江西省南昌市城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)的實(shí)踐與思考

周初陽 江麗

【摘要】選取了江西省南昌市作為試點(diǎn)研究區(qū)域。在對(duì)試點(diǎn)區(qū)域試點(diǎn)工作的研究過程中，通過對(duì)典型案例的調(diào)研、分析、總結(jié)出遇到的相關(guān)問題，并提出相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)低效用地；二次開發(fā)

1、引言

自從改革開放以來，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的迅速增長，我國城市化也進(jìn)入了快速發(fā)展的階段。用地規(guī)模的不斷擴(kuò)張，國土資源部提出的要嚴(yán)守18億畝耕地紅線的壓力日益增大，而且在農(nóng)用地非農(nóng)化時(shí)更是引發(fā)了一系列的社會(huì)矛盾。為了能緩解農(nóng)用地非農(nóng)化的壓力，縮減占用農(nóng)地建設(shè)的同時(shí)又能保證城市的建設(shè)與發(fā)展，因此，城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)這個(gè)形勢(shì)被推上“改變城市形象、促進(jìn)城市發(fā)展”節(jié)約集約用地的舞臺(tái)。

所謂城鎮(zhèn)低效用地，是指城鎮(zhèn)低效用地是指城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地。

土地二次開發(fā)是土地效能進(jìn)一步提高的過程。它是在土地目前產(chǎn)出水平基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景和城市主體功能轉(zhuǎn)型要求，而進(jìn)行的新一輪土地優(yōu)化配置與集約利用。

在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市的建設(shè)進(jìn)程中，需要依賴于社會(huì)各種元素的支撐，而土地作為支撐要素之一，有如土地面積的有限性、土地質(zhì)量的差異性、土地永續(xù)利用的相對(duì)性等等諸多自身的特點(diǎn)決定了其總的投入量不可能無限擴(kuò)大，土地位置固定， 幾乎不具有流動(dòng)性。因此城市建設(shè)要想可持續(xù)的健康發(fā)展，那么走內(nèi)涵式、集約式的發(fā)展道路已經(jīng)迫在眉睫。

2、研究區(qū)域現(xiàn)狀

南昌，為江西省省會(huì)，地處江西省中部偏北，贛江、撫河下游，是中國東南部重要經(jīng)濟(jì)城市，是長江下游地區(qū)重要經(jīng)濟(jì)帶城市，為長三角、珠三角及閩東南經(jīng)濟(jì)地區(qū)之腹地，乃省外大型產(chǎn)業(yè)及總部轉(zhuǎn)移對(duì)接的基地。

江西省省政府要求進(jìn)一步提高建設(shè)用地供應(yīng)率和利用率，積極探索推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地“二次開發(fā)”和空間利用的激勵(lì)機(jī)制，并全力支持南昌市開展城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)試點(diǎn)。

開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作，可以有效解決南昌市當(dāng)前發(fā)展中面臨的諸多難題，尤其是能有效緩解南昌市目前存在的用地供需矛盾、城市拆遷改造、產(chǎn)業(yè)提升改造等實(shí)際問題。南昌市針對(duì)每種類型選取了富有代表性的區(qū)域作為試點(diǎn)，并進(jìn)行歸納總結(jié)出一套適合南昌市整體發(fā)展的舊城改造之方法。

3、案例概述

3.1城中村改造案例

南昌市城中村改造所選取的案例為青山湖區(qū)的臨江商務(wù)區(qū)，該項(xiàng)目位于青山湖區(qū)民營科技園規(guī)劃范圍內(nèi)，北起富大有路，南至民豐路，東臨高新大道，西接青山湖大道，區(qū)域面積4020畝。其改造之前的用地現(xiàn)狀主要是農(nóng)村集體土地，土地的地塊面積小、零星地塊多、成片大面積地塊少。

3.2舊工業(yè)園區(qū)改造案例

舊工業(yè)園區(qū)所選取的案例為新建區(qū)長堎工業(yè)園，該項(xiàng)目范圍內(nèi)符合“退二進(jìn)三”條件的企業(yè)用地，面積總計(jì)達(dá)350公頃。其現(xiàn)狀是土地利用狀況復(fù)雜，主要存在部分閑置土地、效益又不好的企業(yè)用地，少數(shù)效益不好的停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)用地等現(xiàn)象。

3.3舊工商住混合區(qū)改造案例

舊工商住混合區(qū)所選取的案例為西湖區(qū)萬壽宮街區(qū)，其位于南昌舊城中心區(qū)，與南昌市商業(yè)中心——中山路相鄰，是南昌市唯一的風(fēng)貌保持較為完整的歷史區(qū)域，是最能代表豫章古文化、商貿(mào)文化、宗教文化、市井文化和古建筑藝術(shù)風(fēng)格的城市歷史街區(qū)。其現(xiàn)狀主要是危舊棚戶區(qū)居民生產(chǎn)用地、布局散亂、設(shè)施落后的村莊用地以及停產(chǎn)的小企業(yè)用地等城鎮(zhèn)低效用地，這些地塊的特點(diǎn)是分布廣，地塊面積小，地上房屋年代的遠(yuǎn)、功能單一，居住質(zhì)量非常低劣。

4、研究區(qū)域存在的問題

南昌市城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)的試點(diǎn)，雖然目標(biāo)是在于節(jié)約集約用地，提高土地產(chǎn)能，美化城市環(huán)境，改變市容市貌。但是在實(shí)踐中遭遇各種瓶頸：

4.1群眾的思想觀念轉(zhuǎn)變難

在城中村的改造過程中，因農(nóng)用地與城鎮(zhèn)用地權(quán)屬的差異，導(dǎo)致在開發(fā)過程中使用者得到的各種補(bǔ)償費(fèi)用不一致，甚至相差很大，使得很多擁有農(nóng)用地使用權(quán)及宅基地上建房的民眾有抵觸情緒。導(dǎo)致拆遷改造工作順利進(jìn)行的難度提高。

4.2政府對(duì)規(guī)劃權(quán)限的管控問題

要想順利推進(jìn)低效用地二次開發(fā)，涉及到資源重新配置與利益調(diào)整。這涉及到相關(guān)的規(guī)劃問題，如土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃。因此在低效用地的二次開發(fā)的過程中，需要政府出臺(tái)相關(guān)的政策，讓政策來引導(dǎo)行動(dòng)，以及下放與相關(guān)單位能力相匹配的規(guī)劃權(quán)限，讓資源的配置與利益的分配得到更好的政策支持。

4.3相關(guān)政策及資金的扶持問題

對(duì)于城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)，在國家及省市的政策層面受到諸多的限制。按照我們目前的法律、法規(guī)和政策，需要收回土地使用權(quán)、拆除建筑物、達(dá)到凈地然后重新組織招標(biāo)掛牌出讓，所帶來的拆遷成本、安置費(fèi)用都較高，所以政府的資金壓力較大。資金的來源、資金的管理將會(huì)是一個(gè)比較突出的問題。

4.4相關(guān)開發(fā)主體利益空間分配問題

在城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)過程中，涉及到的利益主體主要有以下幾類：地方政府、開發(fā)商、土地使用者。土地二次開發(fā)過程是相關(guān)利益重新分配的過程， 在這個(gè)過程中， 地方政府既是工作的直接實(shí)施者，又是利益重構(gòu)的經(jīng)濟(jì)人。由于各利益主體之間信息的不對(duì)稱和地位的不平等使得利益的分配可能會(huì)產(chǎn)生不同程度的博弈，如地方政府與開發(fā)商之間、地方政府與土地使用者、開發(fā)商與土地使用者等相關(guān)利益方面的分配將會(huì)成為一個(gè)比較難以平衡的問題所在。

5、建議

南昌市正處于城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)的試點(diǎn)階段，根據(jù)試點(diǎn)工作的開展，經(jīng)過調(diào)研，提出一些自己的見解及建議：

5.1多種開發(fā)模式并存

城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)主要有以下四種開發(fā)模式：即原有國有土地使用權(quán)人自行開發(fā)模式、社會(huì)資金參與開發(fā)模式、農(nóng)村集體組織自行開發(fā)和政府收儲(chǔ)開發(fā)模式，針對(duì)于南昌市幾大案例的分析來看，要選擇哪種開發(fā)模式，或是幾種開發(fā)模式并存，要根據(jù)每個(gè)開發(fā)板塊的特征來選擇。

5.2設(shè)置開發(fā)專項(xiàng)資金

城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)，需要的資金相當(dāng)大，運(yùn)作起來將會(huì)是比較龐大的一筆數(shù)字，如果能設(shè)置專項(xiàng)資金、專人管理、?？顚Ｓ?，這樣會(huì)加大推進(jìn)土地二次開發(fā)市場化的引導(dǎo)力度。

5.3形成多部門的合作機(jī)制

根據(jù)現(xiàn)行狀況，需要各部門統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，能形成多部門的全作機(jī)制，這樣有利于城鎮(zhèn)低效用地二次開發(fā)的順利進(jìn)行。

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