鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政支出績效管理問題及對(duì)策研究

柏愛榮

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為地方政府最基層的一級(jí)，財(cái)政支出管理水平與社會(huì)公眾的利益密切相關(guān)，但是目前存在重收入輕支出、支出使用效率低下、支出結(jié)構(gòu)不合理等問題，這些問題的存在破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出進(jìn)行合理的績效管理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的使用效率，極大地促進(jìn)城鎮(zhèn)居民的社會(huì)福利水平。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 財(cái)政支出 績效管理

研究背景及意義

（1）研究背景

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國各級(jí)政府當(dāng)中最基層的一級(jí)，是與我國農(nóng)民最密切相關(guān)的一級(jí)政府，三農(nóng)問題是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最基礎(chǔ)的力量。20世紀(jì)以來，公共財(cái)政改革主要集中在部門預(yù)算、國庫集中收付以及政府采購這幾個(gè)方面，雖然公共財(cái)政改革大幅向前，但是由于種種原因?qū)е仑?cái)政問題并沒有得到完全解決。盡管十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中明確提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”，但是公共財(cái)政績效管理工作的開展人十分有限，目前主要集中在省市縣三級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展的十分少。樹立高效率的財(cái)政支出績效觀念，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用效率，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金緊張問題，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)開展績效管理工作也是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政保證能力和政府履職能力的有效途徑。

（2）研究意義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理水平與社會(huì)公眾的利益直接相關(guān)，財(cái)政支出效率高可以極大的促進(jìn)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理反映地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，對(duì)于全面深化財(cái)政體制改革具有十分重要的意義。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出效益是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，同時(shí)也是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要體現(xiàn)。財(cái)政支出使用效率高，政府的服務(wù)職能就能最大限度的展現(xiàn)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的發(fā)展，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成財(cái)政公共保障具有實(shí)際意義。優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)支出與管理的有效統(tǒng)一，可以進(jìn)一步推進(jìn)政府服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)服務(wù)行政府。同時(shí)對(duì)于改善機(jī)關(guān)干部作風(fēng)建設(shè)，提高機(jī)關(guān)工作人員專業(yè)素質(zhì)等等發(fā)揮著巨大的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政支出績效管理存在問題分析

（1）績效管理的法律制度不健全

目前我國績效管理工作尚處于改革時(shí)期，并未出臺(tái)績效管理工作的法律法規(guī)，這就使得績效管理工作缺乏法律上的支持。2011年，財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)），一些省份也出臺(tái)了相應(yīng)的績效評(píng)價(jià)管理工作試行方法，從中我們也可得知目前績效評(píng)價(jià)管理工作的開展主要依據(jù)于部門規(guī)章和地方政府政策，而法律依據(jù)嚴(yán)重缺失。由于沒有嚴(yán)格的法律規(guī)定，而各地方政府對(duì)績效管理的理解也有所偏差，因此各地方政府都根據(jù)自身的需求，對(duì)績效管理的范圍、績效管理主體的職責(zé)、績效管理工作的程序、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)等等作出了具有地方特色的規(guī)定。

（2）缺乏財(cái)政支出績效觀念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多部門在推行項(xiàng)目時(shí)將主要精力用于爭取財(cái)政資金，而對(duì)資金使用效率的衡量卻差強(qiáng)人意，許多項(xiàng)目還沒有經(jīng)過充分的績效論證就立馬開工，往往導(dǎo)致了資金使用效率低下。有些部門對(duì)績效管理工作仍存在誤區(qū)，認(rèn)為是領(lǐng)導(dǎo)要求做的，對(duì)于績效管理工作的文件大多流于形式，并無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，只要績效管理工作不影響資金的撥付就應(yīng)付了事，對(duì)于管理過程中出現(xiàn)的問題也不認(rèn)真研究和解決。而對(duì)于未達(dá)到績效管理目標(biāo)的責(zé)任人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也并未出臺(tái)相應(yīng)的處罰措施，這就使得各部門更加忽視績效管理工作的開展。

（3）績效管理隊(duì)伍建設(shè)欠缺

鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理專業(yè)人才也十分缺乏，不僅缺少專業(yè)型的績效管理人才，還缺乏兼具財(cái)務(wù)管理、工程建設(shè)、項(xiàng)目管理等知識(shí)的綜合性人才。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未建立專門的績效管理機(jī)構(gòu)，推行績效管理的人員是由財(cái)政所或者其他部門人員臨時(shí)兼任的，精力相對(duì)分散，專業(yè)知識(shí)不足，其直接結(jié)果就是績效管理工作敷衍，其出具的績效評(píng)價(jià)管理報(bào)告并沒有真正反應(yīng)項(xiàng)目的管理及實(shí)施過程，對(duì)資金使用情況分析不清，也沒有運(yùn)用科學(xué)的分析方法進(jìn)行分析，無法反映項(xiàng)目的實(shí)際情況。

（4）績效管理體系不完善

在績效管理對(duì)象方面，績效管理對(duì)象過于單一，不能有效掌握政府各部門的資金使用效率。在績效管理內(nèi)容方面，主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)績效是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而未過多的考慮社會(huì)績效和生態(tài)績效?？冃гu(píng)價(jià)指標(biāo)方面，目前我國尚未建立完善的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫，指標(biāo)體系只有中央和省級(jí)的指標(biāo)體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在設(shè)計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)只能照搬這些不合適的指標(biāo)體系，其體系無法具備規(guī)范性和權(quán)威性。

（5）績效管理結(jié)果缺乏有效運(yùn)用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)際運(yùn)行過程中對(duì)結(jié)果的運(yùn)用存在著諸多的問題，這些問題的存在既影響了績效管理結(jié)果的權(quán)威性，也不利于在全鎮(zhèn)所有財(cái)政支出推行績效管理工作?？冃Ч芾淼贸龅慕Y(jié)果本身不具備科學(xué)性，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)財(cái)政支出績效管理工作缺乏正確的認(rèn)識(shí)，工作開展并不深入，管理結(jié)果無任何參考性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效管理所得出的結(jié)果主要是用于應(yīng)付上級(jí)檢查，在制定下一年財(cái)政預(yù)算時(shí)并不會(huì)使用績效管理的結(jié)果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)花費(fèi)人力物力而得出的績效管理結(jié)果由于缺乏相應(yīng)的體系，不得不在實(shí)際的項(xiàng)目運(yùn)行中棄之不用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政支出績效管理的完善對(duì)策

（1）建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度

1.健全財(cái)政支出績效管理法規(guī)制度

目前，中國財(cái)政支出績效管理工作的建設(shè)尚處于起步階段，無論是中央還是地方都在摸索中。因此我們必須要加大力度推進(jìn)法制化進(jìn)程，在預(yù)算法和審計(jì)法中增加對(duì)績效管理的要求。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府，緊靠國家法律指導(dǎo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此省、市、縣也應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)政支出績效管理地方法規(guī)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)的政策，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政支出績效管理才能接地氣。

2.推行績效管理的獎(jiǎng)懲制度

若鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立相應(yīng)的績效管理獎(jiǎng)勵(lì)制度，比如將績效管理中節(jié)省的財(cái)政資金中小部分拿出來獎(jiǎng)勵(lì)工作人員，這會(huì)極大的激勵(lì)績效管理工作的有效開展，小小的獎(jiǎng)勵(lì)推動(dòng)大大的節(jié)約，可謂是事半功倍。與此同時(shí)，懲罰制度也必不可少，為避免工作人員為獲取獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)數(shù)據(jù)造假，嚴(yán)厲的懲罰制度也可以起到威震作用。

（2）樹立財(cái)政收支績效觀念

1.加大對(duì)財(cái)政支出績效管理宣傳

要加強(qiáng)財(cái)政支出績效管理的宣傳力度，營造良好的財(cái)政支出績效管理氛圍。要詳盡地向黨委政府定期匯報(bào)，爭取領(lǐng)導(dǎo)的重視，爭取相關(guān)參與部門的支持和配合，在政府內(nèi)營造一個(gè)良好的績效管理氛圍。

2.推動(dòng)制度的引導(dǎo)作用

做好績效管理公開制度，通過績效管理公開制度樹立績效管理的良好形象，引導(dǎo)社會(huì)公眾積極參與到政府財(cái)政支出績效管理工作中來，讓公眾深刻意識(shí)到自己也推動(dòng)了政府工作的一部分，培養(yǎng)公眾的主人翁意識(shí)。

（3）完善績效管理組織結(jié)構(gòu)

1.完善績效管理機(jī)構(gòu)

績效管理工作是一個(gè)系統(tǒng)性的大工程，不僅涉及到財(cái)政資金使用之前的預(yù)算還，資金使用過程中的運(yùn)用環(huán)節(jié)，資金運(yùn)用之后的績效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，還有績效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋運(yùn)用環(huán)節(jié)，這一系列的環(huán)節(jié)需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)運(yùn)作，比如說財(cái)政、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)部門等等。

2.培養(yǎng)績效管理人才

財(cái)政支出績效管理工作難度大、綜合性強(qiáng)，管理工作的人員不僅要具備財(cái)務(wù)、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)方面的知識(shí)，還要具備工程建設(shè)、城市管理等方面的知識(shí)。績效管理人才隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)由財(cái)政人員、項(xiàng)目部門參與人員、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)人員組成。

（4）完善績效管理體系

1.實(shí)行績效預(yù)算管理

績效預(yù)算的編制可以對(duì)財(cái)政資金的使用達(dá)到一個(gè)事前監(jiān)督的作用，彌補(bǔ)了公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中事中和事后環(huán)節(jié)監(jiān)督上的缺憾，可以從根本上提高財(cái)政資金的績效管理水平，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行力。

2.建立科學(xué)的財(cái)政支出績效管理體系

財(cái)政支出績效管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是績效評(píng)價(jià)，構(gòu)建一個(gè)完善的績效評(píng)價(jià)體系是績效管理工作得以順利進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。包括建立科學(xué)的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、設(shè)定科學(xué)的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)方法。

3.建立監(jiān)督機(jī)制

要建立完善的內(nèi)部監(jiān)管體系，首先要對(duì)財(cái)政部門、審計(jì)部門、政府各部門、人大等機(jī)構(gòu)財(cái)政支出績效管理過程中的職責(zé)進(jìn)行明確，達(dá)到多角度、多方面對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)管的目的。在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，外部監(jiān)管機(jī)制的建立也必不可少。外部監(jiān)督包括上級(jí)各部門監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督和民間機(jī)構(gòu)監(jiān)督。

（5）合理利用績效評(píng)價(jià)結(jié)果

1.建立評(píng)價(jià)結(jié)果公開制度

建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)制度，通報(bào)制度主要包括自我評(píng)價(jià)上報(bào)、向資金使用部門通報(bào)、向本級(jí)政府通報(bào)三個(gè)部分。 建立財(cái)政績效評(píng)價(jià)結(jié)果公開制度。財(cái)政支出績效管理及運(yùn)用具有公開、透明的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)讓社會(huì)公眾及時(shí)了解到財(cái)政資金的使用狀況，保證公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高公眾的主人翁意識(shí)。

2.建立評(píng)價(jià)結(jié)果問責(zé)制度

因此只有建立完善的問責(zé)制度，將資金使用效率與部門負(fù)責(zé)人的政績和薪酬掛鉤，才能使資金使用者在使用資金時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)資金效益最大化。

3.建立評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算結(jié)合制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)新預(yù)算法的要求，將績效管理結(jié)果應(yīng)用預(yù)算編制中，將事后評(píng)價(jià)向預(yù)算編制、審查等環(huán)節(jié)延伸。 對(duì)于資金使用部門未整改績效管理中發(fā)現(xiàn)的問題時(shí)，下一年度預(yù)算編制時(shí)要考慮減少甚至是撤銷資金使用權(quán)利。

結(jié)論

隨著我國財(cái)政體制改革愈演愈烈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出績效管理也必然越來越引人注目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出績效管理的核心在于如何構(gòu)建符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色的績效管理體系，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中逐漸形成績效理念。通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出進(jìn)行績效管理，可以加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政保障能力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能，對(duì)村級(jí)集體的支出管理提供支持。

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