城市水資源保護(hù)重在建立城市水權(quán)制度

黃珞珈

[摘 要]隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，城市水資源水環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展的矛盾日益突出。本文從城市水資源保護(hù)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系著手，分析城市水資源惡化的社會經(jīng)濟原因，尋求城市水資源保護(hù)的有效路徑，進(jìn)一步得出建立以合理的城市水資源價值為核心的城市水權(quán)及其交易制度，以保證城市用水本清源活，實現(xiàn)城市水資源與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]水資源保護(hù)；可持續(xù)利用水權(quán)制度

[中圖分類號]TV213.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

水是重要的自然資源，它不僅是人類賴以生存的必要資源而且也是維持與推動社會生產(chǎn)力的基本要素之一。漢代劉安曾在《淮南子·說山訓(xùn)》中說道：欲致魚者先通水，欲致鳥者先樹木。所謂水清而魚樂，魚動而水活；枝繁而鳥悅，鳥歸而林榮。

1 城市水資源保護(hù)陷入困境

民以食為天，人以水為天。離開了水人就無法生存，尤其是城市，一刻也離不開水。以武漢市為例，雖然武漢別稱“江城”，又有“百湖之市”的美譽，境內(nèi)江河縱橫，湖港交織，但近年來，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，水資源與水環(huán)境的問題日益突出：水面面積減少了55%，現(xiàn)有湖泊中不適合人體直接接觸的水質(zhì)（IV類及以下）占湖泊總數(shù)90%以上。曾經(jīng)“優(yōu)于水”的武漢，正陷入“憂于水”的困境。

為加強水資源保護(hù)，2011年武漢市專門出臺了《武漢市水資源保護(hù)條例》，近年又在全國率先推行了“河長”“湖長”等行政首長負(fù)責(zé)制。但歷經(jīng)數(shù)年，水資源保護(hù)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果。截至2016年末，武漢市水資源公報數(shù)據(jù)，全市水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為50.9%，全市僅有36.3%的湖泊水質(zhì)達(dá)到其功能要求的水質(zhì)管理目標(biāo)。

究其原因，一是長期低水價造成水資源價值未得到應(yīng)有重視，公眾水資源保護(hù)和節(jié)水意識不強；二是排污企業(yè)“守法成本高、違法成本低”，水染污屢禁不止；三是城市發(fā)展與水資源保護(hù)，顧此失彼，進(jìn)退兩難；四是城市排水管網(wǎng)及污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)滯后，污水凈化能力低；五是水資源和水環(huán)境治理項目多、投資大，主要依靠地方財政資金，獨木難支；六是城市湖泊、河流等水環(huán)境整治，投資大、見效慢、維護(hù)成本高。

2 城市水源從何而來

水資源是人類社會生存和生產(chǎn)發(fā)展的重要資源，城市水資源短缺和水質(zhì)惡化會造成極大的社會問題，因此要實現(xiàn)城市水資源有效保護(hù)必須從城市水資源保護(hù)與城市經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系入手。

2.1 先有水后有魚，城市發(fā)展靠水源

一方面城市水資源為城市社會經(jīng)濟活動提供必要的原材料，它既是生產(chǎn)生活原材料的組成部分，也是勞動力存在與發(fā)展的基礎(chǔ)；另一方面，城市水資源系統(tǒng)在城市社會經(jīng)濟與城市生態(tài)環(huán)境之間起到紐帶作用，是組成和影響城市生態(tài)環(huán)境的重要因素。因此，城市社會經(jīng)濟發(fā)展離不開充足優(yōu)質(zhì)的水資源，如果無法實現(xiàn)城市水資源的有效保護(hù)和利用，就無從實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 魚多水濁，混亂發(fā)展壞水源

一是隨著人類改造自然的能力越來越強，城市為了追求經(jīng)濟的高速增長和經(jīng)濟利益最大化，忽視自然規(guī)律的作用，不顧環(huán)境，對城市水資源進(jìn)行掠奪性的開發(fā)利用，降低了水資源本身的承載能力。二是人類向城市水環(huán)境排泄廢棄物，對城市水資源和水環(huán)境造成了污染破壞，造成城市水資源質(zhì)量下降、資源匱乏，使城市社會經(jīng)濟賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)惡化，導(dǎo)致社會經(jīng)濟發(fā)展停滯不前。

2.3 魚游水活，城市發(fā)展護(hù)水源

雖然無限制、無序的經(jīng)濟發(fā)展會造成城市水資源破壞和城市水環(huán)境污染，但是治理污染、解決城市水資源問題，根本還得依靠城市的發(fā)展，只有城市經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展到一定程度，具備一定實力后，才有能力整治水環(huán)境、開發(fā)保護(hù)水資源。

綜上，城市水資源保護(hù)的核心是以水資源的可持續(xù)利用為目標(biāo)。一方面水資源為城市社會經(jīng)濟的發(fā)展提供源源不斷的水供給、水服務(wù)，支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展；另一方面城市經(jīng)濟社會發(fā)展又為水資源開發(fā)保護(hù)提供有力的技術(shù)和經(jīng)濟支撐，實現(xiàn)城市水資源的可持續(xù)供應(yīng)。

3 建立水權(quán)制度的重要性

城市水資源屬于稀缺資源，實現(xiàn)稀缺資源的有效分配，最有效的手段就是產(chǎn)權(quán)制度的運用。產(chǎn)權(quán)制度在城市水資源保護(hù)中的運用，就是以水權(quán)制度為基礎(chǔ)，實現(xiàn)城市水資源管理制度的創(chuàng)新，充分體現(xiàn)水資源社會經(jīng)濟價值，并將其運用到水資源配置和管理中去。

3.1 定水權(quán)，明權(quán)責(zé)，枝繁才能葉茂

依照我國法律規(guī)定，水資源等自然資源歸國家或集體所有，但客觀上又存在著水資源所有權(quán)與使用權(quán)的分離。城市水權(quán)指的是水資源的使用權(quán)，它區(qū)別于水資源的所有權(quán)，實現(xiàn)了與所有權(quán)的分離。它通過法律賦予或者是通過雙方當(dāng)事人的交易實現(xiàn)。城市水權(quán)有償取得，可以進(jìn)行交易和轉(zhuǎn)讓，同時當(dāng)水權(quán)受到侵害時，還可依法申請排除侵害或者得到相應(yīng)的補償。

3.2 盯排污，理成本，價格調(diào)控配資源

水權(quán)具有一定的外部性，即水資源使用后的排放一般不對其自身造成損失，但對外部水環(huán)境會造成很大影響，是一種外部成本，因而要將水污染這個水權(quán)的外部成本內(nèi)部化，理順?biāo)Y源成本構(gòu)成。將水資源使用后的治污成本作為水資源的使用費，納入水資源價格。形成誰排放誰付費，靠價格調(diào)控資源配置的新機制。目前城市征收的污水處理費，就粗略體現(xiàn)了水資源的外部成本內(nèi)部化，但尚未作為水資源的價格構(gòu)成。

4 建立城市水權(quán)制度展望

水資源所有權(quán)制度主要實現(xiàn)國家對水資源的所有權(quán)。地方水權(quán)制度建設(shè)，主要是水資源的使用制度和轉(zhuǎn)讓制度建設(shè)。我國雖在2014年出臺了《水利部關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》（水資源〔2014〕222號），但水權(quán)試點主要在流域和農(nóng)村，城市水權(quán)還屬于新生事物，建立有效的城市水權(quán)制度，應(yīng)重點體現(xiàn)以下幾點：

4.1 推行城市水權(quán)交易，加快城市水市場建設(shè)

城市水權(quán)制度建立和城市水權(quán)交易市場的形成將使城市水資源價值顯現(xiàn)，用水端有動力節(jié)約用水并將多余的水量出售，污水處理方又能以出售處理后的水資源獲取增值收益。從國外水權(quán)交易的情況來看，發(fā)達(dá)國家水權(quán)交易由州政府進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)，基本上是完全市場化交易，水權(quán)價格的形成也是由市場主導(dǎo)，水權(quán)市場有良好的價格發(fā)現(xiàn)和資源配置功能。

4.2 推行城市污水減排交易，減少城市水污染

城市要實現(xiàn)水資源有效保護(hù)，推行污水減排交易是有效手段之一。污水減排交易與碳排放權(quán)交易類似，也稱排污權(quán)交易，是利用市場機制，將企業(yè)單純的治理污染行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)自身經(jīng)濟活動的一項環(huán)境管理政策。企業(yè)可以利用排污權(quán)交易，轉(zhuǎn)讓（或由政府收購）其通過加強管理、改善工藝、采用新技術(shù)等途徑削減的排放污染物指標(biāo)獲得經(jīng)濟收益，大大調(diào)動企業(yè)主動治理污染、改善環(huán)境的積極性，最終實現(xiàn)環(huán)境資源的配置。

4.3 理順城市水資源管理體制，統(tǒng)一管理和配置水資源

城市水資源管理體制要進(jìn)一步改變目前管理體制上存在的“管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”條塊分割、政出多門、職責(zé)不清、執(zhí)法不力的弊端，理順?biāo)⑺畡?wù)、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)職能部門管理體制，明確城市水資源管理各職能部門職責(zé)范圍，統(tǒng)一管理和配置水資源。

4.4 加強宣傳強化認(rèn)識

我國長期受“水資源是取之不盡，用之不竭”的傳統(tǒng)價值觀念影響，城市水資源價格嚴(yán)重背離水資源價值，城市水權(quán)制度應(yīng)立足于合理的水資源價值，才能根本緩解水資源供需矛盾。必須倡導(dǎo)“節(jié)水優(yōu)先、治污為本”的水資源保護(hù)戰(zhàn)略，加大水資源保護(hù)宣傳力度，大力提倡節(jié)約用水和保護(hù)水環(huán)境，提高公眾認(rèn)識，動員公眾廣泛參與。

《荀子·君道》有云：原清則流清，原濁則流濁。只有從根本上，從制度上建設(shè)和完善水資源保護(hù)體系，才能護(hù)住水資源的清源、保住城市發(fā)展的清流。要堅持兩點論與重點論相統(tǒng)一，源流并治方可還城市一片綠水青山。

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