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    地方的變革

    2018-05-14 10:25阿計
    民主與法制 2018年9期
    關(guān)鍵詞:行權(quán)縣鄉(xiāng)立法權(quán)

    阿計

    喚醒基層民主的活力

    梳理最近五年的人大發(fā)展道路,極為重要的一大突破是:全面強化縣鄉(xiāng)人大建沒,喚醒基層民主的活力。

    在我國五級人大中,處于基層末梢的縣鄉(xiāng)兩級人大,不僅奠定了地方國家政權(quán)的基石,也是聯(lián)結(jié)公共權(quán)力和普羅大眾的橋梁。經(jīng)由直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大代表,更是占據(jù)代表總量的95%之多,象征著直接民主“看得見、摸得著”的權(quán)利特質(zhì)。正所謂“郡縣治則天下治”,縣鄉(xiāng)人大在整個國家權(quán)力構(gòu)架中擁有極其特殊的重要地位,其行權(quán)履職對于民主政治和現(xiàn)代治理至為關(guān)鍵。

    然而,多年來,縣鄉(xiāng)人大的現(xiàn)實運行生態(tài),始終是踐行人大制度的“短板”。在不少縣鄉(xiāng),人大會議草草過場乃至權(quán)力空轉(zhuǎn),人大機構(gòu)設(shè)置不全乃至“一人一個委員會”,人大成員淪為“配角”乃至職權(quán)“撂荒”,人大代表能力欠佳乃至“履職難” “活動難”等情形,并不罕見。

    正是在此背景下,重塑基層人大面貌的構(gòu)想進入了政治改革議程。201 5年6月,中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了<中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建沒的若干意見》。僅僅兩個多月后,全國人大常委會就同時修改了被稱為“人大三法”的地方組織法、選舉法和代表法。增加縣級人大常委會組成人員名額,規(guī)定縣級人大可以沒立專門委員會,明確市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會可以在街道沒立工作機構(gòu),厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間工作職責(zé),完善代表資格審查工作機制,健全代表工作相關(guān)制度……一系列以強化組織建沒、把好選舉關(guān)口、改善代表工作為重心的修法改進,無不指向基層人大“地位虛置、行權(quán)孱弱”的現(xiàn)實積弊,為基層人大“強筋壯骨”、做實權(quán)力奠定了法律基石,堪稱人大制度發(fā)展史上的重要里程碑。

    此后,保障、倒逼改革的修法效應(yīng)很快呈現(xiàn)。依據(jù)修改后的“人大三法”,各地迅速修改或新增了相關(guān)地方性法規(guī)、實施細則等等。2016年下半年新一輪縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉啟動后,普遍收獲了代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化、素質(zhì)提高的成果??h級人大常委會主任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席不再由同級黨委書記兼任,開始全面轉(zhuǎn)向?qū)B毰鋫?。?017年年底,全國人大常委會辦公廳已首次完成了對全國2850名縣級人大常委會負責(zé)人的集中培訓(xùn)全覆蓋。與此同時,縣級人大常委會普遍沒立了法制、財經(jīng)等專門委員會,一大批專業(yè)人才進入了專職序列。街道人大工委紛紛沒立,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大配置日趨齊全。有機構(gòu)、有人員、有場所、有經(jīng)費的嶄新氣象,改寫了縣鄉(xiāng)人大的現(xiàn)實境況。

    由此,基層人大的行權(quán)活力得以全面迸發(fā)??h鄉(xiāng)人大會議定期化成為行權(quán)常態(tài),重慶等地探索的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議“季會制”,更是邁出突破步伐。人大重大事項決定權(quán)日益擲地有聲,浙江55%的區(qū)縣、45%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對民生實事項目實行代表票決制,即為鮮明一例;而堪稱基層人大職權(quán)核心的監(jiān)督權(quán)行使,更是風(fēng)生水起。浙江溫嶺試水的代表參與式預(yù)算,廣東、湖北等地推進的預(yù)算執(zhí)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督,四川等地構(gòu)建的政府審計監(jiān)督與人大審查監(jiān)督銜接機制等等,無不彰顯了監(jiān)督政府的重點方向。

    尤其是,一些剛性監(jiān)督手段的激活,成為縣級人大行權(quán)突破的重要象征。其中典型當(dāng)數(shù)浙江云和縣,2014年首次對財政存量資金試水特定問題調(diào)查。2015年,云和縣再次對國有固定資產(chǎn)啟動特定問題調(diào)查。這一最具威力的監(jiān)督手段的持續(xù)發(fā)力,不僅使云和縣成為基層人大勇敢踐行監(jiān)督權(quán)的樣板,也引發(fā)了最高國家權(quán)力機關(guān)的關(guān)注,全國人大為此專門派出調(diào)研組考察“云和經(jīng)驗”。所有這些積極信號,都為未來人大監(jiān)督手段和力度的突進,埋下了令人充滿期待的伏筆。

    擴容地方立法權(quán)

    2015年3月15日,隨著十二屆全國人大第三次會議表決通過立法法修正案,有“小憲法”之稱的立法法完成了施行15年后首次修改。此次修法,除了一系列旨在提升立法質(zhì)量的制度改進外,最引人矚目的莫過于立法體制和立法權(quán)限的巨大突破,明確賦予所有沒區(qū)的市以地方立法權(quán),經(jīng)省級人大常委會批準(zhǔn)后可以正式啟動,就城鄉(xiāng)建沒與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等事項制定地方性法規(guī)。

    這意味著,以往省級和少數(shù)城市享有的一般地方立法權(quán),一步到位地向地級市全面開放,其擴容規(guī)模和力度之大,堪稱史無前例。地方立法權(quán)的進一步縱深、下沉,對于適應(yīng)大國的地區(qū)差異、激活地方的自治活力、豐富城市的制度資源、彌補國家的立法短板等等,意義深遠。

    這一突飛猛進的放權(quán)改革之舉,很快激蕩起地方立法的新浪潮。2015年5月21日,經(jīng)安徽省人大常委會批準(zhǔn),該省第一批6個沒區(qū)的市在全國率先啟動了地方立法權(quán)。到2016年年底,全國273個新賦予地方立法權(quán)的沒區(qū)的市、自治州,已有268個經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后正式擁有地方立法權(quán),占總數(shù)的98%之多。在實際行權(quán)層面,201 5年9月25日,經(jīng)海南省人大常委會批準(zhǔn)的《三亞市白鷺公園保護管理規(guī)定》,正式奏響了新賦權(quán)的地方立法的序曲。到2017年7月,全國已有256個新賦予地方立法權(quán)的沒區(qū)的市、自治州付諸實施,共出臺437件地方性法規(guī)。在山東、湖北、廣東等地,省人大常委會在一次會議上批量批準(zhǔn)的法規(guī)甚至超過十件,其進展勢頭極為迅猛。

    尤其是,地方立法權(quán)的擴容,也打開了激活地方立法創(chuàng)新價值的嶄新窗口。以立法法所劃定的“歷史文化保護”這一立法疆域為例,廣東的《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護條例》《河源市恐龍地質(zhì)遺跡保護條例》,江蘇的《鎮(zhèn)江香醋保護條例》《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護條例》,山西的《運城市關(guān)圣文化建筑群保護條例》等等,無不體現(xiàn)了“人無我有,人有我優(yōu)”的鮮明地方特色,奠定了提升地方治理水平的法制基石。

    不過,對于諸多新晉立法權(quán)行列的城市而言,既迎來了寶貴的機遇,也面臨著現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。一方面,沒區(qū)的市人大以往大多未沒立法制工作機構(gòu),更無地方立法經(jīng)驗,立法人才短缺成為制約行權(quán)的普遍瓶頸。另一方面,現(xiàn)實的立法實踐也暴露了不少問題,超越法定權(quán)限和范圍的越權(quán)立法,照抄照搬上位法或其他地方立法的重復(fù)立法,時有所見。一些沒區(qū)的市地方立法還熱衷于沒置行政強制、行政處罰等手段,甚至將已經(jīng)明確取消的行政審批項目寫入法規(guī),其借法擴權(quán)的傾向令人擔(dān)憂。

    事實上,地方立法權(quán)擴容后,為了確保其行駛于合理合法的軌道,已經(jīng)推出了諸多舉措。比如,全國人大常委會多次舉辦立法培訓(xùn)班,在兩年時間內(nèi),對所有沒區(qū)的市、自治州新從事立法工作的兩千多名人員基本實行了全覆蓋。在控制立法質(zhì)量方面,除了各省級人大常委會嚴(yán)把法定批準(zhǔn)程序外,全國人大常委會法工委備案審查機構(gòu)亦將沒區(qū)的市地方立法列為審查重點,并將在2018年對其啟動專項審查。與此同時,在2017年年底已完成對150多件此類地方性法規(guī)審查的基礎(chǔ)上,正在梳理所發(fā)現(xiàn)的問題及原因,起草審查報告,以劃定立法“紅線”,為沒區(qū)的市地方立法提供導(dǎo)引。

    從長遠看,擴容后的地方立法權(quán)如何行穩(wěn)致遠,依然任重道遠。但毫無疑問,隨著完善立法機構(gòu)、儲備立法人才、匹配立法能力、嚴(yán)控立法質(zhì)量等諸多改革措施的同步推進,其更加光明的前景已經(jīng)清晰可見。

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