審辦法。實地監(jiān)審要深入細致，不僅要審查經營者的財務會計資料，也要了解企業(yè)的生產經營流程以及存貨、固定資產等實物資產情況。根據實地監(jiān)審掌握的新近數(shù)據，動態(tài)地對現(xiàn)有的成本核算辦法進行修改完善，使之更準確可靠。

4? ? 結論

成本監(jiān)審工作兼具調查職能、審核職能和核算職能，從形式上、方法上和結果上來看，其還表現(xiàn)出強制性、針對性和局限性等特征。正因為這些復雜的特性，造就目前在開展成本監(jiān)審工作中遇到一些困難，需要認真分析，并提出解決問題的有效對策，沿著改革創(chuàng)新的思路，開創(chuàng)成本監(jiān)審工作的新局面、新境界。

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