鄉(xiāng)村治理異化：具象、機理與轉向

李建勇

（中共威海市委黨校行政學教研部，山東 威海 264213）

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，黨的十九屆四中全會提出了實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措，將鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化納入鄉(xiāng)村振興實施全過程，構建基層社會治理新格局。2019 年《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》進一步明確提出了推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、夯實鄉(xiāng)村振興基層基礎的具體要求和戰(zhàn)略任務。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化在中國鄉(xiāng)村場域的具體實踐樣態(tài)和底層微觀設計，集中反映了國家在治理問題上認知理性的重大突破[1]5，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效推進有助于國家治理現(xiàn)代化的整體躍升與深入發(fā)展，農業(yè)強不強、農村美不美、農民富不富直接關系到國家治理現(xiàn)代化的成色和底色。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化與城市治理現(xiàn)代化同樣作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，二者在資源稟賦、發(fā)展程度、治理成效上相差甚遠。與城市治理現(xiàn)代化的發(fā)展階段相比，鄉(xiāng)村社會受資源約束、制度環(huán)境、主體素質、思維觀念等多重因素的影響更具多維性和復雜性[2]323。在城鄉(xiāng)一體發(fā)展的政策導向和“一個都不能少”的共同富裕觀指向下，加快補齊鄉(xiāng)村治理短板尤為迫切。

在鄉(xiāng)村治理實踐中，資源與權力的雙重下沉、自上而下的考核壓力與逐級加碼的任務攤派共同型塑了鄉(xiāng)村治理異化的風險圖景，在形態(tài)上表現(xiàn)為工作中的形式主義作風與群眾滿意度之間的張力；從運作邏輯的角度主要表現(xiàn)為基層組織的科層化取向；在時空對照的維度上呈現(xiàn)出村民自治的弱化、基層工作鄉(xiāng)土性的衰退以及干群關系的疏離[3]121。這樣的治理事實與國家治理現(xiàn)代化所要求的實現(xiàn)基層治理方式的民主化和科學化、治理手段的法治化和規(guī)范化背道而馳，面臨新時代所建構的現(xiàn)代化的治理理念、公共規(guī)則和理論范式，鄉(xiāng)村社會長期秉持的治理方式如果不能及時作出調整，必然會以一種自反性的后果對鄉(xiāng)村治理本身構成嚴重挑戰(zhàn)。如何重新理解認識和反思鄉(xiāng)村治理的缺陷，消解治理異化的風險，構筑現(xiàn)代化的治理體系，已經成為理論界的重要課題。

二、鄉(xiāng)村治理異化的問題具象

鄉(xiāng)村治理異化的表現(xiàn)是多方面的，“反映了鄉(xiāng)村治理所依托的微觀政治社會系統(tǒng)內部的病癥”[4]153，具體體現(xiàn)為治理主體、治理方式、治理關系等方面的張力問題，共同型塑了治理異化的村級實踐樣態(tài)。

（一）治理主體的張力：行政主導自治

行政主導自治源自兩個方面的實踐問題：村干部的“附屬行政化”與村民自治能力的弱化。村干部行政化在某種程度上也是回應鄉(xiāng)村社會對資源均衡配置的訴求，相伴而生的問題便是治理資源和行政任務的雙重下沉，由此村干部的主要精力也更多是落實上級政府下派的各項工作任務。在這種行政化的任務壓力下，村干部不再是半工半農的狀態(tài)，而幾乎將全部精力都放在了村級行政事務上，其收入也不再僅是誤工補貼，而是具有工資性質[5]4。就筆者所調研鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況來看，村支書的工資每年大約5 萬到6 萬左右，村里的其他村干部，像會計、婦女主任等每年也會有3 到4萬的轉移支付，基本每半年發(fā)一次（不同地區(qū)根據(jù)經濟發(fā)展狀況以及工作強度的不同可能略有差異），這也就促成了其成為脫產的正式干部。正如D鎮(zhèn)某領導所言：“現(xiàn)在村干部全部都是坐班制，晚上也要值班，所有節(jié)假日都要安排專門值班，……還要隨時到鎮(zhèn)上來開會，基本上是完全脫產?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部也算工作中的上下級關系，鎮(zhèn)上對他們還是有約束力的?！保ㄔL談記錄：D 鎮(zhèn)黨政辦，D01-20200807）由此觀之，“基本補貼+ 績效補貼”的類公務員報酬制度[6]111、“中心工作與日常工作”相結合的考核制度、“坐班制與考勤制”相結合的管理制度，共同形塑了鄉(xiāng)村之間工作中的上下級關系，村干部附屬行政化的行為特征明顯，村干部的主要精力和工作規(guī)范越來越由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度安排決定。

村民自治能力弱化的主要表現(xiàn)包括：一是村民參與村級事務的意愿不足；二是村民的意見或訴求缺乏權威，而且很少被采納。首先，就村民自治意愿不足而言，主要源于其對自身利益的考量。村民對于涉及自身利益的事情可能會比較關心，對與自身利益無關的事情卻很少關注，這是村民自治普遍存在的現(xiàn)實問題。筆者在訪談中了解到，“關于村民自治，只要是涉及村民自身利益的時候，可以說是不請自來，凡是村民認為和自己利益無關或關系不大的事情，我們請也請不動，這也是很現(xiàn)實的問題?！保ㄔL談記錄：E 鎮(zhèn)HY 村黨支部書記，E04-20200728）“村民參與村集體事務的積極性很低，每次召集村民開村民代表會議，都很少有人參加，可以說群眾對自治的思想認知和整體素質還未形成?！保ㄔL談記錄：E 鎮(zhèn)ES 村黨支部書記，E05-20200817）其次，就村民自身而言，其所處于的人微言輕以及邊緣化的角色身份，型塑了其“說與不說一個樣，說多說少一個樣”的固有認知，造成了村民自治自身發(fā)展的弱化問題。從現(xiàn)實情況來看，村民自治的水平和鄉(xiāng)村社會經濟發(fā)展的水平是不平衡的。鄉(xiāng)村自治在官民之間存在某種難以調和的角色悖論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村干部認為農民是獨善其身的利己主義者，而村民則認為自己是人微言輕的邊緣群體。正如托克維爾所言：“人民知道自己的真正利益之后，自然會理解：要享受社會的公益就必須盡自己的義務?！盵7]709從這個意義上來講，老百姓對村民自治所呈現(xiàn)的消極態(tài)度，在一定程度上解釋了他們對“自治”這個詞的理解模糊。

（二）治理方式的張力：命令代替指導

就目前鄉(xiāng)村治理的具體實踐樣態(tài)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨組織的直接領導和村級書記、主任“一肩挑”的權力結構，共同型塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農村社會確立的一元化的行政權威主導。無論是縣鄉(xiāng)之間，還是鄉(xiāng)村之間，最突出的表現(xiàn)就是簽訂目標責任書。從D 鎮(zhèn)的實踐來看：“上級政府要求每個科室、每個人員都要簽訂目標責任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子有領導班子的目標責任書，下邊各科室有科室的目標責任書，而且要在規(guī)定的時間內全部完成……”（訪談記錄：D 鎮(zhèn)紀檢干部，D02-20200807）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊治理中也同樣如此。正如村干部所言：“上邊啥任務都是命令式的，沒有商量的余地，……直接要求我們村干部去把某某事做好?！保ㄔL談記錄：D鎮(zhèn)ZN 村黨支部書記，D05-20200823）

毛澤東同志早在《論聯(lián)合政府》中就指出：“在一切工作中，命令主義是錯誤的，因為它超過群眾的覺悟程度，違反了群眾的自愿原則，害了急性病?！盵8]1095可以說，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的轉型過程中，命令主義的工作方式依然存在，這種工作方式在治理現(xiàn)代化的發(fā)展進程中需要作出適當?shù)恼{整或轉變。

（三）治理關系的張力：參與不足與監(jiān)督乏力

就鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化而言，最突出的表現(xiàn)就是要擴大基層民主參與，建構國家與社會的新型關系。但從基層治理實踐來看，領導為主、指導不足的行政命令關系及其所形成的民懼官而畏監(jiān)督的傳統(tǒng)觀念意識，已然固化于雙方的認知當中，形成了上級監(jiān)督無縫隙、同級虛監(jiān)無意義、群眾監(jiān)督夠不著的監(jiān)督樣態(tài)。

根據(jù)調研情況來看，當前農村地區(qū)基層民主監(jiān)督渠道不暢主要表現(xiàn)在：一是農民自身閉鎖了民主監(jiān)督的渠道。主要是農民對自身權利意識認識不清，即使告知了其行使民主監(jiān)督的權利，但囿于自身的固有認知，無力或不敢監(jiān)督政府權力，更多表現(xiàn)為壓抑服從或被動接受。二是就當前基層監(jiān)督制度而言，更傾向于上對下的單向垂直監(jiān)督，而對平行監(jiān)督和群眾監(jiān)督有所忽視。村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“向上看齊、對上服從”的特點，使其更傾向于接受上級政府的監(jiān)督，而對基層百姓的監(jiān)督略有排斥?；鶎诱m然能有效化解村民上訪、利益沖突等基層矛盾，達到維護基層社會穩(wěn)定的目的，但在發(fā)揮村民自主參與、民主監(jiān)督的事情上卻無法有效實施?！罢梢院芎玫靥幚砉妼Ψ召|量不佳的抱怨，卻難以在方案設計上讓公眾參與?！盵9]52

三、鄉(xiāng)村治理異化的生成機理

鄉(xiāng)村治理異化的表現(xiàn)是多重因素綜合影響的結果，是由治理主體的理性邏輯導向、角色身份模糊及組織制度悖論所共同導致的。

（一）理性邏輯的導向

基層政府是由具體的人組成的，基層事務也是由具體的人操作的，而利益自始至終都是內嵌其中、潛在運行的基本推動力。

1．趨利形塑的謀利型政權

基層政府無論是作為熱衷經營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、自主決定治理資源配置的謀利型政權經營者[10]21，還是作為著力推動村集體經濟發(fā)展的公益經營者[11]91，其中所展現(xiàn)出的深層次原因便是基層政府的趨利行為。這種行為既有積極的一面，即可以促進地方經濟社會的快速發(fā)展；也有消極的一面，即過于追求經濟發(fā)展而忽略基層民主建設和資源合理配置。以村集體經濟增長為核心的排名管理、以在招商引資中拔得頭籌為重心的競爭方式以及基層政府本身的自利性，構成了治理異化的深層根源。鄉(xiāng)村治理是一個綜合性的系統(tǒng)工程，經濟發(fā)展只是其中的一個方面，民主法治、公平正義、公共服務、生態(tài)環(huán)境等都需要納入基層政府的考量之中。基層政府如果成為一個只關注經濟發(fā)展、從中謀取利益的趨利者，勢必會產生公平缺失、民主異化、形式主義等問題，造成鄉(xiāng)村治理新的內卷化。

2．政績驅動下的晉升使然

作為行政人，基層政府固然應當完成上級交辦的任務，履行好自己的職責，作為理性人，他們也不可避免地考慮自身進退，如何在有限的任期內盡快做出點可見的政績，成為基層干部的普遍訴求和行為驅動。追求政績的強烈意愿催生出一些基層政府集中各種資源打造政績工程、形象工程的行為，比如中心村建設、生態(tài)旅游過度開發(fā)等，廣鋪攤子、亂上項目便成為基層官員凸顯其政績的一種表現(xiàn)形式[12]217。同時，一些基層政府還熱衷于做為上級排憂解難之事，這也是將晉升意愿附著其中所表現(xiàn)的一種行政方式。對于自上而下的任務攤派，基層政府也是來者不拒，即使超出了自身的職責權限，也會通過被動應對的方式策略執(zhí)行。于是，便出現(xiàn)了跨部門共謀、策略性變通[13]25或政策擱置、模糊執(zhí)行[14]85等方式來轉化或替代政策，以應付上級的檢查考核。

3．權責失衡下的消極對待

基層政府在治理工作中所表現(xiàn)出的形式主義、痕跡主義以及策略主義的消極回應行為，一個重要原因便是基層政府面臨的財權責失衡困境[15]67?；鶎诱艘瓿沙Ｒ?guī)性工作、隨時下達的中心工作或緊急任務以外，還要集中精力做好安全創(chuàng)建、經濟發(fā)展、生態(tài)整治、防火防汛等各項工作，除了要完成目標責任書上的工作，還要完成自己制定的特色目標任務。在各種行政任務和考核壓力面前，基層政府只能忙于制作檢查材料，而沒有更多的時間和精力去關注鄉(xiāng)村治理成效是否真正落實到位。

（二）角色身份的模糊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部均扮演著雙重角色，他們既是上級政府在本地區(qū)的利益代表者，也是地區(qū)本身的利益代表者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部以及村民因自身角色身份的模糊所型塑的行為表現(xiàn)，在一定程度上是對自身定位模糊所造成的互動行為異化的典型詮釋。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色：“指導者”與“領導者”

在鄉(xiāng)村治理過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無論是一元化的行政權威主導，還是以命令代替指導的工作方式，抑或決策中的為民做主，種種行為偏差表現(xiàn)與其自身的角色定位存在一定關系，即領導有余而指導不足。這種全權代理的家長式管理顯然不符合鄉(xiāng)村善治的需求導向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村級黨組織的直接領導，以及村“兩委”交叉任職、書記主任“一肩挑”的制度現(xiàn)實，催生出鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級組織的直接領導。囿于鄉(xiāng)村治理任務繁重、利益訴求多元，基層政府在制度安排與法理基礎之間難以真正做好平衡關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導與領導的天平中也難以自持，其為了按時完成上級交辦的任務、確保工作的順利開展，更傾向于發(fā)揮行政領導職能。由此，制度安排和法理基礎塑造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重角色身份，而雙重角色身份在治理實踐中的模糊不清抑或過度發(fā)揮行政領導作用，構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一元化行政權威主導和命令主義工作方式的直接動因。

2．村干部角色：“當家人”與“代理人”

村干部雙重角色身份的型塑有其內在的邏輯：一方面，村干部作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層農村開展工作的主要協(xié)助者，具有行政性的特征；另一方面，村干部又是村民選舉產生的村莊集體利益的代表者，又具有民間性的特征。這種角色沖突在我國獨特的現(xiàn)實場景和實踐語境下，更多表現(xiàn)為上級政府的“代理人”角色，而村民自治的“當家人”角色弱化。村干部半工半農角色身份的模糊性，自然也就意味著其行為所遵循的制度安排的模糊性[16]71。村干部在協(xié)助上級政府完成鄉(xiāng)村治理的各項任務時，必然需要依靠國家的制度規(guī)則或政府權威來實現(xiàn)更有效的治理。村干部身處雙重角色而無具體行動規(guī)則，由此也更傾向于依賴政府權威進行治理活動，準政權化特征也就不可避免地凸顯出來。

3．自治主體角色：村民自治與村干部自治

就自治主體角色而言，存在著法理上的村民自治與實踐中的村干部自治兩種角色悖論。村民自治雖然在法理上屬于基層群眾性自治組織，但就其發(fā)展歷程和實踐操作來看，國家意志的主導與行政權力的推動在其發(fā)展過程中發(fā)揮了十分重要的作用。在中國語境下探討村民自治需要植根于我國現(xiàn)實的制度土壤，理解基層自治也需要在行政與自治的交互關系中加以把握[17]85。就農村自治主體角色而言，村“兩委”班子與廣大村民更像一種“核心—外圍”的組織架構，這種架構可以說是治理轉型期權力相對集中的政治體制在鄉(xiāng)村社會和基層民主發(fā)展中的投影。村民自治實則是以國家行政權力主導推動的，而村干部作為國家在農村的代理人和國家政策的最終落實者，再加上村民對村干部較強的依賴性，必然強化了這一角色主體在自治中的作用。

（三）組織制度的悖論

治理異化的穩(wěn)定存在與重復再生是組織結構和制度環(huán)境的產物，是決策過程和執(zhí)行過程分離的結果[18]1。在很大程度上也是政策的文本化和治理的本土化、科層制的非人格化和行政關系的人情化所導致的直接后果。

1．國家政策的統(tǒng)一性與地方執(zhí)行的靈活性

在治理現(xiàn)代化轉型的背景下，國家鼓勵地方或基層自主探索適合本地區(qū)發(fā)展的特色之路，在此基礎上得到可供借鑒、值得推廣的普適經驗。也就是說，在治理現(xiàn)代化的過程中，國家實際上為基層治理創(chuàng)新保留了適度的靈活性和自主探索的空間，促進強化了基層政府策略性變通行為的制度化基礎。如果說這主要是從自上而下的國家制度安排進行考慮，那么在具體的制度運作實踐中也是如此。以“項目下鄉(xiāng)”為例，農村治理的各類資源主要是以國家力量為主導的，作為項目資源的總供給者，國家層面的制度安排也是統(tǒng)一的。但是，由于區(qū)域之間發(fā)展的異質性與非均衡性、地方規(guī)范的復雜性與多元性，要求各類治理資源落地的適應性與精準性，這實際上就留給了基層政府更多自主探索和靈活處理的執(zhí)行空間，而這種靈活空間成為責任轉移或變通執(zhí)行的契機或借口。

2．制度體系的文本化與自治體系的本土化

基層政府行為異化的另一重要因素可從制度文本化與自治本土化之間的關系中探討。也就是說，各種制度化、文本化的政策要求與區(qū)域化、本土化的地方性制度之間是否能夠實現(xiàn)共融與互嵌，在一定程度上決定了基層政府能否順利推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉型?，F(xiàn)代化的意義不只是農村經濟的發(fā)展，還應當包括政治秩序的建構、交往規(guī)范的形塑以及倫理文化的再生產，這其中所蘊含的關鍵要素是如何實現(xiàn)制度文本化與治理本土化的恰適，將制度細化融入本土經驗可以說是治理現(xiàn)代化的先決條件。從基層治理實踐來看，“國家法（制度文本）與民間法（地方性知識）的二元對立”[19]11，是當前基層政府行為異化的部分成因，即自上而下的科層體制所推行的公共規(guī)則與基層社會所認同的地方性規(guī)范之間存在張力[20]90。

3．科層制的非人格化與鄉(xiāng)村關系的人情化

國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展有效推動了政府機構運作的制度化和規(guī)范化，法治政府的建設和依法辦事的工作機制成為基層政府行為的主流范式，弱化了人為因素在其中的影響，彰顯出科層組織的非人格化特點。與行政機關的科層制不同，鄉(xiāng)村社會作為以血緣關系、熟人網絡為紐帶的人情社會，有其約定俗成的處事規(guī)則和長期交往所形成的地方慣律，這種規(guī)則和慣律附著在共同的風俗習慣和文化傳統(tǒng)的地方精神之中[21]55。基層政府始終處于非人格化的制度規(guī)則與人情化的鄉(xiāng)村關系交融互嵌的工作場域之中，其行為邏輯不僅受到正式制度的影響，也深受鄉(xiāng)村社會熟人關系網絡的處世之道和差序格局主導下的情感顧慮的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部也深諳這一規(guī)則，他們?yōu)榱吮Ｕ瞎ぷ鞯捻樌_展，借此來利用各種機會培養(yǎng)特殊關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間遇到的溝通難題、工作矛盾以及解決不了的現(xiàn)實問題，就需要村干部出面調解或負責執(zhí)行，鄉(xiāng)土社會的矛盾和問題往往都能通過人情關系、血緣紐帶、給個面子加以解決。

由此，上述部分動因之間的張力構成了鄉(xiāng)村治理異化的外在風險，反映了治理能力與效能并未在資源輸入增長的情況下實現(xiàn)同步優(yōu)化[4]155，克服鄉(xiāng)村治理異化，亟須彌合國家行政邏輯、集體自治邏輯與村民生活邏輯之間的縫隙，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

四、鄉(xiāng)村治理異化的路徑轉向

隨著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推進和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，必然會對基層政府的治理方式和治理能力提出更高的要求，各種規(guī)范化、標準化、法治化的鄉(xiāng)村治理模式也在倒逼基層治理實踐的轉型與變革。

（一）加強制度建設，確?；鶎诱嗪侠磉\行

加強制度建設，彌合制度文本與治理實踐之間的張力，實現(xiàn)二者之間的有效對接和有機結合，既使制度建設適應鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化實踐發(fā)展的需要，也使鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實踐發(fā)展沿著制度所建構的方向前進，制度建設始終是一個貫穿始末的問題。

1．改革轉移支付制度。2019 年中央提出“健全以財政投入為主的村級組織運轉經費保障制度，適度增加財政資金向基層政府和村級組織的轉移支付力度”。規(guī)范現(xiàn)代財政轉移支付制度，合理劃分財權與事權，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一定的財政自主權，按照鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實需求，增強對基層政府財政支持力度，確保基層政府財事協(xié)調、權責對等。

2．強化監(jiān)督問責制度。首先，規(guī)范上級政府及其職能部門對下級政府及其職能部門的監(jiān)督。上下級之間、同級之間的權力監(jiān)督是當前基層監(jiān)督機制的主要形態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀委以及相關的科室要對村干部權力的規(guī)范運行、村級每季度的工作、項目資金的使用及村務公開等情況實施常態(tài)化監(jiān)督，發(fā)揮“權力監(jiān)督權力”[22]114的保障作用。其次，發(fā)揮好群眾監(jiān)督作用。鄉(xiāng)村治理的場域在鄉(xiāng)村，治理的主體是村民，基層政府在鄉(xiāng)村治理中的作用發(fā)揮是否得當、治理成效的好壞，基層群眾最清楚。只有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的“村莊外監(jiān)督”和村民對村干部的“村莊內監(jiān)督”有機結合起來，才能確保鄉(xiāng)村治理沿著基層善治的方向前進。

3．完善村民自治制度。在信息化加速演進的時代背景下，智慧治理將成為彌補傳統(tǒng)治理不足的重要方式。基層干部要積極動員廣大村民參與村務管理、尊重農民意愿表達，主動宣傳相關政策，運用現(xiàn)代信息技術手段將村務管理、組織運轉、政策宣傳、民眾訴求等日常性事務，通過微信群、公眾號等群眾樂于接受的方式予以公開、宣傳和回應，使村民由旁觀者成為參與人、變公家事為自家事，提高村民參與的積極性。

（二）創(chuàng)新考核模式，堅持鄉(xiāng)村治理需求導向

在加快推進基層減負的時代背景下，迫切需要構建簡約高效的基層政府考核方式，規(guī)范和調適考核機制對基層政府工作的激勵作用，發(fā)揮考核工作本身的實際效用及對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的推動作用。

1．優(yōu)化考核指標。將基層政府的政策執(zhí)行情況、項目資金使用和基層民意納入考核指標，針對不同的指標可以采取不同的考核方式，堅持標準化與差異化、客觀性與靈活性相結合。如基礎設施建設、項目資金使用、村集體經濟發(fā)展等情況可以采取量化考核。對不易量化的指標，宜采取評價式考核。其次，堅持共性指標與個性指標相結合。在鄉(xiāng)村治理過程中，基層政府各職能部門既有共同的目標任務，也存在各自分工負責、重點抓某項工作的情況。對于共同的任務可制定共性的考核指標，對于不同分管領域的事項可制定個性化的考核指標，采取差異化的考核。

2．改進考核方式。首先，轉變重形式、輕內容的考評機制。對于考核結果要及時公示，防止將考核結果束之高閣、考核工作流于形式、考核結果都是“合格”，而起不到實際的效果和作用。其次，實施優(yōu)者上、劣者汰的退出機制。對于那些年富力強、干勁十足、晉升意愿強烈的干部，有效的考核方式可以增強其工作的積極性，達到激勵的效果。對于那些已經失去升遷機會或在工作中不能盡職的干部，要根據(jù)考核結果設定必要的退出機制，通過考核的壓力，確保其能盡職盡責地工作。

3．健全考評主體。將上級考核、群眾參與、第三方評估有機結合起來，發(fā)揮上級考核的權威性、群眾參與的積極性和第三方評估主體的專業(yè)性?；A設施的建設、公共服務的提供、人居環(huán)境的整治以及一村一品的打造等諸多事項，通過多元評估主體的參與可以進一步提高鄉(xiāng)村治理的質量和水平。

（三）明確政府角色，優(yōu)化治理主體間的關系

鄉(xiāng)村治理各主體間角色身份的模糊及背后的深層邏輯，極易造成基層治理內卷化的困境?？h鄉(xiāng)干部與村干部作為聯(lián)接國家與農民之間的紐帶，代表國家承擔基層治理的責任，他們既是鄉(xiāng)村治理中的合作主體，也有各自應當承擔的具體職責。

1．明晰縣鄉(xiāng)權責邊界。就縣鄉(xiāng)關系而言，縣級政府在獨特的結構位勢下，理應充分發(fā)揮其政策和資源優(yōu)勢，在明晰自身權責邊界的同時，有必要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的財政自主權與自主探索的行動空間。在這個過程中縣級政府要履行好監(jiān)督職責，只有在清晰界定縣鄉(xiāng)之間角色關系的基礎上，才能確保各自職能配置的合理化。當然，縣級政府也要做好自身權力的劃分，捋順“治官權”與“治民權”的邊界，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的自主權，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權責為鄉(xiāng)村社會提供更好的公共服務。

2．理清鄉(xiāng)村治理關系。就鄉(xiāng)村關系而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接負責政策落地、項目進村，組織村民選舉，參與指導鄉(xiāng)村社會治理的各項事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為村委會工作的指導者，應承擔起指導村民自治的責任；作為鄉(xiāng)村治理的責任人，應做好政策落地和推進鄉(xiāng)村社會發(fā)展的各項工作。村干部作為由村民選舉產生的鄉(xiāng)村社會的當家人，既需要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好政策落地和項目進村的各項工作，也要積極引導村民自治，按照鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求，當好鄉(xiāng)村社會發(fā)展的“領頭羊”，做好帶動鄉(xiāng)村治理有效的“排頭雁”，組織動員廣大村民共同建設自己的幸福家園，創(chuàng)造自己的美好生活。

（四）轉變政府職能，筑牢服務型政府的理念

就當前基層社會的現(xiàn)實需求而言，無論是推進鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉型，還是回應基層民眾的普遍訴求，迫切需要構建服務型政府。服務型政府所建構的治理理念并不是西方的“舶來品”，它原本就是脫胎于中國共產黨意識形態(tài)的政府角色定位，映射在政府的自我定位和自我改革之中，服務作為其先在的倫理規(guī)范，不斷重構政府的職能和職責體系[23]7。

1．創(chuàng)新服務方式。服務型政府的打造要堅持以公眾需求為導向，以便民利民為原則。在鄉(xiāng)村治理中對涉及農民利益和需求的問題，要及時回應、有效溝通、重在解決，疏通民主參與的權利表達渠道?？梢越梃b浙江的“一窗式辦理”“一站式服務”經驗以及北京“接訴即辦”的探索，不斷推進鄉(xiāng)村治理服務方式的現(xiàn)代化。

2．提高服務能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為服務人民群眾的最基層政府，應當把建設鄉(xiāng)村、發(fā)展鄉(xiāng)村、振興鄉(xiāng)村作為基層工作的目標和責任，認真學習國家各項方針政策和各地創(chuàng)新實踐，不斷提高解決問題能力、化解風險能力和服務群眾能力。基層干部作為鄉(xiāng)村治理的主要行動者，要有應對和處置鄉(xiāng)村社會發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題的能力，這就要求基層干部要多了解基層、傾聽民聲、廣集民智，根據(jù)實際情況作出決策、解決問題?！斑@也就是為什么習近平總書記反復強調要構建現(xiàn)代國家治理體系，打造現(xiàn)代國家治理能力，鼓勵干部終身學習，克服本領恐慌，推動國家更好發(fā)展的重要原因”[24]10。