中外土地銀行模式比較研究

朱成敏 張錫光 龍立

摘 要：土地銀行作為土地開發(fā)利用的途徑之一，在國外已發(fā)展得較為成熟，其運作模式對推進我國土地銀行發(fā)展具有較高的借鑒意義。研究發(fā)現(xiàn)，中外的土地銀行雖都以土地為核心要素來開展農地服務，但在參與主體、組織機構、作用目的等方面都存在較大差異。國外土地銀行主要是提供土地抵押貸款和發(fā)行土地債券的金融機構，國內土地銀行則主要是作為土地中介機構開展土地存貸業(yè)務。我國應立足實際國情，適當借鑒國外成熟模式，建設有中國特色的土地銀行。

關 鍵 詞： 土地銀行；土地金融；模式比較

一、引言

新中國成立以來，尤其是改革開放后，國家土地制度幾經改革，一些地區(qū)率先大膽探索建立了土地銀行，并有所成效，但仍存在資金、制度等方面缺陷，未形成成熟體系。受地理環(huán)境、經濟環(huán)境影響，國內外土地制度存在較大差異，國內外在對土地銀行的概念理解上也有較大的出入。得益于成熟的土地市場，國外的土地銀行擁有較為完善的運營機制和保障機制，這對我國土地銀行和農地金融制度的建立具有較高的借鑒意義。

國外學者Coase（1937）[1]較早對土地制度進行了研究，他認為合理的土地產權制度設計是實現(xiàn)土地合理、正常流轉的重要前提。Alchian（1973）[2]研究了土地權力的穩(wěn)定性，認為“地權穩(wěn)定性是土地所有者進行長期投資的關鍵，這些權利受到的限制越多，投資激勵就越弱，相應土地產權的穩(wěn)定性就越低。”A. L. Strong（1979）[3]則認為“土地銀行是政府為了未來之需而儲備的土地以調節(jié)土地利用，土地銀行機構要采用相應政策打擊土地投機者。”我國對土地銀行的研究最早于20世紀30年代，陳太先（1995）[4]提出了土地銀行的概念及其實施設想。其后眾多學者開始對土地銀行的運作機理進行探討，邵傳林（2009）[5]總結了土地中介論、土地金融機構論、土地儲備機構論三種觀點。左婷、周智煒（2014）[6]則認為“當前農村土地集體所有制度框架下的農地經營存在一系列問題，國家應該加強對農村土地的干預和宏觀調控，而‘國家農村土地銀行是對農村集體土地制度改革的一種可能的嘗試?！?/p>

雖然國內外對土地銀行的相關研究較多，但多是從內含界定、作用功能和存在問題等角度展開，少有對國內外土地銀行模式進行對比分析的文獻。因此本文通過對中外土地銀行模式進行全方面的總結進而進行綜合比較，深入剖析中外土地銀行模式的核心差異，能夠彌補現(xiàn)有研究的不足。一方面探尋我國農村土地制度改革的新路徑，為國內“土地銀行”制度健康、良性發(fā)展提供有益的理論支持，同時豐富我國土地金融理論體系；另一方面有利于促進我國土地銀行模式的完善，規(guī)范我國農村土地流轉，減少耕地撂荒和拋荒現(xiàn)象，增加農民收入。

二、國外土地銀行典型模式

國外尤其是歐美發(fā)達國家早在十八世紀七十年代就開始了對“土地銀行”的探索和實踐。這些國家通過土地銀行模式合理利用開發(fā)土地資源，取得了良好的經濟效益和社會效益。

（一）國外土地銀行模式比較

由于國家政策不同，建立時間有先后，國外各國土地銀行也存在一定程度上的差異（見表1）。

德國土地抵押信用合作社成立于 1770 年，是國外最早的土地銀行（又名土地抵押合作社）。最初為政府強制設立，受政府監(jiān)督和管理。其運作模式為農民和地主將土地抵押給合作社，合作社把土地作為擔保來發(fā)行土地債券，獲取運作資金，以此做到土地抵押債券化。在經濟社會不斷發(fā)展的過程中，德國土地銀行逐漸成為促進土地改革與農業(yè)發(fā)展的重要角色，主要方式仍是農民以土地作為抵押物來取得貸款。

1852年成立的法國土地銀行是股份制專業(yè)銀行，是以全國農業(yè)信貸金庫為最高領導機構的農業(yè)信貸銀行集團。法國土地銀行通過發(fā)行股票、債券來獲得融資，除此之外，政府也為其撥付大量貼息資金。除開設一般的長期貸款業(yè)務，其業(yè)務也涉及政府住房政策和其他金融業(yè)務。

美國聯(lián)邦土地銀行興起于1916年。雖為仿照德國建立的農業(yè)金融體系，但為求速成，美國先建立了聯(lián)邦農業(yè)貸款局，主辦全國農業(yè)放款事宜，后在全國劃分的十二個農業(yè)信用區(qū)設立聯(lián)邦土地銀行，并在各鄉(xiāng)村推動成立農地抵押合作社。與德國土地銀行最大的不同之處在于，美國采用的是銀行加合作社的雙重體制，上層為銀行體制，基層為合作社模式。美國土地銀行創(chuàng)辦資金由政府墊支，以農地抵押貸款為核心業(yè)務，貸款對象主要是營業(yè)區(qū)內的農場和農民，以及為農業(yè)服務的廠商，政府通過在農村土地銀行成立初期給予資金、法律政策方面的支持來發(fā)揮主導作用。

印度土地開發(fā)銀行成立于 1920 年，其運作模式為農民以土地作為抵押物向土地銀行獲取長期貸款，而后將貸款用于購買高效農機設備進行農業(yè)生產，再以生產所得收益償還貸款，贖回土地。印度土地銀行從土地開發(fā)和土地利用角度出發(fā)，以發(fā)放農地抵押貸款為核心業(yè)務，連接起政府和農業(yè)經濟主體，以此來扮演促進農業(yè)發(fā)展的重要角色。印度土地銀行在得到政府的法律保障、財政補貼、資金入股和政策支持下，執(zhí)行國家政策，給予開展土地抵押業(yè)務的農業(yè)經營主體長期低利資金。

菲律賓土地銀行成立于 1963 年，成立初期86%股份就歸政府持有。其最初的定位是將農業(yè)用地作為抵押來推進農業(yè)土地改革，后由于受到資源緊缺和資金緊缺等限制，服務領域和服務范圍縮減。為了改變現(xiàn)狀，擴展菲律賓土地銀行的業(yè)務，在國家干預市場的政策背景下，菲律賓政府賦予了菲律賓土地銀行為農業(yè)、農民合作社、工業(yè)和其他生產性企業(yè)提供貸款的全能性土地銀行的職能。

（二）國外土地銀行模式特點

1. 業(yè)務多元化

由于起步早，在長期發(fā)展過程中，國外土地銀行業(yè)務范圍、種類不斷擴展。土地銀行從只有單一的土地抵押貸款業(yè)務，發(fā)展到擁有政府住房政策及儲蓄、投資、理財?shù)冉鹑跇I(yè)務，菲律賓土地銀行更是成為了為社會各行業(yè)發(fā)放貸款的政府全能性銀行。

2. 政府支持力度大

縱觀國外發(fā)達國家及發(fā)展中國家，政府在土地銀行發(fā)展過程中都給予了有力的支持。南非土地銀行為政府全資成立并免繳利潤和享有稅收優(yōu)惠，美國土地銀行的創(chuàng)立資金是由政府提供的，法國土地銀行享有政府的大量貼息資金；政府的作用還體現(xiàn)在為土地銀行設立的相關法律法規(guī)上，法國政府設立的《土地銀行法》、南非政府設立的《土地銀行法案》、美國政府設立的《聯(lián)邦農業(yè)信貸法》等；除大量出資、完善立法外，國外一些政府還為土地銀行某些債券業(yè)務擔保還本付息，可見支持力度之大。

3. 組織結構完善

國外土地銀行在組織結構上形式各異，如德國的自下而上式和法、美國的自上而下式、菲律賓的分級制和印度的公司制；或為政府性全事業(yè)單位，或為國家控股機構，或為商業(yè)股份公司，總而言之均為正式且正規(guī)的機構。這些“土地銀行”都經過登記注冊、擁有正式的機構名稱、獨立法人和完善的內部管理機制，和中國土地銀行的簡單掛牌成立大相庭徑。

三、國內土地銀行典型模式

土地銀行的概念在我國并不陌生。早在1946年，臺灣就成立了土地銀行。其后我國一些農村地區(qū)陸續(xù)開展了對土地銀行的探索實踐，如2003年成立的湖南瀏陽土地銀行，2006年成立的寧夏平羅縣農村土地信用合作社，2007年成立的四川成都彭州市土地銀行。

由于我國在土地所有制、土地收購和管理模式、配套法律法規(guī)建設等方面與西方國家存在很大差異，再加上國內土地市場機制還沒有完全建立，我國土地銀行功能定位并不清晰，真正意義上的銀行職能缺失?？偟膩砜矗壳皣鴥韧恋劂y行的運營模式主要有臺灣模式、上海模式、鵲山模式三種具體情況見表2。

（一）臺灣模式

臺灣土地銀行成立于1946年9月1日，其后政府為配合在臺推行平均地權、耕者有其田等土地政策，于1993年5月21日改制為公開發(fā)行股票公司。日本勸業(yè)是臺灣土地銀行的前身，其主要業(yè)務是發(fā)展不動產及農業(yè)金融長期融通資金，使得臺灣土地銀行成為了國內不動產專業(yè)的領導銀行。作為政府指定唯一辦理不動產和農業(yè)信用的專業(yè)銀行，在貫徹政府賦與推動住宅、農業(yè)及土地政策、發(fā)展國民經濟建設等專業(yè)銀行之使命外，臺灣土地銀行更采取企業(yè)化運營，積極轉型為全方位服務銀行。

臺灣模式的特點包括如下方面：組織機構清晰、管理機制嚴格，形成了一套非常成熟的公司機制；業(yè)務多元化，包括存貸款、電子金融、信托等業(yè)務，具備商業(yè)銀行應有的職能；不受行政控制，具有市場性；在農業(yè)貸款上提供特別支持，業(yè)務范圍涵蓋農、林、牧、畜、漁等多行業(yè)，具有一定的社會公益性。

（二）上海模式

二十世紀九十年代，上海房地產市場發(fā)展突飛猛進，與此同時土地供應也出現(xiàn)問題。為調控秩序混亂的土地市場，在借鑒國外“土地銀行”的成功經驗下，1996年，上海市土地發(fā)展中心成立，成為了上海第一個土地儲備機構。

上海土地發(fā)展中心是在政府的監(jiān)督與領導之下，開展土地資產運營的代理機構，具有壟斷性、公共性和經營性。[7]同時也扮演著雙重角色：一是根據土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，制定收購儲備計劃，經政府授權行使一部分政府職能；二是根據市場經濟規(guī)律行使企業(yè)職能，在不同的市場需求量下，通過收購、出讓、儲備土地來調整土地供給量。一方面追求經濟利益，另一方面也兼顧了社會效益。

上海各區(qū)縣現(xiàn)已全部設立土地儲備中心，為全民事業(yè)單位。土地收儲方式較為單一，以實物為主，需要大量現(xiàn)金流；在政府全額撥款外主要融資渠道為銀行貸款。2002年11月18日，原上海土地發(fā)展中心被并入了新成立的地產集團。上?！巴恋劂y行”的雙重角色被剝奪，市土地儲備中心不再具備企業(yè)職能，相應的市場運作和融資管理均由地產集團接手，土地儲備中心只負責土地的收購儲備和投資管理。

（三）鵲山模式

湖南長沙鵲山村由于人地矛盾突出、土地大量撂荒，于2014年成立土地銀行，也稱“土地合作社”。其運作模式為村民以土地承包權或資金入股土地銀行，土地銀行對土地進行整理、并加強農田水利建設和機耕道等基礎建設后，將土地承包經營權面向職業(yè)農民和由農民出資組建的專業(yè)合作社競價流轉。

鵲山土地銀行主要資金為村集體資金注入，政府財政投入，社會捐助資金等，每年收益來源包括土地租金、農業(yè)發(fā)展有限公司20%的年利潤（該公司為土地經營者提供農業(yè)生產過程中所涉及的技術、機械等服務）。土地銀行收益分配采取“保底分紅+二次分紅”的方式，按人口分配給全村村民（該村所有土地經營權都已入股土地銀行）。保底分紅根據全村人口情況及土地市場價值設定為有人有田300元/人/年，有田無人或有人無田150元/人/年；土地銀行收益中除保底分紅之外的部分，再按土地承包權入股比例對村民進行“二次分紅”。鵲山土地銀行形成了“土地銀行（土地合作社）+專業(yè)合作社+新型職業(yè)農民+社會化服務體系”的新型農業(yè)生產經營體系。

（四）國內土地銀行總結

由此可見，國內土地銀行的典型模式即由地方政府組織、土地承包經營權所有人參與的土地承包經營權流轉和土地存貸，伴隨著土地整理開發(fā)和集中規(guī)模經營，但并不開展土地抵押貸款業(yè)務，而是作為一種土地中介機構以促進農村土地規(guī)范流轉，優(yōu)化土地資源配置。國內成立土地銀行大多是由于當時人地矛盾突出、土地資源配置不合理，傳統(tǒng)土地流轉模式已無法解決面臨的眾多問題。

四、中外土地銀行模式差異分析

在前文的基礎上，我們進一步從資金來源、運營主體、主要目標、主要業(yè)務、運作流程、政府支持力度等方面，對國內外土地銀行模式差異進行具體分析。

相較國內，國外土地銀行出現(xiàn)較早，發(fā)展得較為成熟，實施主體也偏向于金融機構。其一，從資金來源上來看，國內土地銀行更依賴于政府補貼、銀行貸款、土地貸出利息，國外土地銀行主要來源一般為發(fā)行債券、政府資助；其二，從運營主體來看，國內土地銀行為民間自發(fā)或地方政府主導，而國外土地銀行主要由特定的金融機構進行管理；其三，從主要目標上看，國內土地銀行是為了提高土地利用率以促進農村經濟發(fā)展，而國外土地銀行是為滿足發(fā)展農業(yè)和農村經濟的需求提供資金保證；其四，從主要業(yè)務上來看，國內土地銀行是通過支付利息、進行分紅等方式來取得土地，再將土地進行分區(qū)租賃，以此做到農村土地資源的合理配置，國外土地銀行主要開展土地債券和土地抵押貸款業(yè)務，為農民提供生產過程中的資金支持；其五，從運作流程上來看，國外土地銀行作為金融機構，只要個人信譽和農業(yè)活動達到貸款要求，均可辦理貸款業(yè)務，而國內土地銀行尚未達到“銀行”的標準，只是作為土地中介機構，個人或團體如要進行貸地活動，需要進行競標，價高者得；其六，從政府支持力度來看，國內政府在土地銀行成立過程中雖給予了一定政策扶持，但很大程度上是放任的態(tài)度，國外政府則支持力度較大，不僅資助大量資金還建立了較為完善的法律法規(guī)，并為其債券業(yè)務擔保還本付息。

五、啟發(fā)

既然國外土地銀行已發(fā)展得非常成熟，其運作模式對推進我國土地銀行發(fā)展就具有較高的借鑒意義。我國由于種種限制，大部分農村土地銀行仍然停留在土地中介機構的層次，國外土地銀行模式中融資渠道廣、相關法律完善、資金回籠快、業(yè)務種類多樣等這些都是我國應該借鑒的幾點。同時完善土地銀行作為金融機構的職能，也成了我國農村金融體制改革的重要內容——2017年中央一號文件中提出要“加快土地流轉進行適度經營、加快農村金融創(chuàng)新，推進承包土地的經營權抵押貸款試點”。但在具體實踐過程中，必須結合當?shù)氐厍椋纫掠趧?chuàng)新，也要穩(wěn)扎穩(wěn)打。

（一）明確土地產權

土地銀行作為一種土地流轉模式，必須先對流轉過程中土地產權的歸屬進行嚴格劃分，才能保障農民利益，真正發(fā)揮作用。雖然目前我國已有初具雛形的土地法律體系，如《農村土地承包經營權管理辦法》、《土地登記辦法》、《土地儲備管理辦法》、《農村土地承包法》等，但是由于對土地產權的內涵解讀不一，且存在立法出發(fā)點上的不同，在農村土地流轉過程中仍存在土地產權模糊現(xiàn)象。因而明確土地產權是建設我國土地銀行的前提條件。我們認為，最好的辦法是通過土地登記，發(fā)放相應的土地所有權證書，來確認和規(guī)范土地流轉過程中各項權利的實施。

（二）加強土地整理

與國外土地不同，我國農村大部分地方由于歷史上實行過多種土地分配制度，導致土地分散、破碎等問題較為嚴重。在建立土地銀行之前，只有對土地進行統(tǒng)一整理后，才能讓土地更適用于現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。土地整理是指按照土地規(guī)劃的要求，結合土地現(xiàn)狀，通過采取各種措施，科學地對土地進行綜合整治，最終實現(xiàn)土地資源利用率最大化。實踐證明土地整理能夠有效合理開發(fā)和利用土地資源，解決土地細碎問題，改善基礎設施生產生活條件和生態(tài)及景觀環(huán)境，提高綜合生產能力。

當前，我國農村土地整理難度大、范圍廣、投資高，真正進行整理時還受到地理環(huán)境、技術設備、專業(yè)人才的限制。對此，政府應有所作為，為農村進行土地整理給予相關人才、技術、資金支持。

（三）以政府支持，市場引導

政府應推動“三農問題”制度建設，借鑒國外先進機制，對土地進行科學化研究，給予土地制度正確的理論支撐和實踐運用，發(fā)揮主導作用，在農村基層開展改革試點，為土地銀行在中國的廣泛推廣奠定好基礎。

土地銀行在統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局產業(yè)的基礎上，應建立土地流轉市場，發(fā)展衍生產業(yè)，突破原始的限制，將單一種植模式與“互聯(lián)網+”模式、現(xiàn)代農業(yè)園相結合，在萬眾創(chuàng)業(yè)背景下，建立科學融資與招商引資平臺，引導土地銀行多元化發(fā)展。

（四）激勵群眾參與，以人民為主

農民是土地的直接接觸者，是制度的主要參與者，是基層的決定力量。在土地制度的實施過程中，由于農民對金融方面的知識匱乏、對制度的不明白和對外界的片面了解、補助的不到位、政府政策支持的不確定性，抑制了農民參與的熱情，從而使政策在實施過程中缺乏群眾基礎。因此在農村土地銀行的建設過程中，當?shù)卣畱e極為農民解讀國家政策、幫助其了解當前農業(yè)經濟局勢、加強對其的農業(yè)技術培訓，以激活農民作為參與主體的積極性和主動性。

參考文獻

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