新時期國土空間規(guī)劃存在的問題及對策

【摘要】合理地開發(fā)利用國土空間，建設(shè)美好家園，是每個國家空間戰(zhàn)略與政策的最高目標。改革開放以來，伴隨經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國廣袤的國土空間經(jīng)歷了前所未有的急速變化，在支撐經(jīng)濟總量邁入世界第二的同時，因長期以來國土空間開發(fā)缺乏頂層設(shè)計而帶來的空間矛盾與沖突也日益顯現(xiàn)。黨的十八大以來，隨著新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、脫貧攻堅等一系列重大戰(zhàn)略的深入實施，完善空間規(guī)劃體系、推進多規(guī)合一、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，已成為十分迫切的任務(wù)。因此，回顧我國建國以來國土空間規(guī)劃的發(fā)展歷程，并在此基礎(chǔ)上思考新形勢下國土空間規(guī)劃編制的新理念，很有必要。

【關(guān)鍵詞】新時期；國土空間；規(guī)劃；問題及對策

國土規(guī)劃，亦稱為國土綜合規(guī)劃，是為了處理好經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源環(huán)境之間的關(guān)系而進行的整體謀劃，是綜合程度更高的空間規(guī)劃，是對國土資源的開發(fā)、利用、治理和保護進行全面規(guī)劃。其主要任務(wù)是勾畫國土開發(fā)整治的基本藍圖，進行生產(chǎn)力和人口、城鎮(zhèn)總體布局，明確重點開發(fā)地區(qū)的發(fā)展方向，提出重大國土整治任務(wù)和要求。國土空間規(guī)劃是指導(dǎo)城市規(guī)劃、自然資源規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的依據(jù)，對區(qū)域規(guī)劃和相關(guān)專項空間規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、引導(dǎo)性和約束性。作為政府進行宏觀調(diào)控的有效工具，其戰(zhàn)略性表現(xiàn)為時間的長遠性、空間的廣域性和內(nèi)容的綜合性。

1、存在問題

1.1橫向方面

1.1.1 綜合性空間規(guī)劃缺位，各規(guī)劃協(xié)調(diào)性較差 各種規(guī)劃職能分工不明晰。從我國空間規(guī)劃發(fā)展歷程來看，不同部門的規(guī)劃頂級設(shè)計不同，各有側(cè)重，但又相互牽制。綜合性的國土空間規(guī)劃長期缺失，各類規(guī)劃職能不清，導(dǎo)致規(guī)劃缺少上位空間規(guī)劃指導(dǎo)，在國家和省級層面，形成了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、國土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃三足鼎立的局面。各類規(guī)劃缺乏綜合管理的考慮，規(guī)劃類別間協(xié)調(diào)性較差。國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃雖然在現(xiàn)實中由政府決策層直接參與，但以經(jīng)濟社會等非空間內(nèi)容為主，空間方面的內(nèi)容較少。而國土空間規(guī)劃序列中的規(guī)劃專業(yè)性較強，由相應(yīng)部門組織編制，但難免造成各司其職、缺乏協(xié)調(diào)。

1.1.2各規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的編制和實施規(guī)范 不同部門之間權(quán)責與利益的沖突，國土部門強調(diào)耕地的保護，環(huán)保部門強調(diào)林地的保護，而城建部門則強調(diào)城市建設(shè)，在規(guī)劃中均“以我為主”，在用地功能布局、用地規(guī)模等關(guān)系重大的原則性問題上缺乏交流、信任和支持，使三種規(guī)劃出現(xiàn)編制工作不同步、技術(shù)路線不相同，規(guī)劃基期年、規(guī)劃期限不一致，用地標準分類不統(tǒng)一，統(tǒng)計口徑也不同，有的脫節(jié)甚至重疊沖突等情況，規(guī)劃的編制和實施也存在“兩張皮”現(xiàn)象。

1.1.3各規(guī)劃難以有效協(xié)調(diào)銜接 以陜西省為例，該省編制的省級各類規(guī)劃多達100多個，其中不少規(guī)劃存在內(nèi)容重復(fù)、安排沖突等問題，令地方政府無所適從，規(guī)劃難以切實得到執(zhí)行和實施。由于沒有合理的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，在同一塊地方出現(xiàn)重復(fù)規(guī)劃、重復(fù)建設(shè)、反復(fù)投資現(xiàn)象的可能性就相應(yīng)增加，造成資源的浪費。

1.2宏觀方面

1.2.1各規(guī)劃立法滯后，缺乏完善的法律保障體系

目前有關(guān)國土規(guī)劃的法律、法規(guī)及文件，已經(jīng)對國土規(guī)劃工作做了大量規(guī)定，但還尚未形成完整的體系，無論在形式、內(nèi)容上還是相互間的協(xié)調(diào)上都存在許多缺陷[5]，體現(xiàn)在：缺少統(tǒng)領(lǐng)國土規(guī)劃全局的主干法律，造成國土規(guī)劃立法滯后；各法律層次不配套，缺乏可操作性；法律規(guī)范內(nèi)容寬泛籠統(tǒng)，要素不全；體制不健全，國土規(guī)劃體制過分依賴于中央政府。目前，“三規(guī)”中僅有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強調(diào)了城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位和作用，強調(diào)了規(guī)劃的穩(wěn)定性和法定性，嚴格了城鄉(xiāng)規(guī)劃修改制度和程序等內(nèi)容。在《土地管理法》中，雖設(shè)立了土地利用規(guī)劃一章，但沒有細化的土地規(guī)劃條例，對規(guī)劃的編制、管理、實施等沒有法律約束與規(guī)范，土地利用規(guī)劃缺少明確的法律效力。而經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃目前還沒有法律約束?！叭?guī)合一”沒有統(tǒng)一的規(guī)劃法律可以適用。

1.2.2規(guī)劃實施與管理機制有待健全

我國目前幾乎所有的規(guī)劃類型基本上都是編制、實施與監(jiān)督三位一體，缺乏科學(xué)、民主的決策和制約機制，公眾參與略顯不足。隨著規(guī)劃類型的日益增多，政府審批范圍勢必要求擴大，這有悖于政府管理改革的大方向，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟深化發(fā)展的環(huán)境變化，需要尋求新的出路。

1.2.3各規(guī)劃生態(tài)安全意識弱

改革開放以來，黨中央國務(wù)院雖把生態(tài)保護擺到重要的位置，但生態(tài)法制不完善，管理貫徹力不到位，部分地區(qū)缺乏生態(tài)保護觀念，不尊重生態(tài)規(guī)律，堅持“先發(fā)展，后環(huán)?！钡腻e誤思想，以犧牲環(huán)境為代價，盲目追求經(jīng)濟增長速度，將經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護對立起來；還有部分地區(qū)重當前利益而輕長遠利益，重局部利益而輕整體利益，大搞標志性工程或形象工程，對生態(tài)環(huán)境保護投入長期“口惠而實不至”，拖延、推遲甚至取消政府應(yīng)該承擔的財政投入。

2、解決路徑與思路

兼顧問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向，破解現(xiàn)實問題和適

應(yīng)改革要求。一方面，要重點針對國土空間規(guī)劃和用途管制中的體制機制問題，深入剖析規(guī)劃交叉打架、朝令夕改、實施管理不力等實現(xiàn)問題以及背后的深層次原因，提出分步驟、可操作的解決路徑。另一方面，要緊扣黨中央國務(wù)院關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)的部署和要求，貫徹落實中央治國理政新思想、新理念、新戰(zhàn)略，圍繞推進國土空間治理能力現(xiàn)代化目標，研究空間規(guī)劃和用途管制的制度設(shè)計及其實施路徑模式。

銜接中央與地方事權(quán)，健全國土空間規(guī)劃體系。國家級空間規(guī)劃要以戰(zhàn)略眼光，對全國陸域和海域國土空間開發(fā)與保護進行統(tǒng)籌安排和頂層設(shè)計，明確國土空間戰(zhàn)略格局、重點區(qū)域、重點任務(wù)和重大工程；省級空間規(guī)劃作為空間規(guī)劃體系中承上啟下的關(guān)鍵一級，是適應(yīng)省域空間尺度、銜接省級政府事權(quán)的宏觀戰(zhàn)略性規(guī)劃，要落實國家空間戰(zhàn)略要求，確定省域空間發(fā)展目標、結(jié)構(gòu)、布局和不同區(qū)域要求，并對市縣空間規(guī)劃做出指引；市縣空間規(guī)劃重點在資源安全、環(huán)境保護與治理以及基本公共服務(wù)方面，應(yīng)自上而下的落實國家和省級空間規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)和空間管控要求，并落實到具體的國土空間上。

整合協(xié)調(diào)部門職能與分工，提升國家空間治理的效率和能力。國土空間治理體系應(yīng)通過對現(xiàn)有規(guī)劃管理制度的整合來實現(xiàn)，這樣既能節(jié)約行政和財政資源，也會提高空間規(guī)劃改革效能。應(yīng)充分發(fā)揮國土資源部門管理的優(yōu)勢，整合城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等有關(guān)部門的規(guī)劃管理制度，在統(tǒng)一的規(guī)劃編制決策基礎(chǔ)上，形成統(tǒng)一的規(guī)劃執(zhí)行和監(jiān)督機制。

結(jié)語：

國土空間規(guī)劃編制工作是一項復(fù)雜而重大的課題，本文只是針對以上問題進行了探討，與國土空間規(guī)劃相關(guān)的法律保障工作、規(guī)劃指標體系設(shè)置、城市開發(fā)邊界的立法工作和特殊地類的劃分等一系列問題還需要進行進一步研究和探討，以促進國土空間規(guī)劃編制的科學(xué)性、提高國土利用的高效性。

參考文獻：

[1]段德呈，蘆守義，田濤.城市空間開發(fā)邊界（UGB）體系構(gòu)建初探[J].規(guī)劃師，2009（08）：11-25.

[2]呂斌，徐勤政.我國應(yīng)用城市開發(fā)邊界（UGB）的技術(shù)與制度問題探討[A].中國城市規(guī)劃學(xué)會，重慶市人民政府.規(guī)劃創(chuàng)新：2010年中國城市規(guī)劃年會論文集[C].中國城市規(guī)劃學(xué)會，重慶市人民政府，2010，14.

作者簡介：

張友森，莒縣國土資源局，山東莒縣。