世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群建設(shè)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

王濟(jì)橋

在2018年4月舉行的博鰲亞洲論壇上，中國描繪了建設(shè)粵港澳世界級(jí)灣區(qū)的美好藍(lán)圖，令這一區(qū)域再次成為全球關(guān)注的焦點(diǎn)。放眼當(dāng)前亞太地區(qū)的發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)有著特殊的意義和地位。為此，國家已經(jīng)將粵港澳世界級(jí)灣區(qū)的建設(shè)提升到戰(zhàn)略層面，并將其定義為建設(shè)世界級(jí)城市群和參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要載體。

在世界級(jí)灣區(qū)的建設(shè)中，機(jī)場(chǎng)群建設(shè)是必不可少的環(huán)節(jié)，它不僅可以為世界級(jí)城市群建設(shè)做好服務(wù)，更重要的是可以帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和交通結(jié)構(gòu)的完善與提升。此外，與航空公司聯(lián)盟化發(fā)展的趨勢(shì)相對(duì)應(yīng)，機(jī)場(chǎng)群已經(jīng)成為世界級(jí)航空樞紐之間相互競(jìng)爭(zhēng)的一種重要形式。

近年來，我國以長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀為代表的機(jī)場(chǎng)群呈現(xiàn)出多核心的發(fā)展模式，機(jī)場(chǎng)體系較為完善，但與紐約、舊金山、東京這三個(gè)世界最大的灣區(qū)機(jī)場(chǎng)群相比，無論是在輔助機(jī)場(chǎng)發(fā)展、機(jī)場(chǎng)等級(jí)完善，還是在地面交通疏散網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面，都還存在一定的差距。

一個(gè)重要的標(biāo)志性事件

2017年，在北京舉辦的民航發(fā)展論壇上，中國明確提出要建設(shè)長(zhǎng)三角、珠三角和京津冀三個(gè)世界級(jí)城市群和機(jī)場(chǎng)群的構(gòu)想，這成為中國民航界一個(gè)重要的標(biāo)志性事件。

從紐約、東京、舊金山等國際知名機(jī)場(chǎng)群的發(fā)展過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)，城市群催生機(jī)場(chǎng)群，機(jī)場(chǎng)群帶動(dòng)城市群，實(shí)現(xiàn)城市群與機(jī)場(chǎng)群的合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)展。民航業(yè)既是高端生產(chǎn)要素的組成部分，又是高端生產(chǎn)要素投入的重要載體，在全球產(chǎn)業(yè)鏈布局中起著戰(zhàn)略支撐點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和交通核心節(jié)點(diǎn)的作用，已經(jīng)成為城市群融入全球經(jīng)濟(jì)的重要通道，是城市群參與世界產(chǎn)業(yè)體系競(jìng)爭(zhēng)的必備砝碼，是世界級(jí)城市群的入場(chǎng)券。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界上超過40%的貿(mào)易價(jià)值是通過航空運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)的。城市群的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)化為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)，必須通過航空運(yùn)輸?shù)拿芏冉?jīng)濟(jì)和輻射效應(yīng)來實(shí)現(xiàn)。世界上公認(rèn)的五大城市群（美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、英倫城市群、歐洲西北部城市群）均擁有數(shù)量眾多的機(jī)場(chǎng)，都是全球航空業(yè)有影響力的重要節(jié)點(diǎn)。因此，實(shí)現(xiàn)城市群與機(jī)場(chǎng)群的良性發(fā)展，是航空經(jīng)濟(jì)的一篇大文章，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一個(gè)新課題。

目前，我國京津冀、珠三角和長(zhǎng)三角三大城市群共由54個(gè)節(jié)點(diǎn)城市組成，以2.8%的國土面積聚集了18%的人口，創(chuàng)造了36%的GDP，是我國城市空間分布最密集、經(jīng)濟(jì)最具活力、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域。截至2017年，我國三大城市群共有33個(gè)民用機(jī)場(chǎng)。2016年，三大機(jī)場(chǎng)群完成旅客吞吐量4.73億人次，占全國的46.5%；貨郵吞吐量1469萬噸，占全國的74.7%。

其中，北京首都機(jī)場(chǎng)的年旅客吞吐量已連續(xù)7年位居全球第二，上海浦東和虹橋兩個(gè)機(jī)場(chǎng)的年旅客吞吐量超過1億人次。香港機(jī)場(chǎng)的貨郵吞吐量位居世界前列，浦東機(jī)場(chǎng)的年貨郵吞吐量位居全球第三?？梢哉f，這三個(gè)地區(qū)已經(jīng)具有世界級(jí)城市群和機(jī)場(chǎng)群的基本形態(tài)，具有建設(shè)世界級(jí)城市群和機(jī)場(chǎng)群的實(shí)力和巨大潛力。

根據(jù)這三個(gè)區(qū)域的不同特點(diǎn)，民航局在2017年發(fā)布的《全國民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》中明確提出：對(duì)于京津冀地區(qū)，要“增強(qiáng)北京機(jī)場(chǎng)國際樞紐競(jìng)爭(zhēng)力，與天津、石家莊共同打造京津冀世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群”。對(duì)于長(zhǎng)三角地區(qū)，要“增強(qiáng)上海機(jī)場(chǎng)國際樞紐的競(jìng)爭(zhēng)力，與杭州、南京、合肥、寧波等機(jī)場(chǎng)共同打造長(zhǎng)三角地區(qū)世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群，并與其他交通運(yùn)輸方式優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、深度融合、互聯(lián)互通”。對(duì)于珠三角地區(qū)，要“推進(jìn)廣州、深圳等地機(jī)場(chǎng)資源共享、合作共贏、協(xié)同發(fā)展，提升國際樞紐競(jìng)爭(zhēng)力，共同打造珠三角地區(qū)世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群”。

三大機(jī)場(chǎng)群協(xié)同發(fā)展

合理的分工定位是打造世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群的重要前提，不可能所有機(jī)場(chǎng)都是大型國際樞紐機(jī)場(chǎng)，也不能所有機(jī)場(chǎng)都是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的目的地機(jī)場(chǎng)。為此，民航局出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)劃，積極引導(dǎo)三大機(jī)場(chǎng)群形成功能分工合理、市場(chǎng)定位清晰的發(fā)展格局，以促進(jìn)樞紐、干線和支線機(jī)場(chǎng)有機(jī)銜接，滿足三大城市群發(fā)展對(duì)航空運(yùn)輸?shù)木薮笮枨蟆?/p>

根據(jù)《全國民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)布局規(guī)劃》，京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)的機(jī)場(chǎng)群建設(shè)各具特點(diǎn)。

在京津冀地區(qū)，首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)管理著北京首都機(jī)場(chǎng)、天津?yàn)I海機(jī)場(chǎng)、石家莊正定機(jī)場(chǎng)等京津冀地區(qū)的主要機(jī)場(chǎng)，并負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營北京新機(jī)場(chǎng)。近3年來，京津冀機(jī)場(chǎng)群協(xié)同發(fā)展成效明顯。首都機(jī)場(chǎng)國際和地區(qū)旅客占比從2014年的24%上升到2016年的26%。天津機(jī)場(chǎng)形成進(jìn)出北京的空中新通道，2016年共有256萬京津冀及周邊旅客出行。

雄安新區(qū)的設(shè)立將對(duì)京津冀地區(qū)的交通規(guī)劃和機(jī)場(chǎng)群定位產(chǎn)生新的影響，同時(shí)也給正在建設(shè)的北京新機(jī)場(chǎng)和將要搬遷到此的航空公司帶來更多的想象空間。

位于北京南部大興區(qū)榆垡鎮(zhèn)的北京新機(jī)場(chǎng)于2014年開工建設(shè)。根據(jù)規(guī)劃，該機(jī)場(chǎng)遠(yuǎn)期年客流吞吐量為1億人次，年飛機(jī)起降量88萬架次，2019年建成并投入運(yùn)營。屆時(shí)，北京“雙樞紐”機(jī)場(chǎng)與天津機(jī)場(chǎng)、石家莊機(jī)場(chǎng)將與軌道交通等有效銜接，初步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、差異化發(fā)展格局。

根據(jù)規(guī)劃，通過加快北京新機(jī)場(chǎng)建設(shè)，可以優(yōu)化首都機(jī)場(chǎng)航線結(jié)構(gòu)，完善首都機(jī)場(chǎng)服務(wù)功能，顯著提升北京地區(qū)民航運(yùn)輸保障能力和輻射帶動(dòng)作用；通過改擴(kuò)建天津?yàn)I海機(jī)場(chǎng)，建設(shè)中國國際航空物流中心，可以顯著增強(qiáng)天津?yàn)I海機(jī)場(chǎng)的區(qū)域樞紐作用；通過改擴(kuò)建石家莊正定機(jī)場(chǎng)，充分發(fā)揮正定機(jī)場(chǎng)的比較優(yōu)勢(shì)，可以顯著增強(qiáng)其對(duì)周邊城市的集聚輻射作用。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建京津冀三省市航空樞紐協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)三地機(jī)場(chǎng)協(xié)同運(yùn)行和聯(lián)合管理，從而全面提升京津冀民用航空機(jī)場(chǎng)的綜合保障能力。

長(zhǎng)三角地區(qū)是“一帶一路”與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要交匯地帶，具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。該地區(qū)中，上海是全國第一個(gè)擁有兩個(gè)機(jī)場(chǎng)的城市，同時(shí)作為中國最大的商業(yè)城市，上海兩大機(jī)場(chǎng)的航空貨運(yùn)全國領(lǐng)先，兩機(jī)場(chǎng)的旅客吞吐量已經(jīng)超過北京，突破一億人次。

上海浦東機(jī)場(chǎng)是中國大陸最大的國際航空樞紐，貨運(yùn)吞吐量位居全球第三，但是在國際貨運(yùn)吞吐量上，在亞太地區(qū)落后于香港機(jī)場(chǎng)和仁川機(jī)場(chǎng)，國際貨運(yùn)量位居全球第四。在旅客吞吐量上，上海浦東國際機(jī)場(chǎng)位居全球第九，國際旅客吞吐量在全球的排名在20位之后。上海虹橋國際機(jī)場(chǎng)由于受到空域的限制，近兩年旅客吞吐量已經(jīng)被成都、昆明和深圳超越。

從上海周邊的幾個(gè)城市來看，杭州、南京、合肥、寧波、無錫等都有補(bǔ)位發(fā)展的機(jī)會(huì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃來看，長(zhǎng)三角地區(qū)應(yīng)該以上海為中心，通過采取基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建等措施，將浦東機(jī)場(chǎng)發(fā)展成為亞太區(qū)域第一大國際航空樞紐，輻射周邊城市，打造世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群，引領(lǐng)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及長(zhǎng)三角城市群全球化發(fā)展。

珠三角是中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、最活躍的地區(qū)，珠三角機(jī)場(chǎng)群近年來實(shí)現(xiàn)了飛速發(fā)展。近3年，珠三角機(jī)場(chǎng)群旅客吞吐量從2014年的1.6億人次增長(zhǎng)為2016年的1.8億人次（占全國旅客總吞吐量的17%），年均增長(zhǎng)6%；貨郵吞吐量從684萬噸提升為746萬噸（占全國貨郵總吞吐量的38%），年均增長(zhǎng)4%。

其中，香港機(jī)場(chǎng)2016年完成7050萬人次旅客吞吐量以及452萬噸貨郵吞吐量，分別位居全球機(jī)場(chǎng)的第8位和第1位；廣州機(jī)場(chǎng)完成5978萬人次吞吐量和165萬噸貨郵吞吐量，分別位居全球機(jī)場(chǎng)的第16位和第19位；深圳機(jī)場(chǎng)完成4198萬人次吞吐量和113萬噸貨郵吞吐量，分別位居全球機(jī)場(chǎng)的第39位和第24位。前三大機(jī)場(chǎng)的吞吐量達(dá)到整個(gè)機(jī)場(chǎng)群的93%，呈現(xiàn)出很高的集中度?？梢哉f，珠三角機(jī)場(chǎng)群的運(yùn)輸規(guī)模已經(jīng)超過紐約、倫敦、東京等機(jī)場(chǎng)群，位居全球?yàn)硡^(qū)機(jī)場(chǎng)群之首，已具備發(fā)展成為世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群的良好市場(chǎng)基礎(chǔ)。

根據(jù)規(guī)劃，在“十三五”期間，香港、廣州、深圳機(jī)場(chǎng)都將推進(jìn)改擴(kuò)建和新跑道建設(shè)，選址籌建新的干線機(jī)場(chǎng)，大規(guī)模擴(kuò)建惠州、平潭等機(jī)場(chǎng)。隨著珠三角地區(qū)商貿(mào)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，機(jī)場(chǎng)群的航空市場(chǎng)將保持快速增長(zhǎng)。預(yù)計(jì)到2020年，珠三角機(jī)場(chǎng)群旅客總吞吐量將達(dá)到2.5億人次，貨郵吞吐量突破1000萬噸，成為輻射亞太、影響全球的世界級(jí)航空運(yùn)輸樞紐群。

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

對(duì)標(biāo)世界先進(jìn)國家城市群和機(jī)場(chǎng)群，我國三大機(jī)場(chǎng)群建設(shè)還存在資源保障能力不均衡、空域資源供給不充足、航線航班結(jié)構(gòu)不合理、綜合交通連接不通暢等突出問題。這些問題只有通過推進(jìn)民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革才能得到根本解決。

首先是空域緊張的問題。目前，空域、航路和航班時(shí)刻資源不足是制約中國民航發(fā)展的首要問題。這些問題在上述三個(gè)地區(qū)尤為明顯。要改變這一現(xiàn)狀，需要進(jìn)一步加快推廣空域精細(xì)化管理改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，從優(yōu)化空域使用審批制度、動(dòng)態(tài)管理靈活使用空域、規(guī)范軍民航調(diào)配標(biāo)準(zhǔn)等入手，可率先在珠三角地區(qū)建立審批規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)合理、管理嚴(yán)格、調(diào)整靈活、利用充分、協(xié)調(diào)有效的空域管理機(jī)制。

其次是明確各大機(jī)場(chǎng)定位，構(gòu)建有序競(jìng)爭(zhēng)格局。這一點(diǎn)在珠三角機(jī)場(chǎng)群布局中顯得尤為重要。與京津冀機(jī)場(chǎng)群和長(zhǎng)三角機(jī)場(chǎng)群不同，由于多方面原因，珠三角機(jī)場(chǎng)群不可能只有一個(gè)核心機(jī)場(chǎng)，從珠三角機(jī)場(chǎng)群布局來看，目前香港和廣州機(jī)場(chǎng)已經(jīng)形成機(jī)場(chǎng)群的雙國際樞紐格局。而正是由于珠三角機(jī)場(chǎng)群的各大機(jī)場(chǎng)定位不太清晰，在資源相對(duì)緊缺的狀態(tài)下，機(jī)場(chǎng)之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，使得機(jī)場(chǎng)群的樞紐連通性及客源集中度遠(yuǎn)不及成熟的世界級(jí)樞紐機(jī)場(chǎng)。

第三，要進(jìn)一步建立完善的一體化交通體系。世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群必須擁有方便快捷、功能完善、高效順暢的一體化交通體系。比如，對(duì)雄安新區(qū)而言，其與北京新機(jī)場(chǎng)距離較遠(yuǎn)，因此必須要通過高鐵、輕軌或磁懸浮等軌道交通建設(shè)來解決“連線”難題，這對(duì)于新區(qū)和新機(jī)場(chǎng)的發(fā)展都至關(guān)重要。在我國機(jī)場(chǎng)群的未來建設(shè)中，必須進(jìn)一步完善一體化綜合交通模式，確保航空運(yùn)輸以及機(jī)場(chǎng)間的地面交通運(yùn)輸?shù)挠行с暯?，以機(jī)場(chǎng)為中心，科學(xué)布局匯集直達(dá)機(jī)場(chǎng)以及機(jī)場(chǎng)間的高鐵、公路、地鐵等服務(wù)功能，構(gòu)建多機(jī)場(chǎng)區(qū)域立體交通網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮聚集效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)航空旅客服務(wù)無縫對(duì)接。

可喜的是，民航局在“十三五”規(guī)劃中已經(jīng)明確提出要打造“軌道上的京津冀”，通過加強(qiáng)京津冀地區(qū)民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)與軌道交通的銜接和融合，加快實(shí)現(xiàn)主要機(jī)場(chǎng)之間以及機(jī)場(chǎng)與周邊重要城鎮(zhèn)和功能區(qū)通過軌道交通快速連接，形成京津冀區(qū)域綜合交通樞紐，推動(dòng)空鐵聯(lián)程聯(lián)運(yùn)發(fā)展，全面提升空地一體化發(fā)展水平。