新形勢(shì)下PPP的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

胡靈

2017年11月，財(cái)金[2017]92號(hào)文的發(fā)布，強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)以及扼制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量；隨后，國(guó)資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào)的發(fā)布，彰顯了國(guó)家對(duì)于央企參與PPP經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的防范。PPP由此從快速擴(kuò)張進(jìn)入了調(diào)整規(guī)范期。本文從我國(guó)PPP快速“崛起”的背景與必要性出發(fā)，由全國(guó)以及福建省第四批示范項(xiàng)目情況入手，分析了當(dāng)下PPP行業(yè)的市場(chǎng)s所面臨的挑戰(zhàn)。

PPP 公共服務(wù) 政府財(cái)政

政府與社會(huì)資本的合作，是公共與私人合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式。它是從項(xiàng)目融資合作方的角度定義，為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)和其他公共產(chǎn)品（服務(wù)）提供基本融資和運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，并將私人資本引入合作。PPP進(jìn)一步推動(dòng)了公共服務(wù)由政府供給向合作供給、由單一投入向多元投入、從短期均衡轉(zhuǎn)變?yōu)橹虚L(zhǎng)期均衡的轉(zhuǎn)變。

PPP快速發(fā)展的背景與必要性

截止到2014年12月，地方政府債務(wù)余額高達(dá)154074.3億元。2014年10月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，2015年，地方政府債務(wù)達(dá)到16萬(wàn)億，2016年降至15.32萬(wàn)億，經(jīng)歷了債務(wù)膨脹到緊縮的過(guò)程。為規(guī)范地方政府舉債融資的機(jī)制，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委等相關(guān)部委出臺(tái)系列政策，將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算，融資平臺(tái)遭遇瓶頸，與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化成本預(yù)算量大、土地財(cái)政在房地產(chǎn)市場(chǎng)嚴(yán)監(jiān)管的政策下已難以為繼，地方政府財(cái)政預(yù)算日益緊張。其二，公共產(chǎn)品供給效率低。目前，公共產(chǎn)品偏離社會(huì)利益最大化的項(xiàng)目選擇不當(dāng)、政治不連續(xù)帶來(lái)的合同不嚴(yán)格實(shí)施問(wèn)題、以及基礎(chǔ)沒(méi)施后續(xù)維護(hù)缺失、經(jīng)營(yíng)不善等已經(jīng)促使公共產(chǎn)品或服務(wù)供給亟待供給側(cè)改革。其三，社會(huì)資金脫實(shí)向虛問(wèn)題嚴(yán)重。在股票、期貨、房地產(chǎn)市場(chǎng)連番經(jīng)歷短期快速上漲的投機(jī)、炒作風(fēng)氣后，社會(huì)資本迫切需要投資渠道以保證必要收益率。

在上述背景下，PPP解決了以下三類問(wèn)題：一、減少政府債務(wù)，深化財(cái)稅體制改革。政府與社會(huì)資本合作，化解了債務(wù)利息支出，化一次性支付為分期支付，拓寬了城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，緩解預(yù)算約束并釋放政府資金。二、提高效率收益，轉(zhuǎn)變政府職能。以競(jìng)爭(zhēng)的方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，提高了服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)也提升了服務(wù)效率；捆綁融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，可降低總成本；市場(chǎng)定價(jià)，改善低效率收費(fèi)；提高項(xiàng)日運(yùn)營(yíng)成功率，推動(dòng)公共服務(wù)供給側(cè)改革；三、引導(dǎo)社會(huì)資金脫虛向?qū)崱９膭?lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給予社會(huì)資本合理回報(bào)率。盤(pán)活社會(huì)存量資金；進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資，激發(fā)民間投資活力。

第四批示范項(xiàng)目分析

2018年2月6日，第四批PPP示范項(xiàng)日公布。37個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和中央部委所申報(bào)的1226個(gè)第四批示范項(xiàng)目，涉及總投資2.12萬(wàn)億元，經(jīng)評(píng)審選出了396個(gè)示范項(xiàng)目，占全部申報(bào)項(xiàng)目的32%，投資總額7588.44億元。對(duì)比第三批示范項(xiàng)日申報(bào)評(píng)選情況，第四批申報(bào)數(shù)量增加52個(gè)，申報(bào)投資額減少1800億元，人選項(xiàng)目數(shù)減少120個(gè)，入選投資額減少4120億元，更加強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性和高質(zhì)量。

2017年福建省圍繞交通、市政、民生、環(huán)保、水利、信息網(wǎng)絡(luò)、新型城鎮(zhèn)化等重點(diǎn)領(lǐng)域，建立正向激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)有效投資，通過(guò)財(cái)政貼息、補(bǔ)助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式，支持49個(gè)補(bǔ)短板工程包實(shí)施，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)和杠桿作用，帶動(dòng)社會(huì)資本擴(kuò)大有效投資。截至年底，福建省落地PPP項(xiàng)目148個(gè)，引入社會(huì)投資1686億元；已啟動(dòng)和正在籌備的省級(jí)政府投資基金共9支，已投資103個(gè)項(xiàng)目，帶動(dòng)項(xiàng)目總投資1840億元；全省政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)總額為66.5億元、同比增長(zhǎng)35%，購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目7691項(xiàng)、同比增長(zhǎng)53%，購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域不斷向公共服務(wù)傾斜。

在全國(guó)第四批示范項(xiàng)目名單中，福建省有23個(gè)項(xiàng)日列入示范，總投資額510億元，入選項(xiàng)日數(shù)及投資總額兩項(xiàng)指標(biāo)均列全國(guó)第6位，民營(yíng)資本參與項(xiàng)目數(shù)10個(gè)，位居第3。本次入選的項(xiàng)日中，福州市8個(gè)，泉州市6個(gè)，南平市3個(gè)，莆田市2個(gè)，廈門(mén)、漳州、龍巖和三明市各1個(gè)。項(xiàng)目涉及海綿城市、垃圾處理、污水處理、水利建設(shè)、林業(yè)、軌道交通、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域。其中南平市國(guó)家儲(chǔ)備林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程和泉州市現(xiàn)代有軌電車（一期）項(xiàng)日投資額均超百億，三明市將樂(lè)縣重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位森林資源保護(hù)PPP項(xiàng)日被財(cái)政部作為農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)保類的典型示范案例。

在政府債務(wù)全面管理控制的背景下，PPP從前兩年的多部委聯(lián)合強(qiáng)力推進(jìn)到17年末的項(xiàng)日庫(kù)整治，經(jīng)歷了從快速增長(zhǎng)到規(guī)范化、重質(zhì)量的穩(wěn)步推進(jìn)過(guò)程。也更加傾向于扶貧、使用者付費(fèi)和創(chuàng)新性項(xiàng)日，實(shí)務(wù)操作更加鼓勵(lì)兩論證使用定量評(píng)價(jià)。以福建省為例，福建省財(cái)政廳鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)咨詢公司的設(shè)立以促進(jìn)PPP的更好更快的發(fā)展。市政項(xiàng)目、交通運(yùn)輸類、水利建設(shè)為快速發(fā)展領(lǐng)域，福州、泉州、漳州為PPP發(fā)展領(lǐng)先地區(qū)，福建寧德地區(qū)十三五規(guī)劃明確指出，除了支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打造交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)建設(shè)、發(fā)展特色小城鎮(zhèn)等均列入規(guī)劃內(nèi)容，未來(lái)前景向好。

在十九大的開(kāi)局之年，李克強(qiáng)總理提出2018年預(yù)期GDP日標(biāo)增長(zhǎng)在6.5%左右。要繼續(xù)保持中國(guó)速度，PPP是改善經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、提高經(jīng)濟(jì)效率，也是政府善治的必經(jīng)之路。

[1]白微.PPP與企業(yè)融資問(wèn)題研究[J/OL].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2018（04）：139-141[2018-03-12].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.5460.F.20180226.1046.140.html.

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[4]莊智涵.信貸規(guī)模和貨幣供應(yīng)與房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)[J].中國(guó)外資，2017（01）：64-65.