合理解決非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題

周東浩

[摘要] 目的 保護(hù)非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)投資人的產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)社會辦醫(yī)健康發(fā)展。方法 對國家財(cái)稅部門《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》、衛(wèi)生等部門《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理的實(shí)施意見》以及國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等規(guī)定的操作性以及我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理的現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究。結(jié)果 我國非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)出資人的產(chǎn)權(quán)沒有得到有效保護(hù)，甚至被強(qiáng)制剝奪。結(jié)論 結(jié)合國情和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的實(shí)際，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，合理制定不同類型醫(yī)療機(jī)構(gòu)的投資和稅收政策，保護(hù)投資人的合法利益。

[關(guān)鍵詞] 醫(yī)院管理；非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)；產(chǎn)權(quán)；歸屬

[中圖分類號] R19 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1672-5654（2018）10（b）-0102-02

近幾年國務(wù)院及相關(guān)部門不斷出臺支持和促進(jìn)社會辦醫(yī)加快發(fā)展的政策性文件，總體上看，我國社會辦醫(yī)的發(fā)展前景是好的，但是，涉及到一些焦點(diǎn)問題還沒有從根本上解決，其中非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)歸屬問題尤為突出?！白尯惝a(chǎn)者有恒心，讓投資者有信心，讓各類產(chǎn)權(quán)的所有者安心，給所有合法產(chǎn)權(quán)所有者都吃上長效的定心丸”，“對各類合法產(chǎn)權(quán)保護(hù)逢難必解”[1]。李克強(qiáng)總理的講話為解決非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題指明了方向。

1 非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)出資人產(chǎn)權(quán)歸屬存在問題

自從2009年財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱“財(cái)稅通知”）下發(fā)后，非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)投資人一直不能“安心”。雖然“財(cái)稅通知”分別于2014年2月和2018年2月修訂2次，但界定非營利組織的標(biāo)準(zhǔn)基本上沒有變化，主要有4條[2]：①財(cái)產(chǎn)及其孳息不用于分配；②注銷后的剩余財(cái)產(chǎn)用于公益性或者非營利性目的，或者由登記管理機(jī)關(guān)采取轉(zhuǎn)贈給與該組織性質(zhì)、宗旨相同的組織等處置方式，并向社會公告；③投入人對投入該組織的財(cái)產(chǎn)不保留或者享有任何財(cái)產(chǎn)權(quán)利；④工作人員工資福利開支控制在規(guī)定比例內(nèi)，不變相分配該組織的財(cái)產(chǎn)，其中工作人員平均工資薪金水平不得超過稅務(wù)登記所在地的地市級（含地市級）以上地區(qū)的同行業(yè)同類組織平均工資水平的2倍。

按照此規(guī)定，我國現(xiàn)有的非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，包括政府辦公立醫(yī)院都難以通過認(rèn)定。

近年來，稅務(wù)部門不斷加大“財(cái)稅通知”的執(zhí)行力度，2018年第2次修訂后，下一步必將進(jìn)一步加強(qiáng)免稅資格認(rèn)定管理。

受“財(cái)稅通知”影響，民政部門也加強(qiáng)了對非營利組織的管理，如在年度校驗(yàn)或換發(fā)新證時(shí)，要求非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽定“資產(chǎn)捐贈承諾書”；申請非營利轉(zhuǎn)為營利性，必須進(jìn)行資產(chǎn)清算，將剩余資產(chǎn)交給社會，稅務(wù)部門還要補(bǔ)交非營利性運(yùn)行期間的相關(guān)稅收。這些規(guī)定使社會辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)投資者多少年來辛苦掙來的資產(chǎn)變?yōu)楣?，造成了投資者的恐慌。

2 保護(hù)非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)出資人產(chǎn)權(quán)的幾點(diǎn)認(rèn)識

2.1 非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)出資人的產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)

“誰出資，誰擁有產(chǎn)權(quán)”是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基本原則[3]?！稇椃ā贰睹穹ㄍ▌t》《物權(quán)法》等法律法規(guī)都有保護(hù)產(chǎn)權(quán)的條款，2016年11月4日國務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》以及習(xí)近平主席在十九大報(bào)告中均對保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)提出了明確要求。如《中華人民共和國憲法》第十一條規(guī)定“國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益”，第十三條又規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。因此，非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)出資人對于其出資以及出資形成的產(chǎn)權(quán)或者權(quán)益受《憲法》保護(hù)，不可隨意侵犯。

2.2 非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)投資人的產(chǎn)權(quán)不應(yīng)被強(qiáng)制剝奪

“財(cái)稅通知”下發(fā)之前，非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)由衛(wèi)生部門依據(jù)衛(wèi)生部、中醫(yī)藥局、財(cái)政部、國家計(jì)委聯(lián)合制定的《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理的實(shí)施意見》（衛(wèi)醫(yī)發(fā)[2000]233號，以下簡稱“衛(wèi)醫(yī)發(fā)實(shí)施意見”）[4]的規(guī)定在“自愿選擇”的前提下進(jìn)行核定；再依據(jù)國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（國辦[1998]251號，以下簡稱“國辦條例”）[5]的規(guī)定到民政部門登記領(lǐng)取《民辦非企業(yè)證書》。需要特別強(qiáng)調(diào)的有兩點(diǎn)：①“國辦條例”和“衛(wèi)醫(yī)發(fā)實(shí)施意見”都沒有對非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬和如何處置剩余資產(chǎn)作出明確規(guī)定；②衛(wèi)生和民政部門在核定和登記程序上，也沒有告知投資人若選擇非營利性其資產(chǎn)要?dú)w屬社會或要求投資人簽定“捐贈資產(chǎn)承諾書”。為了得到更多的辦醫(yī)優(yōu)惠政策，特別是可以免除較高的企業(yè)所得稅，過去一段時(shí)期，大多數(shù)社會辦醫(yī)投資人選擇了非營利性。

“財(cái)稅通知”強(qiáng)制剝奪非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)投資人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，顯然不合法：①從法規(guī)效力上講，部門《通知》低于國務(wù)院《條例》和部門《實(shí)施意見》，“財(cái)稅通知”無權(quán)否定“國辦條例”和“衛(wèi)醫(yī)發(fā)實(shí)施意見”已核定的民辦非企業(yè)性質(zhì)和非營利性質(zhì)；②投資人選擇非營利性是在權(quán)屬關(guān)系不明情況下的選擇，現(xiàn)在讓投資人放棄產(chǎn)權(quán)違背個(gè)人意愿；③涉及投資人產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)不應(yīng)朔及既往。

2.3 實(shí)施醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理時(shí)機(jī)還不成熟

國外有一些國家，如美國：非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)占比達(dá)到70%以上，數(shù)量雖多，但規(guī)模小，半成由政府設(shè)置，另一半由個(gè)人或慈善組織捐建，主要為看不起病的人（窮人）和易患病的人（嬰兒及老人）提供免費(fèi)或廉價(jià)的醫(yī)療服務(wù)。為了規(guī)范非營利行為，有一套嚴(yán)格的認(rèn)定條件和管理規(guī)定，特別是稅收審查制度[6]。

目前，我國不具備分類管理的基本條件，其原因：①沒有一個(gè)完善的分類管理規(guī)定或非營利性組織法；②政府辦的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本上是自負(fù)盈虧，無法起到表率作用，造成實(shí)施醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理18年來，我國還沒有一所真正意義上的非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的尷尬局面；③我國目前還沒有或極少有捐獻(xiàn)自己資產(chǎn)投資公益性醫(yī)療機(jī)構(gòu)而不圖回報(bào)的慈善家。

3 關(guān)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理的建議

3.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

在《非營利組織法》沒有出臺之前，重新修定《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理的實(shí)施意見》，稅務(wù)部門必須參與，明確非營利和營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、程序，對非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)權(quán)、稅收政策以及投資人的獎勵(lì)政策等作出具體規(guī)定。

3.2 從國家層面規(guī)定一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)

如以“財(cái)稅2018年13號文件”頒發(fā)日為節(jié)點(diǎn)，之前設(shè)置的社會辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循“誰出資，誰擁有產(chǎn)權(quán)”的基本原則，鼓勵(lì)非轉(zhuǎn)營。之后若選擇非營利性需簽定“捐贈資產(chǎn)承諾書”等相關(guān)承諾，原則上不能非轉(zhuǎn)營。

3.3 取消分類管理

從我國的現(xiàn)有國情和醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理的現(xiàn)狀考慮，可以先取消分類管理，按舉辦者不同把我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)分為公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)（政府和純國有企事業(yè)單位舉辦）、私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)（私營企業(yè)和個(gè)人舉辦）和混合所有制，并制定相應(yīng)的投資和稅收政策。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 李克強(qiáng).會見采訪十三屆全國人大一次會議中外記者答記者問.[2018-03-20].

[2] 中華人民共和國財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》（財(cái)稅[2018]13號）.[2018-02-27].

[3] 邢玉晟.民辦非營利性醫(yī)院變更為營利性醫(yī)院面臨的主要法律問題.健康界.[2015-10-30].https：//www.cn-healthcare. com/article/20151030/content-479173.html.

[4] 衛(wèi)生部、中醫(yī)藥局、財(cái)政部、國家計(jì)委《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理的實(shí)施意見》（衛(wèi)醫(yī)發(fā)[2000]233號）.[2000-07-18].

[5] 國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（國辦[1998]251號）.[1998-10-29].

[6] 張丹.美國非盈利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展及現(xiàn)狀[J].醫(yī)院管理論壇，1999（2）：81-84.

（收稿日期：2018-07-13）