行政機關負責人出庭應訴的示范意義

張呂好

去年年底，北京市高級人民法院開庭審理丹東欣泰電氣股份有限公司欺詐發(fā)行、虛假披露證券處罰上訴案，中國證監(jiān)會主席助理出庭應訴。這是中央部級單位負責人首次出庭應訴，在行政訴訟制度實踐中具有重要的示范意義。

2015年行政訴訟法修改后的一項重要制度改革是，明確要求在行政訴訟審理中，被訴行政機關負責人出庭應訴應該成為常態(tài)，機關負責人不能出庭的，應當委托相應的工作人員出庭。這項法定要求的目的既在于提高行政機關負責人出庭應訴的數(shù)量，促進被訴機關誠懇面對行政訴訟審理，更在于提高行政訴訟審理的效果，扭轉行政機關輕視行政訴訟審理的傲慢心態(tài)。

在行政訴訟制度中，推動行政機關負責人出庭應訴，進而實現(xiàn)行政訴訟的立法目的，一直為行政審判實踐和理論研究所關注。原因就在于，缺少行政機關負責人出庭應訴的行政審判，也就缺少了行政審判的權威性，不利于通過行政審判保護行政相對人的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行政。

自1990年我國正式建立行政訴訟制度后，官民之間的對抗性爭議開始進入公開說理的解決機制，行政機關被置于與公民相互平等的法律地位中，接受中立的司法機關的審查裁判。盡管這是現(xiàn)代司法文明框架下的基本設置，但對于一個數(shù)千年來強調(diào)行政權優(yōu)越的傳統(tǒng)社會而言，不啻是一場司法革命。

然而，司法的進步并非一朝一夕就能完成，習俗、傳統(tǒng)、權力機制以及公務員觀念等等，無不對行政訴訟制度的順利推行構成了現(xiàn)實掣肘，表現(xiàn)在從行政訴訟的立案、庭審，到裁判、執(zhí)行，紙面的規(guī)定與其實踐及效果之間相距較大。例如，現(xiàn)實的行政訴訟實踐中，受案范圍過窄、調(diào)查取證難、行政機關不應訴以及原告撤訴率高、勝訴率低等現(xiàn)象，始終是社會爭議的焦點話題，從而妨礙了行政訴訟制度的發(fā)展完善。

行政機關應訴雖然是一個程序問題和技術細節(jié)，但它與司法的權威性、公平性密切相關。行政機關負責人不出庭應訴甚至行政機關本身拒絕應訴，對司法權威的消弭作用不言而喻，這既表明司法部門約束行政權的能力極為薄弱，也會影響原告一方對行政審判的信心，削弱行政審判的實際效果。

經(jīng)過長期的努力，在多方達成共識的基礎上，行政機關負責人出庭應訴數(shù)量少的問題終于受到立法關注。根據(jù)修改后的行政訴訟法，行政機關被訴后，其負責人如無特殊原因或正當理由，都應出庭。盡管立法明確了行政機關負責人的出庭應訴義務，但這項規(guī)定能否落到實處，仍然需要審理行政訴訟案件的法院推動相關立法條款得到實施，也需要行政機關建立相應制度予以配合。

在行政訴訟審理中，法院應責無旁貸地推動立法條款的實現(xiàn)，以出庭應訴條款的落實為契機，提高行政審判的權威性，促進行政訴訟制度的良性發(fā)展和完善。從行政訴訟審理實踐來看，行政機關負責人出庭應訴比例在各地呈現(xiàn)逐年顯著增長，在很多地方亦已成為常態(tài)，修法和改革的效果已初步顯現(xiàn)。而此次中央部級單位負責人首次出庭應訴，更是反映出立法、司法推動依法行政的努力發(fā)生了實際效果，也是行政機關自身為適應依法行政的需要所做努力的一個典型樣板。

司法審判是實現(xiàn)公平的技藝，司法審判中的制度設計無不以公平的理念和價值為依歸，如此才能將司法權力與立法、行政等國家權力區(qū)分開來，獲得其應有的地位和聲望。行政訴訟制度中行政機關負責人出庭應訴，就具有體現(xiàn)公平、實現(xiàn)公平的深遠意義，無論是低層級的行政機關負責人抑或是高層級的行政機關負責人，都應完整履行行政訴訟出庭應訴的法定義務，進而為實現(xiàn)公平、公正的行政訴訟制度目標，貢獻應盡的力量。