借鑒國外經(jīng)驗推動生態(tài)城市建設(shè)

于世梁　廖清成

[摘要]

國外生態(tài)城市建設(shè)有著豐富的經(jīng)驗，一是注重城市規(guī)劃設(shè)計，二是重視自然資源循環(huán)利用，三是引導(dǎo)公眾參與，四是嚴格依法管理。建設(shè)生態(tài)城市是貫徹落實十九大精神、實現(xiàn)綠色發(fā)展的必然要求和建設(shè)生態(tài)文明的具體實踐。盡管我國生態(tài)城市建設(shè)取得了舉世矚目的成績，但仍然處于初級階段。推進生態(tài)城市建設(shè)，要汲取國外成功經(jīng)驗，以生態(tài)文明和綠色發(fā)展為引領(lǐng)，在做好城市總體規(guī)劃、破解城市發(fā)展難題、發(fā)揮地區(qū)生態(tài)特色、引導(dǎo)公眾積極參與等方面，探索適合地區(qū)特色的生態(tài)城市建設(shè)之路。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)城市；宜居城市；美麗中國；生態(tài)文明；綠色發(fā)展

[中圖分類號]F124

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1674-0599（2018）01-0126-07

黨的十九大報告提出，要牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，不斷推進綠色發(fā)展，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境。建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、和諧宜居的生態(tài)城市，是推進綠色發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明的具體實踐，也是建設(shè)富強民主文明和諧美麗社會主義現(xiàn)代化強國的必然要求。推進生態(tài)城市建設(shè)，要以生態(tài)文明和綠色發(fā)展為引領(lǐng)，充分汲取國內(nèi)外生態(tài)城市建設(shè)的成功經(jīng)驗，結(jié)合不同地區(qū)的自然稟賦和現(xiàn)實條件，積極探索一條適合自身發(fā)展的生態(tài)城市建設(shè)之路。

一、國外生態(tài)城市建設(shè)的實踐

生態(tài)城市的思想，最早可追溯到十九世紀英國的埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）提出的“田園城市”。1898年，埃比尼澤·霍華德在其著作《明日的田園城市》（Garden Cities of To-morrow）中提出，可以把一切最生動活潑的城市生活的優(yōu)點和美麗，與愉快的鄉(xiāng)村環(huán)境和諧地組合在一起，建設(shè)一種兼具城市和鄉(xiāng)村優(yōu)點的理想城市，即“田園城市”（Garden Cities）。[1]P6

1971年，聯(lián)合國教科文組織在《人與生物圈計劃》（Man and the BiosphereProgramme）中首次提出現(xiàn)代“生態(tài)城市”概念，并將生態(tài)城市定義為：借鑒生態(tài)系統(tǒng)的運行方式，加強城市系統(tǒng)內(nèi)部的循環(huán)與優(yōu)化，實現(xiàn)物質(zhì)與能量的高效利用，從而盡可能地節(jié)約資源與能源，減少對自然界的侵害。同時，充分利用與城市相依的自然力，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的、社會和諧的、經(jīng)濟高效的、生態(tài)良性循環(huán)的人類居住區(qū)形式，形成自然、城市與人融為有機整體的互惠共生的結(jié)構(gòu)。[2]

由此可見，生態(tài)城市并不是簡單地追求城市的環(huán)境優(yōu)美，它是根據(jù)生態(tài)學(xué)原理、循環(huán)經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展理論，應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段建成的經(jīng)濟、社會、生態(tài)三者協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局合理、自然生態(tài)保護良好、資源能源高效利用、社會秩序井然有序、人與自然和諧統(tǒng)一的現(xiàn)代化宜居城市。

在生態(tài)城市建設(shè)的實踐中，新加坡是最成功的城市之一。歷史上，新加坡曾經(jīng)是一個街道擁擠、公共衛(wèi)生極差、居住環(huán)境惡劣的城市。為了改變這種狀況，上世紀60年代初，新加坡開始實施“總體規(guī)劃，合理布局，統(tǒng)籌兼顧，節(jié)約能源”的城市發(fā)展政策。經(jīng)過幾十年不懈努力，今天的新加坡已經(jīng)成為自然環(huán)境優(yōu)美、干凈整潔衛(wèi)生、資源高效利用的國際知名“花園城市”。新加坡在生態(tài)城市建設(shè)過程中，主要采取了以下具體措施：

一是注重城市規(guī)劃設(shè)計。新加坡僅有719.1平方公里的土地面積，可謂寸土寸金。為了充分利用有限的土地，建國初期政府聘請了多名國內(nèi)外專家編制城市總體規(guī)劃，為城市整體布局、城市發(fā)展規(guī)模、土地合理利用、交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等提供全方位的指導(dǎo)。新加坡城市規(guī)劃，重視對自然環(huán)境的保護和自然資源的高效利用。為了提高土地使用效率，保護有限的城市綠地和自然區(qū)域，新加坡城市建筑采用高密度設(shè)計，企業(yè)、商業(yè)和住宅區(qū)大多與公共交通網(wǎng)絡(luò)相連接。新加坡城市規(guī)劃還充分考慮利用原有的綠地、森林、河流、海岸等自然生態(tài)條件，來擴大城市綠色面積和自然空間，并通過最大限度地保持具有傳統(tǒng)文化特征的古舊建筑原貌，來增強城市的歷史氛圍，提高城市的文化品味。

二是重視自然資源循環(huán)利用。新加坡是一個自然資源匱乏的國家，水和大多數(shù)工業(yè)原材料都依靠進口。如何利用有限的自然資源滿足城市發(fā)展的需求，是新加坡始終面臨的難題。為此，注重自然資源的高效循環(huán)利用，就成為新加坡城市建設(shè)的重要內(nèi)容。例如，在水資源方面，新加坡曾經(jīng)是世界上人均淡水資源占有量倒數(shù)第二的國家，其生活用水幾乎全部依賴進口。[3]為了解決城市用水問題，新加坡采取了多種措施來實現(xiàn)水資源的收集和循環(huán)利用，包括要求非居民用戶安裝節(jié)水設(shè)施，新建筑安裝的抽水馬桶必須使用低容量水箱，擴大城市積水區(qū)域，設(shè)立雨水儲水池，對城市污水進行凈化處理再利用等。又如，新加坡在資源再循環(huán)利用過程中，通過給居民發(fā)放專用垃圾袋和在人流密集的公共場所放置廢品回收箱，對紙張、塑料、金屬罐、玻璃瓶和舊衣服等可再生資源進行回收。

三是引導(dǎo)公眾參與。公眾是城市建設(shè)的參與者、環(huán)境的維護者和發(fā)展的受益者。生態(tài)城市建設(shè)既要政府的大力主導(dǎo)，更離不開公眾的共同參與。在城市建設(shè)和發(fā)展過程中，新加坡采用多種形式來引導(dǎo)公眾積極參與。例如，在保護城市環(huán)境衛(wèi)生方面，采用了包括將環(huán)境衛(wèi)生教育納入中小學(xué)課程，針對住宅區(qū)制作不同的宣傳畫冊，針對外國游客編寫不同語言的宣傳資料等方式來加強環(huán)境宣傳教育。此外，還通過開展環(huán)境清潔活動，來強化市民的環(huán)境意識，培養(yǎng)市民自覺維護城市環(huán)境衛(wèi)生的良好習(xí)慣。自建國以來，新加坡政府發(fā)起過“反吐痰運動”“取締亂拋垃圾運動”“保持新加坡清潔”“防止污化運動”等幾十次全國性活動。[4]通過這些措施，提高了公民的環(huán)境素質(zhì)。

四是嚴格依法管理。新加坡高度重視城市生態(tài)環(huán)境的保護和管理，制定了嚴格的法律。在國家環(huán)境局負責(zé)執(zhí)行的法律條例中，涉及環(huán)境衛(wèi)生的就有《環(huán)境公共衛(wèi)生法》《環(huán)境污染控制法》《公共清潔條例》《一般廢物收集條例》《環(huán)境衛(wèi)生實施準(zhǔn)則》等。其中1968年頒布的《環(huán)境公共衛(wèi)生法》是新加坡城市管理最重要的法律，先后進行過多次修訂。這部法律對保護公共環(huán)境衛(wèi)生進行了全面的規(guī)定，并對違法行為制定了嚴厲的處罰標(biāo)準(zhǔn)。例如，2014年修訂的《環(huán)境公共衛(wèi)生法》，將亂丟垃圾的罰金提高了一倍。根據(jù)新修訂的法案，第一次亂丟垃圾最高罰款2000新元，第二次最高罰款4000新元，第三次最高罰款1萬新元。[5]完善的法律和嚴格的管理，使得新加坡能夠長期保持城市的干凈、整潔和衛(wèi)生。

科學(xué)的城市規(guī)劃、高效的資源利用、完善的法律制度和公眾的積極參與，是新加坡生態(tài)城市建設(shè)的幾項關(guān)鍵措施。1971年聯(lián)合國教科文組織提出“生態(tài)城市”概念之后，這一新的城市發(fā)展模式引起了越來越多國家的關(guān)注，不少城市開始探索適合自身發(fā)展的生態(tài)城市建設(shè)之路，美國的伯克利、巴西的庫里蒂巴、日本的北九州、丹麥的哥本哈根、德國的弗萊堡市等都先后建設(shè)成為世界公認的生態(tài)城市。這些生態(tài)城市的建設(shè)實踐，對我們有以下啟示：

一是生態(tài)城市建設(shè)要不斷完善國家立法。完善生態(tài)環(huán)境保護立法是生態(tài)城市建設(shè)的重要制度保證。新加坡就是通過制定嚴格的環(huán)境保護法律，使其能長期保持城市的干凈、整潔和衛(wèi)生。美國在保護生態(tài)環(huán)境和促進生態(tài)城市建設(shè)方面也出臺了一系列的法律，其中包括《清潔空氣法》（1963年）、《噪聲控制法》（1972年）、《資源保護和回收法》（1976年）、《清潔水法》（1977年）、《污染預(yù)防法》（1990年）和《環(huán)境教育法》（1990年）等等。

二是生態(tài)城市建設(shè)要切實做好城市規(guī)劃。城市規(guī)劃是城市建設(shè)的未來藍圖，它是生態(tài)城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)。國外生態(tài)城市的總體規(guī)劃往往以一個生態(tài)項目或生態(tài)領(lǐng)域作為城市建設(shè)的核心。例如，被聯(lián)合國命名為“最適宜人居的城市”和“巴西生活水平指數(shù)最高的城市”的巴西南部城市庫里蒂巴，其城市總體規(guī)劃就是堅持城市公交優(yōu)先發(fā)展模式，以城市公交路線所經(jīng)過的道路為中心對土地進行分區(qū)建設(shè)。正是這種建設(shè)模式，避免了城市擴張過程中交通擁堵問題的發(fā)生。

三是生態(tài)城市建設(shè)要著力解決重點問題。生態(tài)環(huán)境重點問題往往是制約城市生態(tài)建設(shè)的最不利因素，重點問題得到解決，城市生態(tài)質(zhì)量將發(fā)生大的飛躍。北九州是日本四大工業(yè)基地之一，工業(yè)發(fā)展帶來的大氣污染曾使其獲得了“七色煙城”的稱號。為此，北九州將治理大氣污染作為城市發(fā)展最迫切需要解決的問題。多年堅持不懈的環(huán)境治理，使今天的北九州由“七色煙城”變?yōu)椤靶强粘鞘小保?990年成為日本首個獲得聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署頒發(fā)的“全球500佳”獎的城市。

德國魯爾礦區(qū)，曾經(jīng)是德國重要的工業(yè)基地。隨著石油、核能的廣泛應(yīng)用，煤炭需求量大幅減少，魯爾礦區(qū)開始走向衰落。如何處置大量因停產(chǎn)而廢棄的廠房和建筑，成為魯爾礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展必須解決的重大問題。面對這一難題，魯爾礦區(qū)選擇了將廢棄的工業(yè)區(qū)改建成休閑公園，將廢棄的廠房改造成博物館、藝術(shù)館。正是因為這一化腐朽為神奇的設(shè)想，使魯爾礦區(qū)變成了今天的“歐洲文化之都”。

四是生態(tài)城市建設(shè)要促進公眾積極參與。國外生態(tài)城市建設(shè)十分重視公眾的參與，通過公眾直接參與城市生態(tài)建設(shè)，不斷增強公眾的生態(tài)環(huán)境意識，培育公眾保護生態(tài)環(huán)境的良好習(xí)慣。例如，丹麥的哥本哈根，從1997年開始將每周六確定為“生態(tài)產(chǎn)品交易日”，規(guī)定市民在這一天可以攜帶各種生態(tài)產(chǎn)品在市區(qū)中心廣場進行交易，以此來鼓勵綠色生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)。此外，哥本哈根還通過在學(xué)校課程中設(shè)置生態(tài)建設(shè)方面的內(nèi)容，對學(xué)生和家長進行生態(tài)項目培訓(xùn)，吸引學(xué)生及家長參與生態(tài)城市建設(shè)項目。

二、我國生態(tài)城市建設(shè)的探索

改革開放以來，隨著我國城市化進程的加速和城市人口的快速增加，粗放式、掠奪式的傳統(tǒng)城市發(fā)展模式越來越不能適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的要求。生態(tài)破壞、環(huán)境污染、交通擁堵、資源能源緊張、社會矛盾加劇等問題給城市帶來的壓力，已經(jīng)開始影響城市功能的正常發(fā)揮和城市的可持續(xù)發(fā)展。以綠色、低碳、高效、清潔和可持續(xù)為特征的生態(tài)城市發(fā)展模式，以及國外生態(tài)城市建設(shè)的成功案例，給我們提供了重要參考，建設(shè)生態(tài)城市逐漸成為我國城市發(fā)展的新目標(biāo)。

1984年12月，“首屆全國城市生態(tài)學(xué)研討會”在上海的成功舉行，開啟了我國生態(tài)城市建設(shè)的探索之旅。1988年，江西省宜春市在全國率先開始生態(tài)城市建設(shè)試點，邁出了我國生態(tài)城市建設(shè)的第一步。[6]1988年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于城市環(huán)境綜合整治定量考核的決定》，提出城市環(huán)境保護逐步由定性管理轉(zhuǎn)向更為科學(xué)的定量管理，制定了包括大氣環(huán)境保護、水環(huán)境保護、噪聲控制、固體廢棄物處置和綠化五個方面共20項考核指標(biāo)，并將城市環(huán)境綜合整治列為考核市長政績的重要內(nèi)容。這些規(guī)定為改善城市環(huán)境質(zhì)量提供了科學(xué)的依據(jù)和重要的組織保證。

進入新世紀，隨著越來越多的城市提出建設(shè)生態(tài)城市的目標(biāo)，為了加強對生態(tài)城市建設(shè)的引導(dǎo)、規(guī)范和考核，多項政策法規(guī)相繼出臺。2000年11月，國務(wù)院頒布了《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，明確提出到2030年全國30%以上的城市達到生態(tài)城市和園林城市標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)目標(biāo)。2003年5月，國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)（試行）》（2007年進行了修訂），從經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、生態(tài)保護等方面制定了生態(tài)省、市、縣建設(shè)指標(biāo)體系。2005年12月，國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《全國生態(tài)縣、生態(tài)市創(chuàng)建工作考核方案（試行）》，提出了全國生態(tài)縣、生態(tài)市創(chuàng)建考核的具體標(biāo)準(zhǔn)。2007年6月，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于公布國家生態(tài)園林城市試點城市的通知》，決定青島、南京、杭州、威海、揚州、蘇州、紹興、桂林、常熟、昆山、張家港等為首批國家生態(tài)園林城市試點城市。2010年8月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》，將廣東、遼寧、湖北、陜西、云南五省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定八市作為全國試點省市。

2015年12月，中央城市工作會議在北京召開，習(xí)近平總書記發(fā)表了重要講話。會議提出，做好城市工作要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，立足國情，尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，改善城市生態(tài)環(huán)境，著力提高城市發(fā)展持續(xù)性、宜居性。[7]這次中央城市工作會議的召開，為進一步做好城市工作和推進我國生態(tài)城市建設(shè)提供了重要指導(dǎo)。

建設(shè)和諧宜居的生態(tài)城市，已經(jīng)成為我國城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國976%的地級（含）以上城市和80%的縣級市提出了生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)。[8]經(jīng)過幾十年探索實踐，我國生態(tài)城市建設(shè)成效開始顯現(xiàn)。2006年，國家環(huán)?？偩质状蚊K省張家港市、常熟市、昆山市、江陰市為國家生態(tài)市，上海市閔行區(qū)為國家生態(tài)區(qū)，浙江省安吉縣為國家生態(tài)縣。2016年1月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部首次授予徐州、蘇州、昆山、壽光、珠海、南寧、寶雞等7個城市“國家生態(tài)園林城市”稱號。[9]截止2016年10月，全國共有147個地區(qū)獲得“國家生態(tài)市（縣、區(qū)）”稱號。[10]

但是，我們也必須清醒地看到，盡管我國生態(tài)城市建設(shè)取得了舉世矚目的成績，但仍然處于初級階段。[11]P56由中國社會科學(xué)院等多家單位聯(lián)合發(fā)布的《生態(tài)城市綠皮書：中國生態(tài)城市建設(shè)發(fā)展報告（2016）》，對全國284個城市2014年的生態(tài)建設(shè)效果進行了評價。數(shù)據(jù)顯示，在清潔能源使用、生活垃圾無害處理、環(huán)境污染綜合治理，以及城市綠化、空氣質(zhì)量、河流水質(zhì)、節(jié)能降耗等方面，還有很多城市沒有達到生態(tài)城市的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。例如，在單位GDP能耗方面，最新數(shù)據(jù)顯示，我國地級以上城市平均值為0.99噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，參與測評的城市中有133個城市超過了《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)（修訂稿）》中規(guī)定的小于0.9噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元的標(biāo)準(zhǔn)。又如，在清潔能源使用方面，我國地級以上城市主要清潔能源使用率平均值為7.83%，清潔能源使用率超過50%的僅有一個城市，超過20%以上的也僅有15個。[12]

此外，一些長期困擾城市發(fā)展的突出問題，依然沒有得到很好的解決。城市道路交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施翻修不斷、大街小巷秩序混亂等問題在不少城市依然存在；一些地區(qū)在新城建設(shè)和舊城改造過程中平山毀地填湖造城，造成城市森林、綠地、水域面積大量減少，使得遇洪遇水遇雨必澇成為常態(tài)；還有相當(dāng)數(shù)量的城市水土污染嚴重，空氣質(zhì)量惡化，垃圾圍城蔓延；出行難、停車難、上學(xué)難、看病難、求職難等社會問題已經(jīng)成為我國許多城市的“通病”。這些問題不僅嚴重影響了城市生產(chǎn)生活，損害了城市形象，而且對城市經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了嚴重的負面影響。解決城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的“城市病”，為人民群眾創(chuàng)建美好的生產(chǎn)生活環(huán)境，已經(jīng)成為新時期城市工作的重要內(nèi)容。

三、推進生態(tài)城市建設(shè)的措施

建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、清潔低碳、和諧宜居、充滿活力的生態(tài)城市，是我國城市發(fā)展的必然選擇和必由之路。我國幅員遼闊、地域廣泛，自然生態(tài)、人文風(fēng)貌千差萬別，城市基礎(chǔ)、發(fā)展條件參差不齊，但是促進經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然和諧共生，是生態(tài)城市建設(shè)的共同目標(biāo)。推進生態(tài)城市建設(shè)，要堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，充分汲取國內(nèi)外生態(tài)城市建設(shè)的經(jīng)驗，在做好城市總體規(guī)劃、破解城市發(fā)展難題、引導(dǎo)公眾積極參與、發(fā)揮地區(qū)生態(tài)特色等方面，探索適合不同地區(qū)發(fā)展的生態(tài)城市建設(shè)之路。

（一）做好城市規(guī)劃，構(gòu)建城市合理生態(tài)布局

城市規(guī)劃是對城市經(jīng)濟社會發(fā)展、城市土地資源利用、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體安排和綜合部署，是城市建設(shè)和管理的基本依據(jù)，對城市未來的發(fā)展具有舉足輕重的作用。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法（2015修訂）》規(guī)定，制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源能源節(jié)約和綜合利用，保護自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌。

做好城市規(guī)劃要樹立生態(tài)文明理念。生態(tài)文明是以人與自然、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨，以打造資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、生態(tài)宜居型和諧社會為重要目標(biāo)的社會形態(tài)。[13]習(xí)近平總書記強調(diào)：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。我們絕不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟的一時發(fā)展。”[14]大量事實證明，過分強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展而忽視對自然生態(tài)環(huán)境的保護，最終將影響城市的經(jīng)濟社會發(fā)展。國內(nèi)不少地區(qū)因生態(tài)環(huán)境遭到破壞而帶來沙漠化加劇和遇洪遇雨必澇的慘痛教訓(xùn)，值得深刻反思。思想是行動的指南，生態(tài)城市建設(shè)的落腳點在于突出城市的生態(tài)功能，強調(diào)人與自然和諧發(fā)展，強調(diào)對自然生態(tài)的合理利用和開發(fā)。只有牢固樹立生態(tài)文明理念，不斷強化生態(tài)環(huán)境意識，才能處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系，最終實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

做好城市規(guī)劃要堅持科學(xué)發(fā)展原則。城市規(guī)劃是城市發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，將直接影響城市的建設(shè)和發(fā)展。建設(shè)生態(tài)城市，首先要有一個好的城市規(guī)劃。好的城市規(guī)劃要有前瞻性，要為城市未來的發(fā)展預(yù)留足夠的空間，否則城市將始終處于重復(fù)拆建、修修補補的惡性循環(huán)中；好的城市規(guī)劃要具體務(wù)實，要根據(jù)城市的自身條件和特點，采取循序漸進、量力而行的發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)規(guī)劃實施利民生、有效益、易操作的建設(shè)項目，否則就有可能出現(xiàn)雜草叢生的“爛尾工程”和閑置不用的“政績工程”；好的城市規(guī)劃要突出生態(tài)效應(yīng)，注重城市發(fā)展與自然環(huán)境的相互協(xié)調(diào)，注重城市森林、河流、濕地、湖泊、綠地等自然生態(tài)的利用和保護，注重城市污水、城市垃圾的處理和循環(huán)利用，注重城市大氣污染、噪聲污染、水體污染的控制和防治。

做好城市規(guī)劃要把握規(guī)?？刂瞥叨?。城市規(guī)模越大、城市人口越多，城市面臨的自然生態(tài)承載壓力就越大。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村人口將大量快速進入城市，如果對這一趨勢不加以控制，當(dāng)城市規(guī)模和城市人口達到甚至超過一個城市的自然生態(tài)承載能力時，交通擁堵、環(huán)境污染、資源能源短缺等城市問題將隨之出現(xiàn)。這不僅會影響城市居民正常的生產(chǎn)生活，還有可能導(dǎo)致城市原有自然生態(tài)優(yōu)勢的喪失。因此，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)把握規(guī)模控制尺度，在對城市的承載能力進行科學(xué)評估和測算的基礎(chǔ)上，劃出人口和生態(tài)“紅線”。例如，最新公布的《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》就提出，到2020年將北京市常住人口規(guī)?？刂圃?300萬人以內(nèi)，全市生態(tài)控制區(qū)面積占市域面積的73%，城鄉(xiāng)建設(shè)用地壓減到2860平方公里。[15]

（二）堅持問題導(dǎo)向，解決城市發(fā)展突出問題

堅持問題導(dǎo)向，首先要善于發(fā)現(xiàn)問題。城市是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)，涉及政治、經(jīng)濟、社會等活動的方方面面。城市工作千頭萬緒，城市問題錯綜復(fù)雜，善于發(fā)現(xiàn)問題是做好城市工作、解決城市問題的基礎(chǔ)和前提。為此，城市管理者應(yīng)當(dāng)發(fā)揚密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)，深入基層社區(qū)開展調(diào)查研究，認真聽取、收集公眾對城市發(fā)展的意見和建議，并對收集的問題進行梳理和分析，為政府決策提供詳細、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和信息。

[JP2]堅持問題導(dǎo)向，要著力解決重點問題。重點問題是指那些影響城市宜居環(huán)境、制約城市健康發(fā)展、人民群眾反映強烈和迫切希望解決的問題。例如，缺水、霧霾、干旱、水澇、沙漠化、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、資源能源短缺等生態(tài)問題，以及出行難、停車難、上學(xué)難、就業(yè)難、看病難等社會問題，依然是目前不少城市亟待解決的重點問題。解決城市重點問題，需要城市管理者堅持以人民為中心的城市發(fā)展思想，始終將人民利益放在首位，“想人民之所想，急人民之所急”，加強組織領(lǐng)導(dǎo)、匯聚各方力量、開展協(xié)作攻關(guān)，最終實現(xiàn)標(biāo)本兼治。

堅持問題導(dǎo)向，要設(shè)法破解難點問題。制約生態(tài)城市建設(shè)的重點問題，往往也是難點問題。城市問題錯綜復(fù)雜，它涉及城市規(guī)劃、建設(shè)和管理等方方面面，這也是城市公共衛(wèi)生、環(huán)境污染、交通擁堵、社會矛盾等“顯性”問題長期不能得到很好解決的重要原因。盡管不少地區(qū)經(jīng)常開展各種專項整治行動，但這種“運動式”做法往往收效甚微。破解城市發(fā)展難題，最能考驗管理者的智慧和能力，這就需要城市管理者解放思想、增強才干、開拓創(chuàng)新，用科學(xué)的態(tài)度、先進的理念、專業(yè)的知識去規(guī)劃、建設(shè)和管理城市。

（三）引導(dǎo)公眾參與，實現(xiàn)城市共建共治共管

“一人拾柴火不旺，眾人拾柴火焰高”，建設(shè)生態(tài)城市，需要匯聚眾人的智慧，需要全社會的共同努力。習(xí)近平總書記強調(diào)：要提高市民文明素質(zhì)，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享。[7]為此，城市管理者應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，改變工作思路，在制度設(shè)計、宣傳教育、渠道拓展等方面為公眾參與城市治理提供必要的支持。

一要完善公眾參與制度?！皼]有規(guī)矩，不成方圓”，保障公眾對城市發(fā)展的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，需要建立相應(yīng)的法律和制度。目前，國家還沒有出臺全面支持公眾參與城市治理的專門立法，在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等相關(guān)法律中盡管有相應(yīng)的條款，但只是對公眾行使監(jiān)督權(quán)作了原則性的規(guī)定。2013年《南京市城市治理條例》頒布實施，這是全國首個保障公眾參與城市規(guī)劃、市政設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、道路交通、生態(tài)環(huán)境等公共事務(wù)的地方性法規(guī)。該條例的實施，對推動公眾參與城市治理，提高城市管理水平發(fā)揮了重要的作用。借鑒南京市的做法，國家應(yīng)當(dāng)加快制定支持公眾參與城市治理的相關(guān)法律，以此來確立公眾的權(quán)利和義務(wù)。

二要加強生態(tài)環(huán)境教育。建設(shè)生態(tài)城市，需要公眾有較高的生態(tài)素質(zhì)，而加強宣傳教育，是增強公眾環(huán)境意識、提高公眾生態(tài)素質(zhì)和培養(yǎng)公眾良好習(xí)慣的重要手段。生態(tài)環(huán)境教育要常態(tài)化，不要搞“運動式”，要真抓實干不要搞形式主義。要注意方式方法，既要利用好廣播、電視、報刊、墻報等傳統(tǒng)媒體，又要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)新媒體的作用。學(xué)校應(yīng)當(dāng)重視環(huán)境課程的教學(xué)，把做文明市民、維護公共衛(wèi)生、保護自然環(huán)境等素質(zhì)教育落到實處，不斷增強學(xué)生講文明、講衛(wèi)生、愛護環(huán)境的自覺性。社區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合居民的特點精選宣傳教育內(nèi)容，既要重視政策法規(guī)的宣傳，又要重視生活垃圾分類、節(jié)水節(jié)能節(jié)電、公共環(huán)境衛(wèi)生保護等內(nèi)容的宣傳。

三要拓展公眾參與渠道。目前，公眾參與城市治理，主要是由人大代表、政協(xié)委員通過參政議政，或通過聽證會征求市民代表意見等間接方式來進行。由于公眾直接參與的渠道有限，對一些影響城市居住環(huán)境和城市發(fā)展的重大決策無法充分表達自己的意見，這是造成近年來不少城市在一些重大項目建設(shè)過程中，引發(fā)公眾集體抗議的重要原因。保障公眾對城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，需要有暢通便利的渠道，城市管理者應(yīng)當(dāng)樹立群眾意識，創(chuàng)新工作思路，提升服務(wù)水平，充分發(fā)揮傳統(tǒng)渠道和網(wǎng)絡(luò)平臺的作用，不斷拓展公眾參與城市治理的渠道。

（四）堅持因地制宜，打造各具特色的生態(tài)城鎮(zhèn)

習(xí)近平總書記強調(diào)：要尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市。[7]建設(shè)各具特色的現(xiàn)代化城市，是建設(shè)生態(tài)城市的客觀要求。建設(shè)特色生態(tài)城鎮(zhèn)，需要結(jié)合城市自身的特點、自然條件和文化傳承，選擇建設(shè)模式、做好城市定位、突出地方特色。

一要選擇城市建設(shè)模式。生態(tài)城市建設(shè)模式可分為“重建型模式”和“改造型模式”。重建型模式，主要適合植被稀少、環(huán)境退化、生態(tài)脆弱等自然生態(tài)條件較差的地區(qū)。美國的艾克森城、阿聯(lián)酋的馬斯生態(tài)城、我國的中新天津生態(tài)城等均屬于這種模式；改造型模式，主要適合自然生態(tài)條件良好且沒有遭到破壞的地區(qū)。德國的弗萊堡、巴西的庫里蒂巴和我國的張家港等則屬于這種模式。[16]我國地域遼闊，各地自然生態(tài)條件和城市發(fā)展基礎(chǔ)存在較大的差異，這就決定了在生態(tài)城市建設(shè)過程中各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的條件選擇合適的生態(tài)城市建設(shè)模式。

二要做好城市功能定位。生態(tài)城市并不是簡單地追求城市綠化和環(huán)境優(yōu)美，它更加強調(diào)資源能源高效利用、城市秩序井然有序、人與自然和諧統(tǒng)一。不同地區(qū)自然生態(tài)條件存在的差異，是打造各具特色現(xiàn)代城市的有利條件。生態(tài)城市的形態(tài)多種多樣，它包括環(huán)境友好型、資源節(jié)約型、循環(huán)經(jīng)濟型、景觀休閑型、綠色消費型、綜合創(chuàng)新型等。[11]P13生態(tài)城市建設(shè)不能完全照搬照抄其他國家、其他城市的做法，要根據(jù)自身條件做好城市功能定位，再選擇一種形態(tài)作為重點目標(biāo)，集中力量，精心打造出特色鮮明的現(xiàn)代化城市。

三要突出城市地方特色。地域性、多樣性、差異性是生態(tài)城市的重要特征。然而，我國很多城市在發(fā)展過程中逐漸失去了自己的特色。相似的城市規(guī)劃、相似的城市設(shè)計、相似的城市建筑，破壞了城市原有特質(zhì)。古建筑、古園林、山林草地、小橋流水、荷塘月色等代表不同城市風(fēng)貌的山水人文建筑，很多已消失在城市的大拆大建中。生態(tài)城市建設(shè)強調(diào)城市的政治、經(jīng)濟、文化和自然生態(tài)環(huán)境的有機融合，而最大限度地保留城市原有的自然風(fēng)貌和歷史人文景觀，更能彰顯一個城市的獨有魅力。因此，生態(tài)城市建設(shè)要突出地方特色，充分利用好城市現(xiàn)有的自然生態(tài)條件和歷史文化資源，有針對性地進行規(guī)劃、設(shè)計和改造。

建設(shè)低碳高效、環(huán)境優(yōu)美、清潔衛(wèi)生、和諧宜居的生態(tài)城市是人民群眾對美好生活的熱切期盼。我們要把創(chuàng)造美好人居環(huán)境作為城市工作的中心目標(biāo)，堅持以人民為中心的城市發(fā)展思想，牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，將生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念融入城市建設(shè)的全過程，堅持走既要金山銀山、更要綠水青山的城市發(fā)展之路，加快推進美麗中國建設(shè)，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共生的美好家園。

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