村級權(quán)力生態(tài)運行法治化路徑探索

秦海燕 王維國

[摘要]村級權(quán)力生態(tài)主要由村級權(quán)力運行的環(huán)境和主體間關(guān)系構(gòu)成。影響和制約村級權(quán)力運行的環(huán)境主要有法律環(huán)境、政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境等。從一些村莊的村級權(quán)力運行的主體間關(guān)系狀態(tài)看，主要有主導(dǎo)-依存型、領(lǐng)導(dǎo)-支持型、指導(dǎo)-依附型、倡導(dǎo)-競爭型、激勵-依賴型等?；诖?，可以從權(quán)力配置法治化、權(quán)力支持法治化、權(quán)力運行法治化、權(quán)力監(jiān)督法治化四個方面構(gòu)建村級權(quán)力良性運行的法治化路徑。法治化路徑的實質(zhì)和要求就是從形式法治、實質(zhì)法治、行政法治、程序法治、民生法治等方面維護廣大村民的各項權(quán)益，不斷提高其獲得感、幸福感。

[關(guān)鍵詞]村級權(quán)力運行；生態(tài)；法治化

[中圖分類號]D422.6[文獻標(biāo)志碼]A[文章編號]1672-4917（2018）04-0116-07

黨的十八大提出“完善基層民主制度，建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”。黨的十八屆四中全會提出了“推進基層治理法治化”的要求。2014年4月25日，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第十四次集體學(xué)習(xí)時的講話中強調(diào)“對各類社會矛盾，要引導(dǎo)群眾通過法律程序、運用法律手段解決，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境?！盵1]習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會上就《〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉起草情況》向全會所作的說明中指出：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！?016年10月，習(xí)近平就加強和創(chuàng)新社會治理作出重要指示，強調(diào)要更加注重民主法治、科技創(chuàng)新，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。[2]習(xí)近平總書記關(guān)于社會治理法治化的重要論述為我們?nèi)绾瓮苿影ㄠl(xiāng)村在內(nèi)的社會治理法治化提出了根本遵循。村級權(quán)力運行不僅受村級組織與村民關(guān)系的制約，而且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及區(qū)縣職能部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)有著密切的關(guān)系，同時也與村域內(nèi)的經(jīng)濟社會組織或企業(yè)有密切關(guān)聯(lián)。也就是說，村級權(quán)力是在多元主體互動中運行的，多元主體的互動不僅體現(xiàn)的是治理結(jié)構(gòu)，而且往往會成為一種生態(tài)。村莊作為社會的基層，是源頭治理、系統(tǒng)治理的起點，村級權(quán)力運行及村務(wù)是社會治理的基礎(chǔ)和工作重點所在。黨的十九大報告中提出加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。因此，規(guī)范村級權(quán)力運行，推進鄉(xiāng)村治理就成為一項重要的理論與實踐課題。

一、村級權(quán)力運行的環(huán)境

鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵是要形成良好的村級權(quán)力生態(tài)，良好的村級權(quán)力生態(tài)的運行離不開法治化。而建構(gòu)村級權(quán)力生態(tài)運行法治化路徑的前提就是要科學(xué)分析和準(zhǔn)確把握現(xiàn)行的村級權(quán)力運行環(huán)境及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)。所謂村級權(quán)力是指配置村級公共資源、處理村級公共事務(wù)和發(fā)展村民公共事業(yè)的法定職責(zé)和權(quán)限。村級權(quán)力的運行基于國家法律法規(guī)及村民大會的授權(quán)，對象是公共資源、公共事務(wù)和公共事業(yè)，因而是政治活動或準(zhǔn)政治活動。在政治生態(tài)理論看來，政治現(xiàn)象都是政治結(jié)構(gòu)與其環(huán)境交互作用的結(jié)果，因而需要將其放在與之相聯(lián)系的政治生態(tài)系統(tǒng)中予以把握。政治生活與社會環(huán)境雖然有各自的存在方式，但同時又有著千絲萬縷的聯(lián)系，互相提供信息與能量的支持。[3]也就是說，政治生態(tài)中的政治主體并非孤立存在，而是置身于周遭的環(huán)境因素之中，通過各種網(wǎng)絡(luò)化的聯(lián)系，獲取外部信息與資源；同時又會對外部環(huán)境產(chǎn)生特定的影響。政治主體的很多特性、行為以及變化發(fā)展都能從環(huán)境的影響與壓力的角度得到解釋。只不過，政治主體并非總是被動地對外部壓力作出反應(yīng)，而是可以在一定的范圍內(nèi)通過主動的自我調(diào)適以應(yīng)對外部壓力。更重要的是，政治生態(tài)中的政治主體擁有不同程度的自主性，同樣可以根據(jù)自身的意愿和判斷影響乃至改變外部環(huán)境。由于權(quán)力是政治活動的核心，因而基于權(quán)力形成的生態(tài)具有政治生態(tài)理論所描述的特點。

就我國的村級權(quán)力生態(tài)來說，其政治主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織、村民等。這些主體都是村級權(quán)力運行過程中必不可少的參與者和行動者，因而村級權(quán)力的運行必然要受到法律、政治、經(jīng)濟、社會等外部環(huán)境因素的影響和制約。這些環(huán)境因素對于村級政治生態(tài)運行的法治化具有重要的支撐作用。

（一）法律環(huán)境

在現(xiàn)行的法律體系中，涉及村級權(quán)力的相關(guān)法律規(guī)定主要由國家層面和地方層面兩部分構(gòu)成。從整體上考察關(guān)于村級組織職責(zé)立法的法律法規(guī)及規(guī)范性文件，可以看出從中央到地方各級國家機構(gòu)所勾勒出的職責(zé)譜系，大都只是從正面說明村級組織應(yīng)該做什么；而關(guān)于其法定權(quán)力方面則沒有明確規(guī)定，只是在字里行間隱含著有實行村莊治理的權(quán)力，這就使得村級組織的法定權(quán)力不足，不能適應(yīng)新時代村級組織履行職責(zé)的要求。稅費改革及其配套改革后，村莊能夠吸納和配置的資源大幅度減少，再加上上級職能部門對其權(quán)力的分割以及土地利益固化等，使得給予村級組織的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費只夠維持其基本運轉(zhuǎn)。在這種條件下，基于對法律環(huán)境的認知與調(diào)適，村級權(quán)力的運行就可能會偏離法律規(guī)范的相應(yīng)要求，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不糾偏和干預(yù)。

（二）政治環(huán)境

政治環(huán)境中的壓力型體制對村級權(quán)力運行會產(chǎn)生深刻影響。壓力型體制把“政治錦標(biāo)賽”[4]作為一種激勵約束機制，通過將“高指標(biāo)”和“職位晉升”掛鉤不斷促動行政管理體制的超常規(guī)運作。這種高強度的激勵方式與行政組織的現(xiàn)實行政能力不相匹配，因而在逐級淘汰的晉升制和層層加碼的高指標(biāo)的壓力下，有些身處行政體制最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則有時候會以“不惜成本、不顧代價、不切實際”的策略主義邏輯去參與“政治錦標(biāo)賽”的競爭。[5]因此，當(dāng)制度化、規(guī)范化、理性化的行政管理體制無法滿足壓力型體制的諸多任務(wù)指標(biāo)時，為了更好地完成它們，特別是涉及由村民承擔(dān)的部分，迫于壓力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時候就會加強對村級組織的影響甚至控制，通過各種方式將其變?yōu)樽约旱摹耙粭l腿”，來保證有效地貫徹落實上級的各項任務(wù)指標(biāo)，以求在“政治錦標(biāo)賽”中脫穎而出。這就會一定程度上影響村級權(quán)力依法有序運行。

（三）經(jīng)濟環(huán)境

鄉(xiāng)村經(jīng)濟環(huán)境特別是集體經(jīng)濟的發(fā)展水平已成為影響村莊治理的重要因素。何包鋼和郎友興在浙江農(nóng)村地區(qū)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)村莊集體經(jīng)濟發(fā)展水平與村莊治理之間是強相關(guān)關(guān)系[6]。按照有關(guān)規(guī)定，村級組織所擁有的集體經(jīng)濟資源主要包括：村集體資金、村集體資產(chǎn)、村集體資源。

根據(jù)《安徽省農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理若干規(guī)定（試行）》（皖辦發(fā)[2011]23號），村集體資金，是指集體經(jīng)濟組織所擁有的現(xiàn)金、銀行存款、有價證券等；村集體資產(chǎn)，是指集體經(jīng)濟組織所擁有的固定資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、投資資產(chǎn)、在建工程、存貨、無形資產(chǎn)等；村集體資源，是指法律規(guī)定屬于集體經(jīng)濟組織所擁有的資源，包括耕地、林地、園地、草場、荒地、荒山、荒坡、荒灘、水面、建設(shè)用地等。有些地方的鄉(xiāng)村經(jīng)濟環(huán)境看似很好，事實并非如此。以蕪湖市無為縣SJ鎮(zhèn)DG村為例：林地資源和水庫閑置，未能發(fā)揮有效作用；在稅費時代，村集體欠有幾十萬元的債務(wù)，稅改后被凍結(jié)了；村內(nèi)的企業(yè)屬于私人所有，與村集體不存在經(jīng)濟上的關(guān)系；上級政府撥給村里的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費勉強維持村級組織的基本運轉(zhuǎn)；村集體的其它收入則主要來自于由上級政府及其職能部門因項目建設(shè)需要對村集體的撥款，給予村集體的各種返還款（如50%社會撫養(yǎng)費）和獎金，以及下?lián)芎蜕鐣F體組織捐贈給村集體的救濟扶貧款等?，F(xiàn)有資源應(yīng)對村莊治理的實際需求存在困難，這就在一定程度上影響了村級權(quán)力的有效運行。

（四）社會環(huán)境

鄉(xiāng)土社會原有的權(quán)威和秩序在受到社會改造和市場經(jīng)濟的沖擊后不斷瓦解，“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[7]也逐漸碎片化。社區(qū)記憶和鄉(xiāng)村社會關(guān)聯(lián)對村級權(quán)力運行的影響較大。社區(qū)記憶是指在村莊內(nèi)部被全體或大部分成員共享的村風(fēng)、民俗以及傳統(tǒng)的儀式活動等與村莊歷史有關(guān)的記憶。[8]當(dāng)前，受到迅速變遷的經(jīng)濟和社會的影響，社區(qū)記憶呈現(xiàn)不斷弱化的趨勢。村莊社會關(guān)聯(lián)是指村民之間因鄰里關(guān)系、宗姻親關(guān)系、經(jīng)濟合作關(guān)系（生意上的合伙人）以及共同經(jīng)歷（同學(xué)、戰(zhàn)友）等所結(jié)成的各種聯(lián)系的總和。[9]目前，許多村莊內(nèi)部宗族力量式微，姻親力量有限。因此，村民往往通過人情往來的方式在地緣、業(yè)緣、趣緣、學(xué)緣等基礎(chǔ)上建構(gòu)松散的擬親化關(guān)系，以求在一定程度上滿足人際交往相互信任的需要?？傮w來看，弱的村莊社區(qū)記憶和社會關(guān)聯(lián)為行政力量介入和干預(yù)村級權(quán)力運行留下了相應(yīng)的空間，從而不利于村級權(quán)力的依法運行。

二、村級權(quán)力運行的主體間關(guān)系狀態(tài)

在自然生態(tài)系統(tǒng)中，生態(tài)鏈?zhǔn)侵柑幱诓煌鷳B(tài)位的主體在整個生態(tài)環(huán)境中通過相互作用形成的關(guān)系鏈。而政治生態(tài)理論中的生態(tài)鏈強調(diào)的則是“以權(quán)力鏈、利益鏈所組成的政治權(quán)力網(wǎng)絡(luò)與利益結(jié)構(gòu)分析（即‘權(quán)力/資源分析）為基本框架，對政治主體作主體性解讀的政治系統(tǒng)分析方法”。[10]具體到鄉(xiāng)村權(quán)力生態(tài)系統(tǒng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織、村委會、村民（代表）會議、村務(wù)監(jiān)督委員會、村民理事會以及村民等村級權(quán)力運行的相關(guān)行動者，在信息、資源和利益的交換過程中通過互動，彼此之間形成了相互影響、相互作用的關(guān)系。這些關(guān)系直接影響著村級權(quán)力生態(tài)的運行。就當(dāng)前有些村莊的鄉(xiāng)村權(quán)力生態(tài)的現(xiàn)實狀況來看，大體可以分為以下五種不同類型的主體間關(guān)系。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的“主導(dǎo)-依存”關(guān)系

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）的相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系。不過，在一些地方，受壓力型體制影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委掌握著村莊“一把手”村黨組織書記的任免權(quán)，因此有些鄉(xiāng)、村之間實質(zhì)上也是存在著一種下級對上級的“政治承包制”。[11]在目標(biāo)責(zé)任制的考核體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作就成為村干部們行為的指揮棒，使其成為事實上隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的最低一級“準(zhǔn)行政干部”。[12]這就使得實際工作過程中，有些村委會在很大程度上就會演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的“跑腿者”，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的“代理人”，從而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間事實上的主導(dǎo)與依存關(guān)系。如表1、2、3，分別反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確定村級協(xié)商民主議題、定奪協(xié)商民主過程中的爭議甚至直接領(lǐng)導(dǎo)決定協(xié)商民主的情況，從另一個側(cè)面表現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)地位。

表1、2、3是對《蕪湖市鳩江區(qū)村（社區(qū)）協(xié)商民主工作》問卷調(diào)查資料的分析結(jié)果。

（二）村黨組織與村委會之間的“領(lǐng)導(dǎo)-支持”關(guān)系

制度安排上，村黨組織和村委會是兩個依據(jù)不同機制設(shè)置的，有著各自的權(quán)力來源、組織要素、組織結(jié)構(gòu)和組織功能的村級組織。制度設(shè)計上，二者之間的關(guān)系明確，內(nèi)部分工明晰。在村莊治理過程中，村黨組織書記實際掌握著村莊事務(wù)的決策權(quán)和管理權(quán)，主管著村莊的全面工作，村委會主任為協(xié)助書記工作的“二把手”和支持跟隨者。另外，為了應(yīng)對村莊自身不完備的權(quán)力體系及其所產(chǎn)生的治理資源缺乏和治理能力不足的問題，實行村黨組織和村委會彼此交叉、高度重合的一體化運作，以適應(yīng)村莊治理的實踐需要，以此為村黨組織與村委會之間的領(lǐng)導(dǎo)-支持關(guān)系提供了合理性和正當(dāng)性，這些做法和經(jīng)驗有待進一步提升到法律法規(guī)的層面。

（三）村委會與村民（代表）會議、村務(wù)監(jiān)督委員會之間的“指導(dǎo)-依附”關(guān)系

村民（代表）會議和村務(wù)監(jiān)督委員會主要依附于村委會而存在，因而作用發(fā)揮低效。其實，村委會需要村民（代表）會議和村務(wù)監(jiān)督委員會為其工作提供合法性保證，因而需要不斷地指導(dǎo)村民（代表）會議和村務(wù)監(jiān)督委員會協(xié)助自己的工作。這種指導(dǎo)主要體現(xiàn)在對其成員的選任、工資的發(fā)放等掌控上，如：DG村2010年11月由村黨組織推選出村務(wù)監(jiān)督委員會候選人5名，經(jīng)過村民（代表）會議選舉最終產(chǎn)生主任1名、委員2名，其中主任是村書記的親叔叔，1名委員是村干部。

根據(jù)村務(wù)監(jiān)督委員會制度要求：村務(wù)監(jiān)督委員會的成員應(yīng)當(dāng)是村民代表，其中主任應(yīng)是黨員，所有成員都要具備思想政治素質(zhì)好、政策法律意識強、堅持原則、公道正派、群眾信任的條件，并有一定的文化和財會知識，村黨組織、村委會、村集體經(jīng)濟組織的成員及其配偶、親屬或與其有明顯特殊關(guān)系的其他人員則不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會成員。村務(wù)監(jiān)督委員會成員的誤工補貼由縣財政撥付，要在SJ鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)察室的指導(dǎo)下行使監(jiān)督權(quán)。有些村的村委會與村民（代表）會議、村務(wù)監(jiān)督委員會之間形成了指導(dǎo)-依附型的關(guān)系，這顯然無助于村級權(quán)力的依法有效運行。

（四）村委會與村民理事會之間的“倡導(dǎo)-競爭”關(guān)系

作為民間性、公益性、自治性、志愿性的組織，村民理事會往往能夠有效地將村莊社會資源和力量整合到村莊建設(shè)和發(fā)展的行動中來。正因為這種獨特的優(yōu)勢，村委會才積極倡導(dǎo)村民理事會作為自己工作的助手，鼓勵其參加到村莊公共事務(wù)的治理過程中。例如，蕪湖市南陵縣GS鎮(zhèn)WA村將村民理事會作為村委會的協(xié)助執(zhí)行機構(gòu)，常常參與討論和實施村委會的決策與執(zhí)行方案。的確，村民理事會的加入使得村莊發(fā)生了顯著的變化，表現(xiàn)為：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施改善和維護更為便利，內(nèi)部矛盾糾紛得到及時有效的化解，村莊內(nèi)部凝聚力逐步增強，村民參與村莊公共決策和管理的渠道不斷拓寬，村民自治的組織方式不斷改進，從而村莊的社會自治性質(zhì)和非正式治理功能得到強化。然而，如果村民理事會比村委會獲得了村民更多的認可，在一定程度上就會形成與村委會權(quán)威的競爭關(guān)系。這就要求要進一步從制度上理順二者的關(guān)系。

（五）村委會與村民之間的“激勵-依賴”關(guān)系

根據(jù)相應(yīng)的制度安排，村委會擁有在土地發(fā)包、宅基地審批、計劃生育管理、救災(zāi)救濟物發(fā)放、社會保障供給等方面的權(quán)力，如對于低保、征兵、優(yōu)撫、救濟扶貧等工作，上級政府部門就會將自身的部分權(quán)限給予村委會行使，由此村委會可以自己確定受益人員名單和具體發(fā)放金額。另外，對于有些國家項目政策和各項民生工程，上級政府部門只是作了宏觀規(guī)定，具體細節(jié)和實際操作也都由村委會自己決定。上述做法實際上賦予了村委會管理村民的權(quán)力，導(dǎo)致村民在一定程度上依賴于村委會。但是伴隨著村委會可資調(diào)配資源能力的減弱和村民在傳統(tǒng)體制外汲取資源能力的增強，村委會的動員能力不斷下降。因而有些村莊在換屆選舉、征地拆遷、精準(zhǔn)扶貧、民生工程建設(shè)等事務(wù)上有求于村民的村委會只能利用手中的權(quán)力資源激勵村民參與到權(quán)力運行中來。這顯然無助于村級權(quán)力運行的法治化。

三、村級權(quán)力生態(tài)化運行法治化的路徑

構(gòu)建村級權(quán)力生態(tài)化運行法治化的路徑要基于村級公權(quán)力生態(tài)結(jié)構(gòu)及其根源。而村級公權(quán)力生態(tài)結(jié)構(gòu)的中心是權(quán)力。對于權(quán)力的內(nèi)涵及其一般特征，西方近代英國哲學(xué)家洛克認為“政治權(quán)力”是“共同體的力量”。[13]現(xiàn)代德國思想家韋伯主張：“權(quán)力意味著在一種社會關(guān)系里哪怕是遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎(chǔ)之上?！盵14]《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》對“權(quán)力”的解釋是：“權(quán)力基本上是指一個行為者或機構(gòu)影響其他行為者或機構(gòu)的態(tài)度和行為的能力”。[15]以此來看，權(quán)力是基于共同體而言的，所有成員都要受其約束，同時，權(quán)力的合法性在于成員的認可或確認。不過，西方思想家對權(quán)力的說明主要是形式方面。馬克思主義認為， 公共權(quán)力的產(chǎn)生根源在于利益沖突和對抗， 它與國家的出現(xiàn)是密切聯(lián)系在一起的。馬克思主義的權(quán)力觀揭示了權(quán)力的本質(zhì)和運行的根本保障。正是基于馬克思主義的權(quán)力觀，我國憲法明確規(guī)定：國家的一切權(quán)力屬于人民。就目前的我國村莊來說，它既是一個基于地緣和職緣的共同體，又是受國家法律保障和約束的社會基層單位。而村民委員會是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的由全體村民依法選舉的村民自治組織。村委會的權(quán)力既要從實質(zhì)上體現(xiàn)村民意志、維護村民的利益，又要通過民主選舉、決策、管理和監(jiān)督體現(xiàn)出現(xiàn)代權(quán)力運行的合法性要求。也就是說，通過依法選舉成立村民委員會行使村莊公共權(quán)力，是廣大村民生產(chǎn)生活的共同需要。雖然農(nóng)戶是以家庭為生產(chǎn)和生活單位的，但無論是水利、防災(zāi)等生產(chǎn)設(shè)施，還是飲用水、娛樂、婚喪嫁娶等設(shè)施往往都是公共的。既然生產(chǎn)生活等方面的設(shè)施是公共的，就需要相應(yīng)的制度安排及其執(zhí)行管理者，即需要像村民委員會這樣的自治組織維護公共秩序，彰顯公共利益，推動鄉(xiāng)村文明建設(shè)。這也就是我們所說的村級權(quán)力運行與經(jīng)濟和社會等因素是密切關(guān)聯(lián)的。

村民委員會依照憲法、《村委會組織法》及相關(guān)法律法規(guī)和政策組織開展村民自治活動。根據(jù)《村委會組織法》的規(guī)定：村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議；中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助；村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正；地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會保障村民依法行使自治權(quán)利。也就是說，依照法律規(guī)定，村民委員會代表全體村民行使村級公共權(quán)力，離不開中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織領(lǐng)導(dǎo)和支持；離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持和幫助；離不開地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會的保障；當(dāng)然村民委員會的亂作為和不作為都要受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)令改正。這就表明：正是在憲法、法律法規(guī)及政策的框架中，村民委員會與黨的組織和不同的國家機關(guān)是在和其他村民組織及村民的互動中，履行其職責(zé)和完成其使命任務(wù)的，即運行其權(quán)力的。這樣一種權(quán)力運行方式與經(jīng)濟和社會等要素一起必然形成一種制度化的生態(tài)。正是這樣一種制度化的村級權(quán)力生態(tài)構(gòu)成了國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和支撐，從而決定了村級權(quán)力生態(tài)的法治化路徑體現(xiàn)現(xiàn)代社會治理的精神和要求。

目前，無論從村級權(quán)力運行的環(huán)境看，還是從村級權(quán)力運行的主體間關(guān)系狀態(tài)的現(xiàn)狀看，村級自治組織承擔(dān)了一些非 “責(zé)”之責(zé)，即所承擔(dān)的職能與其法定的職責(zé)有不匹配的方面，從而無助于其本位功能的有效發(fā)揮和村民自治的健康發(fā)展。村莊內(nèi)部自發(fā)生成的其他社會組織由于缺乏相應(yīng)的規(guī)范，因而也影響了其積極作用的發(fā)揮。村民對于村莊治理雖有一定程度的參與，可是主體性、能動性還有待于進一步提高。這些現(xiàn)象都與法律制度建設(shè)的不完善、不健全有一定關(guān)系。因此，基于村級公權(quán)力生態(tài)結(jié)構(gòu)及其根源，優(yōu)化村級權(quán)力運行的環(huán)境，構(gòu)建村級權(quán)力運行的法治化路徑，將有助于實現(xiàn)村級權(quán)力良性運行。

2014年，浙江省寧?？h制定實施《寧海縣村級權(quán)力清單三十六條》，接著配套出臺了《寧海縣農(nóng)村干部違反廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定責(zé)任追究辦法（試行）》等系列制度，從加強村級權(quán)力運行監(jiān)督、深化村務(wù)監(jiān)督委員會工作出發(fā)，探索推行村級權(quán)力清單制度。2015年4月以來，安徽省蕪湖縣圍繞開展群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題專項整治重點任務(wù)，率先在安徽省探索建立村級“小微權(quán)力”監(jiān)督制約新機制。2014年山西省呂梁市圍繞如何“加強制約和監(jiān)督權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，提出“六權(quán)治本”，即依法確定權(quán)力、科學(xué)配置權(quán)力、制度約束權(quán)力、陽光行使權(quán)力、合力監(jiān)督權(quán)力、嚴懲濫用權(quán)力，并制訂“三清單、兩張圖”，即權(quán)力清單、責(zé)任清單、負面清單和權(quán)力運行流程圖、權(quán)力運行風(fēng)險防控圖，來推進此項工作。2015年河南省漯河市圍繞完善基層民主科學(xué)決策機制，啟動以“厘權(quán)”“履權(quán)”“監(jiān)權(quán)”為主要內(nèi)容的村（居）組織“陽光三權(quán)”體系建設(shè)，規(guī)范基層干部權(quán)力運行，強化監(jiān)督問責(zé)，著力推動村（居）組織職權(quán)清單化、用權(quán)程序化、監(jiān)督結(jié)果透明化。2016年中央一號文件強調(diào)要從法律法規(guī)、法治意識、法律服務(wù)、法律援助等方面加強農(nóng)村法治建設(shè)。完善社會治理體制機制是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，是實現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要途徑。黨的十九大報告提出：加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。作為社會治理內(nèi)在要求的良好社會秩序的建立和維護，人民內(nèi)部矛盾的正確處理，必然要求黨委統(tǒng)攬全局、謀局布篇、統(tǒng)一安排。黨委、政府和社會公眾的協(xié)同互動、有效銜接，都要以政策和法律法規(guī)為邊界，任務(wù)分工、責(zé)任明確、人財物配置都要受政策和法律法規(guī)的規(guī)范和約束。

（一）權(quán)力配置法治化

在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級自治組織各自的職責(zé)權(quán)限的前提下，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治化水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分尊重村民及其自治組織的民主權(quán)利和自治權(quán)利，對法律法規(guī)規(guī)定的不在其職責(zé)范圍之內(nèi)的村務(wù)事項不得越權(quán)干涉，不得將與村莊治理無關(guān)的管理事務(wù)轉(zhuǎn)派給村級自治組織來完成。與此同時，根據(jù)憲法及相關(guān)法律規(guī)定，因地制宜地制定村級權(quán)力清單。要在多方調(diào)研和廣泛聽取干部群眾意見的基礎(chǔ)上，歸類匯總村級自治組織和村干部的權(quán)力事項。對于匯總得到的權(quán)力事項，要反復(fù)研究討論，上下求證；還要將過去一些責(zé)任和界限模糊不清的權(quán)力事項梳理清楚，明晰村級權(quán)力運行的邊界。另外，為使村級各項權(quán)力嚴格按照法律法規(guī)行使，對于梳理出來的每項權(quán)力均要求找出其來源依據(jù)，對無來源依據(jù)的權(quán)力事項則要提出清理意見。唯有如此，才能劃清村級權(quán)力界限，形成各權(quán)力主體間的良性互動，從而為規(guī)范村級權(quán)力有效運行提供制度保障。

（二）權(quán)力支持法治化

其一，財政資源支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派任務(wù)到村，要“權(quán)隨責(zé)走，費隨事轉(zhuǎn)”，將完成任務(wù)所需的財力、物力轉(zhuǎn)交給村里。其二，社會資源支持。除繼續(xù)發(fā)揮村民理事會的有效性外，還要注意挖掘、扶持、培育農(nóng)村社會組織的有序發(fā)展，以農(nóng)民為參與主體的、以追求農(nóng)村經(jīng)濟活動效率和村莊社會福利為目的的、處于政府和企業(yè)之外的農(nóng)村社會組織，要發(fā)揮其積極作用。其三，智力資源支持。要將愿為村民服務(wù)和能帶領(lǐng)村民共同致富的人選作村干部，并加強法治教育，不斷提高他們的法治意識和水平。其四，文化資源支持。司法、民政、宣傳等部門可以采用專人指導(dǎo)、模擬法庭、義務(wù)宣講、文化作品熏陶等形式，讓廣大村民了解、掌握和運用與其自身利益密切相關(guān)的法律法規(guī)政策，培養(yǎng)他們對相應(yīng)的權(quán)利意識和程序觀念自覺，在村莊中形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的濃厚氛圍。另外，村級自治組織要依法協(xié)調(diào)各支持資源，使它們在法治軌道上相互配合、形成合力，努力打造村級權(quán)力運行的支持系統(tǒng)，以不斷提升自身的治理能力。

（三）權(quán)力運行法治化

由于制度文本規(guī)定的村民自治運行機制與實際操作之間還有不一致的方面，村委會與村民（代表）會議之間的關(guān)系在村級權(quán)力運行的實踐過程中還有待于進一步理順，這就需要用制度建設(shè)來理順村民（代表）會議與村委會之間的關(guān)系，強調(diào)村民（代表）會議和村委會之間既不是平行關(guān)系，也不是前者從屬于后者，強調(diào)村民會議在村民自治組織體系中的最高權(quán)力地位。另外，圍繞村級權(quán)力清單中列入的各項內(nèi)容，按照工作步驟設(shè)置每項事務(wù)的操作環(huán)節(jié)，繪制下發(fā)權(quán)力行使流程圖，明確每個村級權(quán)力事項的名稱、具體實施的責(zé)任主體、權(quán)力事項的來由依據(jù)、權(quán)力運行的操作流程、運行過程的公開公示、違反規(guī)定的責(zé)任追究等內(nèi)容，確保村級權(quán)力運行“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有規(guī)范，一切規(guī)范有依據(jù)”。如此一來，村級權(quán)力運行“路線圖”對每一項權(quán)力行使過程進行分解，公開透明、一目了然，讓群眾看得懂、看得清、用得了，清楚明白后就能夠因地制宜地開展此項工作。

（四）權(quán)力監(jiān)督法治化

任何權(quán)力都需要制約和監(jiān)督，這樣才能防止公共權(quán)力蛻變成少數(shù)人謀私的工具。因此，在給“村干部”開出權(quán)力清單的同時，更要重視監(jiān)督環(huán)節(jié)。首先，要完善以村務(wù)監(jiān)督委員會為主體，以村組監(jiān)理事會為補充的村務(wù)監(jiān)督新體制，建立“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村—組”三級監(jiān)督網(wǎng)格，構(gòu)建上級監(jiān)督、村級自治組織自身監(jiān)督、群眾監(jiān)督“一張網(wǎng)”，通過運用“互聯(lián)網(wǎng)+”搭建的村級“小微權(quán)力”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺、微信平臺等，暢通監(jiān)督渠道。其次，要強化村務(wù)監(jiān)督委員會的職責(zé)，提升村務(wù)監(jiān)督委員會在村民自治組織體系中的地位，還要完善其成員的待遇，并嚴格實行述職評價制度和責(zé)任追究辦法，激發(fā)其成員工作的積極性和主動性。再次，要積極推進村務(wù)公開和財務(wù)公開制度。設(shè)立固定的村務(wù)財務(wù)公開欄，采用“村務(wù)簡報”“明白紙”的形式以及借助村服務(wù)大廳電子顯示屏、村調(diào)頻廣播、網(wǎng)絡(luò)以及民主聽證會等途徑，及時、如實、常態(tài)化、全方位地公開村級權(quán)力清單的內(nèi)容、規(guī)章制度、運行過程和結(jié)果，增強村級權(quán)力運行的透明度。

政治生態(tài)環(huán)境直接關(guān)系到經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。無論是從實現(xiàn)國家長治久安來看，還是就人民群眾的熱切期盼而言，建立良好村級權(quán)力生態(tài)都十分必要。因此，要以人民為中心來重建村級權(quán)力生態(tài)，讓權(quán)力回歸權(quán)利本源，通過對村莊社會秩序和道德的重塑，不斷完善和優(yōu)化村級權(quán)力內(nèi)在運行體系和外部環(huán)境。從政治生態(tài)治理的成功經(jīng)驗以及現(xiàn)代政治文明發(fā)展的規(guī)律來看，法治化的關(guān)鍵在于依法治權(quán)。其實質(zhì)和要求就是：以形式法治為基礎(chǔ)，不斷完善村級權(quán)力運行的制度體系；以實質(zhì)法治為主導(dǎo)，確立村級權(quán)力運行“一切為了人民”的價值追求；以行政法治為重點，樹立依法行政的法治理念；以程序法治為保證，嚴格村級權(quán)力運行的程序，做到陽光運作、規(guī)范運行；以民生法治為核心，把提高廣大村民的獲得感、幸福感作為村級權(quán)力運行的出發(fā)點和落腳點。

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Abstract： The village-level power ecology mainly consists of the environment of village-level power operation and the relation of subjects. The environment that impacts and constraints is law， politics， economy， society， etc. There are dominant-dependence type， leader-support type， guidance-attachment type， advocacy-competition type and incentive-reliability type among the power corpus of the village-level power operation ecology in some villages. Based on the above， the legalization path about the village-level power benign operation may be from the following four aspects： the legalization of power allocation， the legalization of power support， the legalization of power operation and the legalization of power supervision. The essence and demand of the legalization path is to safeguard the rights and interests of the majority of villagers from the aspects of formal rule of law， substantive rule of law， administrative rule of law， procedural rule of law， and peoples livelihood and rule of law， thus continuously improving their sense of gain.

Key words：village-level power operation； ecology； legalization

（責(zé)任編輯 劉永?。?/p>