中國式財(cái)政分權(quán)與城鄉(xiāng)收入差距

孫玉潔

根據(jù)經(jīng)典分權(quán)理論，財(cái)政分權(quán)包括支出分權(quán)、收入分析與政府間轉(zhuǎn)移支付三部分，由于具有信息優(yōu)勢，地方政府在公共品供給上可以綜合運(yùn)用上述分權(quán)組合做出最優(yōu)決策。然而，中國式財(cái)政分權(quán)的制度框架由于受到增長型激勵(lì)機(jī)制的干預(yù)，導(dǎo)致地方政府公共品供經(jīng)偏向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)增長而忽視農(nóng)村，從而擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。

城鄉(xiāng)收入差距

中國式財(cái)政分權(quán) 財(cái)政分權(quán)制度

由于市場存在搭便車問題，公共物品只能有政府供給。政府通過征稅的辦法解決對(duì)公共物品只消費(fèi)不購買的搭便車問題，但也可能導(dǎo)致一部分人對(duì)公共物品只夠買而不消費(fèi)。為此，地方政府可以利用財(cái)政分權(quán)機(jī)制，即支出分權(quán)、收入分權(quán)與政府間轉(zhuǎn)移支付三部分，做出符合帕累托效率的決策，提高社會(huì)福利水平。

然而，在中國式財(cái)政分權(quán)的制度框架下，由于地方政府的增長型激勵(lì)機(jī)制使其有著內(nèi)在的傾向去制定更符合城市人口利益和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，導(dǎo)致地方政府公共品供給偏向城市而忽視農(nóng)村，從而擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入差距。

財(cái)政支出分權(quán)與城鄉(xiāng)收入差距

地方政府可以通過直接與間接雙管齊下的方式，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模，縮小城鄉(xiāng)收入差距。一方面，增加現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，直接增加農(nóng)村居民的收入水平，另一方面，制定向農(nóng)村傾斜的支出計(jì)劃，通過增加農(nóng)村居民參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)的機(jī)會(huì)，間接增提高村居民的收入水平。財(cái)政分權(quán)的作用機(jī)制的關(guān)鍵就在于優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模，

中國式財(cái)政分權(quán)賦予了地方政府財(cái)政支出安排的預(yù)算自主權(quán)，但是鮮有地方政府將大部分資金放在調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入差距領(lǐng)域，在增長型激勵(lì)機(jī)制下，越來越多的資金被用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。第一，為了直接增加CDP，地方政府不得不用“自己的資本”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，即大量建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等。第二，通過投資環(huán)境改造間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，或稱為用“外人的資本”加速經(jīng)濟(jì)增長。由于市場資本相對(duì)稀缺，地方政府不得不開展惡性財(cái)稅競爭，通過稅式支出以及各種傾斜性的政策支持等手段吸引更多資本進(jìn)入轄區(qū)，擴(kuò)大投資規(guī)模，因此，地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向，公共品供給“軟硬失衡”，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)性支出偏低。與此同時(shí)，由于長期存在著戶籍二元制，政府政策制定上城市人口享有更多的話語權(quán)（蔡防和楊濤，2000），因此，地方政府有著內(nèi)在的傾向去制定更符合城市人口利益的政策（陶然和劉明興，2007），最終加大了農(nóng)村收入差距。

財(cái)政收入分權(quán)與城鄉(xiāng)收入差距

收入分權(quán)是指通過合理的收入分配，正向激勵(lì)地方政府實(shí)施調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入差距政策。比如，自身融資的支出份額越大，地方政府將對(duì)轄區(qū)民眾更加負(fù)責(zé)。首先，分權(quán)之后的地方政府能夠更加準(zhǔn)確地確定本轄區(qū)城鄉(xiāng)間公共品供給成本的差異，減輕農(nóng)村居民的成本負(fù)擔(dān)；其次，通過實(shí)行更低稅率或更多稅收優(yōu)惠，可以激勵(lì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而提高農(nóng)村居民收入水平；最后，通過不同的稅收制度累進(jìn)性可以改變城鄉(xiāng)居民可支配收入的分配狀況。

在中國式財(cái)政分權(quán)背景下，地方政府稅收收入主要源于二、三產(chǎn)業(yè)中以增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅為代表的工商性稅收，因此，為獲取更多的財(cái)政收入，地方政府必須加大力度發(fā)展城市的第二、第三產(chǎn)業(yè)，最終導(dǎo)致了財(cái)政政策的偏向性。

與此同時(shí)，在目前財(cái)政分權(quán)的體制下，地方政府大都把土地收益作為補(bǔ)充地方財(cái)政的有效途徑。在“城鎮(zhèn)化”和“經(jīng)營城市”的驅(qū)動(dòng)下，地方政府近年來熱衷于“賣地生財(cái)”，大力發(fā)展房地產(chǎn)，依靠土地增加財(cái)政收入。數(shù)據(jù)顯示，地方政府性基金收入（主要是土地出讓金）2001年為1296.O億元，占地方財(cái)政收入的比重為20. 2%，2012年數(shù)字分別為34203.6億元和56%，規(guī)模擴(kuò)大近30倍，預(yù)算外收入對(duì)地方財(cái)政的重要性日益增加。但這部分土地收益，卻很少能用到改善農(nóng)民的福利和生活條件中，大多用到了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善城鎮(zhèn)居民的各種福利上面，這實(shí)際上也必然會(huì)進(jìn)一步加大城鄉(xiāng)之間的收入差距。

政府間轉(zhuǎn)移支付對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響

經(jīng)典分權(quán)理論認(rèn)為，政府間轉(zhuǎn)移支付有助于實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)力均衡以及協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展并縮小地區(qū)間的財(cái)政差距。然而，由于我國長期存在的政府間轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)不合理、不規(guī)范，對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展和收入差距的調(diào)節(jié)作用有限。

首先，政府間轉(zhuǎn)移支付加劇了地區(qū)間差距，導(dǎo)致貧困地區(qū)缺乏調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)收入差距的財(cái)力保障。馬栓友和于紅霞（2003）、江新昶（2007）發(fā)現(xiàn)越是富裕地區(qū)獲得的轉(zhuǎn)移支付反而越多，轉(zhuǎn)移支付沒有縮小地區(qū)差距，即具有“馬太效應(yīng)”。其次，當(dāng)前不完善的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)收入差距。對(duì)于地方政府而言，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是另一個(gè)重要的財(cái)政收入激勵(lì)。轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政支出的比重由1993年的近20%上升到2011年的43%，占地方財(cái)政收入的比重平均在85%上下，接近了地方政府的財(cái)政收入規(guī)模。地方政府獲得的“稅收返還”由2008年的4282.2億元增加到2012年的5188.6億元，增加了21. 2%，因“稅收返還代表的是以增值稅、消費(fèi)稅為主的邊際增收激勵(lì)，地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，不僅可以獲得按體制規(guī)定的財(cái)政收入，而且還能從中央獲得一份額外的增長獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步激勵(lì)了地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱情。

綜上所述，無論從財(cái)政分權(quán)的哪一端（支出、收入與轉(zhuǎn)移支付）來看，中國目前的財(cái)政分權(quán)都會(huì)激勵(lì)地方政府努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，忽視農(nóng)村的公共品供給，其結(jié)果必然是城鄉(xiāng)收入差距的持續(xù)偏大。

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①根據(jù)《中國財(cái)政年鑒（2012）》有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。