論金融商品交易監(jiān)管的發(fā)展趨勢

黃愛學(xué)(北方民族大學(xué) 法學(xué)院 ，寧夏 銀川 750021)

金融商品交易監(jiān)管是指對證券公司、期貨公司和投資銀行等金融商品交易機(jī)構(gòu)從事金融商品的推介、銷售或者提供咨詢服務(wù)行為及其相關(guān)活動的監(jiān)督和管理。這種監(jiān)管可以依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)分為不同的類型，如政府機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管和多頭監(jiān)管、政府部門的機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管、政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和自律組織的監(jiān)管等。值得指出的是，這些分類主要是一種理論上的概括和抽象，各國的監(jiān)管制度無疑具有多樣性和復(fù)雜性。但是，從全球范圍來看，各國監(jiān)管制度不斷調(diào)整和變革，并體現(xiàn)一定的規(guī)律性。其發(fā)展趨勢主要表現(xiàn)為加強(qiáng)功能監(jiān)管和集中統(tǒng)一監(jiān)管，擴(kuò)大金融監(jiān)管的合作機(jī)制與制度協(xié)調(diào)，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會、各種交易所等自律組織的監(jiān)管職能。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展和我國金融對外開放程度的加深，我國金融業(yè)面臨的競爭壓力和金融創(chuàng)新的壓力不斷增加，迫切需要借鑒域外成熟經(jīng)驗進(jìn)一步完善我國的金融商品交易監(jiān)管制度。

一、機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的發(fā)展

機(jī)構(gòu)監(jiān)管(entity regulation)是指在分業(yè)經(jīng)營體制下，國家按照金融機(jī)構(gòu)的類型分別設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在這種監(jiān)管體制下，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別管理各自的金融機(jī)構(gòu)，某一類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體無權(quán)干預(yù)其他類別金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動，如銀行機(jī)構(gòu)、證券公司和保險公司各自歸屬不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)。分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理是特定歷史背景下的產(chǎn)物，并以美國為代表。美國于1933年通過了《銀行法》，其中第16、20、21和32條款構(gòu)成《格拉斯·斯蒂格爾法》(Glass-Steagall Act)。該法將商業(yè)銀行與投資銀行業(yè)嚴(yán)格分離開來，禁止商業(yè)銀行從事投資銀行業(yè)務(wù)。由此，美國金融業(yè)建立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制。美國在證券監(jiān)管和期貨監(jiān)管方面由不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在證券業(yè)監(jiān)管方面，根據(jù)美國1934年通過的《證券交易法》，設(shè)立了美國證券交易委員會(SEC)，對全國證券市場進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。根據(jù)美國1974年頒布的《商品期貨交易委員會》，設(shè)立美國商品期貨交易委員會(CFTC)，負(fù)責(zé)美國期貨市場的統(tǒng)一監(jiān)管。這兩個機(jī)構(gòu)主要是從“交易商”和“經(jīng)紀(jì)商”的角度對金融商品交易進(jìn)行監(jiān)管。此外，美聯(lián)儲(Fed)、貨幣監(jiān)理署(OCC)、儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局(OTS)、聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)和州保險監(jiān)理署等也是監(jiān)管主體。但這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能主要是對金融機(jī)構(gòu)作為“最終用戶”時的監(jiān)管。主要監(jiān)管手段包括控制可從事交易的類型、內(nèi)部控制要求、風(fēng)險管理要求以及為應(yīng)對場外金融衍生產(chǎn)品頭寸相應(yīng)的資本要求等。其目的是防止金融機(jī)構(gòu)不當(dāng)使用金融商品導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險。從上述分析可知，金融商品交易市場監(jiān)管可以分為兩個維度，即對“交易商”(dealer)與“最終用戶”(end-users)的監(jiān)管，這也被稱為“雙峰監(jiān)管”。

機(jī)構(gòu)監(jiān)管關(guān)注某一類型金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況，職責(zé)明確，可以避免不必要的交叉監(jiān)管。但隨著金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營，機(jī)構(gòu)監(jiān)管的不足之處也非常明顯：(1)機(jī)構(gòu)監(jiān)管無法解決各金融機(jī)構(gòu)的公平競爭問題。不同的監(jiān)管部門對提供類似金融服務(wù)和金融產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的話，可能會使某些特定的金融機(jī)構(gòu)享有特殊的競爭優(yōu)勢。(2)金融集團(tuán)可能會利用其業(yè)務(wù)分散化、多樣化的特點進(jìn)行“監(jiān)管套利”活動，即將某項特定業(yè)務(wù)或產(chǎn)品安排到服從成本最低或受強(qiáng)制性監(jiān)管最少的部門或子公司。(3)由于每一個機(jī)構(gòu)監(jiān)管者都要對其監(jiān)管對象從事眾多的業(yè)務(wù)監(jiān)管，它就必須針對銀行、保險、證券等金融業(yè)務(wù)分別制定并實施監(jiān)管規(guī)則，這樣就會導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。(4)機(jī)構(gòu)監(jiān)管不能適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉的形勢，容易因領(lǐng)域界限不清和責(zé)任不明而出現(xiàn)“監(jiān)管真空”的情況。學(xué)者指出，多功能公司由多個機(jī)構(gòu)監(jiān)管的結(jié)果就是造成監(jiān)管漏洞和監(jiān)管重復(fù)。場外衍生性金融商品交易成為金融監(jiān)管的盲點。由于金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的橫向發(fā)展，金融體系的功能性逐漸明顯，傳統(tǒng)以機(jī)構(gòu)為監(jiān)管對象的方式便不再適應(yīng)，以功能為基礎(chǔ)進(jìn)行監(jiān)管已成為必然的發(fā)展趨勢。二十世紀(jì)中后期，為了維持美國金融機(jī)構(gòu)在國際市場上的競爭力，金融監(jiān)管立法開始變革，金融集團(tuán)和混業(yè)經(jīng)營逐步得到發(fā)展，金融分業(yè)的藩籬得以打破。1999年11月頒布的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》采取了機(jī)構(gòu)分立、相互協(xié)調(diào)的“功能監(jiān)管”體系。功能監(jiān)管(functional regulation)與機(jī)構(gòu)監(jiān)管的理念、目標(biāo)和出發(fā)點均不同。功能監(jiān)管更側(cè)重于金融業(yè)務(wù)的功能分類或者業(yè)務(wù)類型的性質(zhì)。同一類型的金融業(yè)務(wù)由同一個金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，而無論這項活動或業(yè)務(wù)由哪個金融機(jī)構(gòu)來從事。功能監(jiān)管機(jī)制適應(yīng)了金融綜合經(jīng)營的需要。

在綜合經(jīng)營趨勢下，功能性監(jiān)管已成為金融監(jiān)管體制變革中新的發(fā)展趨勢。英國、韓國、日本、法國、德國、澳大利亞等國均通過立法的形式確立了功能監(jiān)管體制。在2009年以前，韓國資本市場相關(guān)的法規(guī)體制也采取以金融機(jī)構(gòu)為中心的行業(yè)管理體制，對于證券公司、期貨公司、信托公司及綜合金融公司等機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)內(nèi)容分別制定法律。不同金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)執(zhí)行分別由不同的法律加以調(diào)整和規(guī)定。即使金融機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上從事同一種金融業(yè)務(wù)，也由不同的立法加以規(guī)范。這種機(jī)構(gòu)監(jiān)管的狀況以2009年實施的《金融投資服務(wù)及資本市場法》為轉(zhuǎn)折。該法案根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的功能類別或業(yè)務(wù)性質(zhì)實行功能監(jiān)管。該法將金融投資分為六個行業(yè)，即投資買賣業(yè)(Investment trading business)、投資中介業(yè)(Investment brokerage business) 、集合投資業(yè)(Collective investment business)、投資顧問業(yè) (Investment advisory business)、全權(quán)委托投資事業(yè) (Discretionary investment business) 及信托業(yè)(Trust business)。投資者也被區(qū)分為專業(yè)投資者和一般投資者。金融機(jī)構(gòu)所應(yīng)遵守的營業(yè)行為準(zhǔn)則(Conduct of Business Regulation)也分為所有金融投資業(yè)共同適用的一般規(guī)范和依各行業(yè)特性的特別規(guī)范。在此情況下，對于具同一經(jīng)濟(jì)功能的金融商品或金融機(jī)構(gòu)的行為，不論任何行業(yè)，皆適用同一法律的統(tǒng)一調(diào)整。如此，不僅金融投資業(yè)者之間具有公平競爭的基礎(chǔ)，而且投資者對于同一種金融交易也可以獲得同樣水平的保護(hù)措施，可提高投資者對資本市場的信任感。

值得指出的是，美國式的功能監(jiān)管是以分散化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為前提的。美國于1999年頒布的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》基本上沒有觸動美國金融監(jiān)管體系的整體，亦即沒有從根本上改變分業(yè)監(jiān)管的格局，立法只是強(qiáng)調(diào)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合。在這種情況下，監(jiān)管功能的發(fā)揮依賴于法律的完善和協(xié)調(diào)機(jī)制。例如，對于金融商品交易的監(jiān)管需要建立無縫對接的機(jī)制：一是在信息共享方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有相互提供信息的義務(wù)，并盡可能利用對方既有的信息；二是在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對自己管轄范圍內(nèi)的機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)實施監(jiān)管時，如已涉及其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍，應(yīng)事先進(jìn)行協(xié)商；三是在規(guī)則制定方面，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)針對同類型的業(yè)務(wù)制定協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以減少不必要的沖突。另外，為解決可能出現(xiàn)的監(jiān)管沖突，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間還需建立沖突解決機(jī)制。但是，在沒有有效的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制和沖突解決機(jī)制的情況下，眾多分散的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在導(dǎo)致了這種功能監(jiān)管難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管效果。不足之處主要是：(1)分散型的功能監(jiān)管不能防止監(jiān)管真空的出現(xiàn)，難以解決創(chuàng)新型金融產(chǎn)品或金融業(yè)務(wù)在監(jiān)管過程中的歸屬問題。(2)分散型監(jiān)管不能適應(yīng)金融創(chuàng)新的發(fā)展。金融創(chuàng)新產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)不斷開發(fā)。金融創(chuàng)新與監(jiān)管權(quán)的矛盾較為突出。(3)分散型功能監(jiān)管不能有效地防范金融風(fēng)險。在綜合經(jīng)營的情況下，監(jiān)管真空仍然存在，監(jiān)管套利的現(xiàn)象依然突出。(4)分散型的功能監(jiān)管難以按照同一程度和標(biāo)準(zhǔn)對經(jīng)營同樣業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，這樣就導(dǎo)致同樣的市場行為受到不同程度的監(jiān)管。對投資者而言，公平和效率均無法體現(xiàn)。美國次貸危機(jī)中所暴露出的監(jiān)管真空問題無疑是最好的說明。

二、多頭監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管的發(fā)展

多頭監(jiān)管(multiple regulation)是一個與統(tǒng)一監(jiān)管相對應(yīng)的概念。多頭監(jiān)管主要是指針對不同的金融機(jī)構(gòu)成立不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別加以監(jiān)督和管理。統(tǒng)一監(jiān)管是指政府根據(jù)國家法律規(guī)定成立一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融商品交易實施統(tǒng)一監(jiān)督和管理。需要指出的是，統(tǒng)一監(jiān)管并不是絕對的，主要是針對證券、期貨市場而言的，即證券市場和期貨市場存在一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對于許多衍生性金融商品交易的監(jiān)管在不同的國家也可能分別由相應(yīng)的部門監(jiān)管，如場外衍生產(chǎn)品交易。20世紀(jì)80年代以前，多數(shù)發(fā)達(dá)國家都采用多頭監(jiān)管體制，通過各個獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的互相配合和互相制衡來實施監(jiān)管。這種多頭監(jiān)管是基于機(jī)構(gòu)類別而不是業(yè)務(wù)類別的機(jī)構(gòu)性監(jiān)管。多頭監(jiān)管以美國監(jiān)管體制為代表。多頭監(jiān)管體制與金融業(yè)和整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切聯(lián)系在一起。從根本上而言，美國多頭監(jiān)管體制的形成是美國多元的政治文化在金融領(lǐng)域的自然延伸。此外一個最直接的因素就是始于1929年的美國大蕭條(Great Depression)的影響。20世紀(jì)80年代以來，西方國家金融業(yè)發(fā)展的一個重要特點是銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)界線逐漸模糊，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉并走向一體化、多元化、綜合化。隨著傳統(tǒng)的經(jīng)營模式被打破，分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管已名存實亡。在這種情況下，一些分業(yè)經(jīng)營的國家紛紛轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營。如英國、日本分別于1986年和1988年通過相關(guān)法律，打破分業(yè)經(jīng)營界限，實行混業(yè)經(jīng)營體制。美國在1999年通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》也為混業(yè)經(jīng)營消除了障礙。

在混業(yè)經(jīng)營趨勢的影響下，原來的監(jiān)管體制已不再適應(yīng)金融市場的變化。為此，各國監(jiān)管當(dāng)局開始調(diào)整監(jiān)管模式。主要可以區(qū)分為兩種情況：一是一些國家在分業(yè)經(jīng)營的模式下實行了微調(diào)，主要引入功能監(jiān)管理念，加強(qiáng)混業(yè)監(jiān)管；二是一些國家作出了較大的調(diào)整，即對本國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立起了單一的綜合行使金融監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)對從事銀行、保險和證券等不同類型業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管的原因在于：其一，統(tǒng)一監(jiān)管可以使監(jiān)管范圍最大化，從而減少多頭監(jiān)管帶來的運(yùn)行成本，強(qiáng)化監(jiān)管功能；其二，統(tǒng)一監(jiān)管可以避免監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管，多頭監(jiān)管往往因職責(zé)界定不清削弱了監(jiān)管效果；其三，統(tǒng)一監(jiān)管可以克服多頭監(jiān)管體制下的信息溝通和合作的缺陷。統(tǒng)一監(jiān)管以英國為典型。英國在20世紀(jì)后期經(jīng)歷了一個由分立式的機(jī)構(gòu)性金融監(jiān)管向統(tǒng)一型金融監(jiān)管的轉(zhuǎn)變過程。20世紀(jì)80年代以前，英國金融業(yè)實行分業(yè)監(jiān)管，即英格蘭銀行、證券投資委員會和一些自律組織對與分業(yè)經(jīng)營相對應(yīng)的銀行、證券和保險等行業(yè)分別實施監(jiān)管。20世紀(jì)80年代以后，分業(yè)監(jiān)管在綜合經(jīng)營不斷發(fā)展的沖擊下，已經(jīng)難以滿足對逐步發(fā)展的綜合經(jīng)營實施監(jiān)管的要求，于是將英格蘭銀行監(jiān)管部門、證券投資委員會和其他金融自律組織合并統(tǒng)一，成立了新的綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，即金融監(jiān)管局(FSA)，全面負(fù)責(zé)對英國金融業(yè)的監(jiān)管。此外，韓國的金融監(jiān)管委員會(FSC)、日本的“金融監(jiān)督廳”(FSA)、德國的聯(lián)邦金融監(jiān)督管理局(BAFin)、法國的金融監(jiān)管委員會(AMF)等都是經(jīng)過合并組建或職能調(diào)整而形成的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這些統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)也被稱之為“巨型監(jiān)管者”(Megaregulators)。

2007年爆發(fā)的由美國次級房貸問題所引發(fā)的信用危機(jī)及金融市場動蕩使美國的多頭監(jiān)管面臨嚴(yán)峻的考驗，多數(shù)人認(rèn)為當(dāng)時美國的金融監(jiān)管工作政出多門，難以有效監(jiān)管運(yùn)作日益復(fù)雜的金融業(yè)。為強(qiáng)化資本市場的競爭力，美國財政部于2008年3月31日提出了金融監(jiān)管改革藍(lán)圖(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure)，主要為制定新規(guī)范、精簡舊架構(gòu)、創(chuàng)設(shè)新機(jī)構(gòu)等。其中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的全面整合分為中期和遠(yuǎn)期規(guī)劃。例如，設(shè)立新的商業(yè)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)(Business Conduct Regulator)，負(fù)責(zé)商業(yè)行為監(jiān)管，保護(hù)消費者和投資者的利益。整合貨幣監(jiān)理署(OCC)、儲蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局(OTS)和國家信用社管理局(NCUA)等機(jī)構(gòu)的職能，設(shè)立新的審慎金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)金融風(fēng)險。建議改變證券市場和期貨市場分別由不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的局面，將證券交易委員會(SEC)和商品期貨交易委員會(CFTC)合并。但是該藍(lán)圖并沒有提到建立單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這主要是可能會遭到監(jiān)管當(dāng)局的反對。2010年7月美國國會通過了金融改革法案《多德—弗蘭克華爾街改革和個人消費者保護(hù)法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)。其主要內(nèi)容包括成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，負(fù)責(zé)檢測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險，儲蓄監(jiān)管局并入貨幣監(jiān)理署，設(shè)立消費者保護(hù)局，擴(kuò)大美聯(lián)儲和美國證監(jiān)會的職權(quán)等。需要指出的是，基于美國的分權(quán)制衡體制，統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不現(xiàn)實，而主要是一種監(jiān)管職能的微調(diào)。

除了各國建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以外，各國還為順應(yīng)混業(yè)經(jīng)營和功能監(jiān)管的需要開始大規(guī)模的對立法進(jìn)行修改，以統(tǒng)一監(jiān)管依據(jù)。例如，英國在1986年和2000年先后頒布了《金融服務(wù)法》和《金融服務(wù)及市場法》，從法律上確認(rèn)了這種金融監(jiān)管體制的改變。澳大利亞于2001年頒布了《金融服務(wù)改革法》，日本于2006年頒布了《金融商品交易法》，韓國于2007年頒布了《金融投資服務(wù)及資本市場法》，等等。澳大利亞《金融服務(wù)改革法》為澳大利亞金融市場建立了統(tǒng)一的金融服務(wù)許可證制度，不再區(qū)分證券交易所與期貨交易所，并協(xié)調(diào)有關(guān)證券及期貨合約立法。金融市場可以交易任何一種金融商品，如各類證券和衍生性金融商品，并由澳大利亞證券與投資委員會進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。無論是建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是統(tǒng)一監(jiān)管依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)，都極大地提高了監(jiān)管力度和監(jiān)管水平。比較而言，美國雖然實行功能性監(jiān)管，但由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)分散，欠缺一個有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，增加了監(jiān)管的難度。而且，美國立法也較為分散，不僅立法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，而且美國證監(jiān)會和商品期貨交易委員會對于衍生性金融商品的監(jiān)管缺乏無縫對接，導(dǎo)致監(jiān)管真空的存在。英國、韓國、澳大利亞等不僅統(tǒng)一了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而且也確立了統(tǒng)一的監(jiān)管依據(jù)，避免了信息溝通及業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)的問題，從而更有利于投資者的保護(hù)。由一個統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對所有金融產(chǎn)品、金融機(jī)構(gòu)和金融市場實施監(jiān)管是國際金融發(fā)展的客觀需要和必然趨勢。值得指出的是，雖然我國對證券、期貨由中國證監(jiān)會集中統(tǒng)一監(jiān)管，但在立法上是一種分別立法模式，即分別頒布了《證券法》和《期貨交易管理條例》。雖然也有學(xué)者主張我國應(yīng)借鑒日韓等國的立法經(jīng)驗統(tǒng)一立法，但目前統(tǒng)一立法的條件并不成熟。

三、監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)的發(fā)展

20世紀(jì)80年代以來，金融國際化和全球化趨勢的不斷擴(kuò)展和深化。放松管制、自由化以及快速發(fā)展的技術(shù)革新使得金融中介機(jī)構(gòu)提供各種各樣的金融商品或金融服務(wù)，而傳統(tǒng)的銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)的邊界日趨模糊。而且，為了保持全球市場的競爭力，金融機(jī)構(gòu)要求合并國內(nèi)外的金融中介機(jī)構(gòu)，從而形成了大量的國際性金融集團(tuán)。隨著跨國金融機(jī)構(gòu)的不斷涌現(xiàn)，金融業(yè)務(wù)不斷拓展，資本流動日趨頻繁，各國在金融業(yè)務(wù)、金融市場、金融政策和金融監(jiān)管立法等方面相互依賴、相互影響和相互融合。金融市場國際化的迅速發(fā)展給世界各國的監(jiān)管體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，越來越多的投資者通過直接或間接的方式投資于全球市場，大量金融產(chǎn)品在不同國家或地區(qū)的各種市場上交易。不同金融市場上不同金融商品交易更為便利和迅捷。在金融商品交易全球化或者投資者國際化的背景下，任何單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)都難以完成跨國交易過程的監(jiān)管。而且，在現(xiàn)代通訊技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展的今天，交易欺詐、市場操縱、內(nèi)幕交易等違法違規(guī)行為在國際金融市場上更為頻繁。金融全球化產(chǎn)生了金融危機(jī)跨境傳遞和蔓延的可能性，催生了金融監(jiān)管國際化和國際合作這一現(xiàn)實需求。各國獨自監(jiān)管已無法有效抵御全球性金融風(fēng)險乃至金融危機(jī)，各國的合作與協(xié)調(diào)監(jiān)管勢在必行。另一方面，各國的監(jiān)管制度表現(xiàn)出很大的差異，一些國家或地區(qū)的立法甚至明顯落后于金融市場的發(fā)展。交易規(guī)則和監(jiān)管制度的國別差異必然阻礙金融市場的國際化進(jìn)程。日益國際化的金融市場必然要求規(guī)則的一致性，特別是在投資者保護(hù)、減少系統(tǒng)風(fēng)險、市場的公開透明等方面進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)，才能維護(hù)整個交易市場的穩(wěn)定?？傊?，在各國金融體系和金融機(jī)構(gòu)發(fā)展程度差異很大的情況下，金融監(jiān)管需要解決如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與各國金融多樣性之間的矛盾。

金融監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)的形式可以從幾個角度進(jìn)行分析：其一，在范圍上可以分為全球性和區(qū)域性的合作與協(xié)調(diào)，前者如G20峰會，后者如歐盟組織；其二，在方式上可以分為政府之間和民間組織之間的合作與協(xié)調(diào)，前者如國家之間簽署條約，成立政府間組織，包括國際貨幣基金組織、國際清算銀行、世界銀行等，后者如成立國際自律組織，包括國際證監(jiān)會組織、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會等；其三，在效力上可以分為制定強(qiáng)制性的規(guī)則和建議性的規(guī)則，前者如政府間組織的規(guī)則，后者如國際自律組織的規(guī)則。這里僅就主要國際自律組織及其自律規(guī)則進(jìn)行分析。成立于1983年的國際證監(jiān)會組織(IOSCO)是國際證券監(jiān)管領(lǐng)域最重要的國際組織。該組織制定的《證券監(jiān)管目標(biāo)和原則》確立其目標(biāo)是保護(hù)投資者的利益，保障市場公平、有效和透明，減少系統(tǒng)風(fēng)險。該組織先后通過了一系列報告、簽訂了一系列協(xié)議。這些報告和協(xié)議不僅有利于促進(jìn)有關(guān)證券的國際統(tǒng)一法律制度的形成，而且還為各國證券監(jiān)督機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，為國家之間的合作和協(xié)調(diào)監(jiān)管跨國證券活動提供了依據(jù)和途徑。1990年7月9日國際證監(jiān)會技術(shù)委員會發(fā)布了《國際商業(yè)行為準(zhǔn)則》，包括7條原則。具體是：(1)誠實與公平；(2)勤勉；(3)能力；(4)有關(guān)客戶的信息；(5)向客戶披露的信息；(6)利益沖突；(7)合規(guī)。國際證監(jiān)會技術(shù)委員會于1996年8月發(fā)布了《顧客資產(chǎn)保護(hù)》報告。該報告指出，無論是公司的故意行為還是公司破產(chǎn)導(dǎo)致客戶資產(chǎn)風(fēng)險，被授權(quán)公司保護(hù)客戶資產(chǎn)是任何投資者保護(hù)制度的核心目標(biāo)。另外就如何保護(hù)證券公司的客戶問題，報告向世界上不同國家和地區(qū)的證券監(jiān)管機(jī)關(guān)提出了二十條建議。

20世紀(jì)90年代以來，衍生性金融商品市場國際化的趨勢日益加強(qiáng)，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國際衍生產(chǎn)品市場的監(jiān)管合作卻相對滯后，這使跨境衍生性金融商品交易出現(xiàn)了監(jiān)管真空。各個國家和地區(qū)及有關(guān)國際組織開始探討、研究國際合作的途徑，在一定程度上推動了對衍生產(chǎn)品市場監(jiān)管國際合作水平的發(fā)展。1995年5月，16個國家和地區(qū)的監(jiān)管當(dāng)局代表以及負(fù)責(zé)監(jiān)督全球主要期貨及期權(quán)市場的負(fù)責(zé)人由美國商品期貨交易委員會和英國證券投資局邀請到英國溫莎，召開會議討論關(guān)于巴林銀行倒閉中存在的關(guān)鍵問題。溫莎會議發(fā)表了聯(lián)合聲明即《溫莎宣言》，要求各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在四個方面采取糾正措施：(1)市場管理機(jī)構(gòu)之間的合作；(2)客戶的地位，資金和資產(chǎn)的保護(hù)；(3)違約處理；(4)在緊急情況下的監(jiān)管合作。1998年9月國際證監(jiān)會技術(shù)委員會與巴塞爾銀行監(jiān)督委員會就1995年5月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于衍生工具及交易活動的監(jiān)管信息框架》報告，討論了整體監(jiān)管信息框架背后的一系列基本原則，對衍生產(chǎn)品的信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、市場風(fēng)險以及收益的會計標(biāo)準(zhǔn)和估值方法等進(jìn)行了分析。成立于1985年的國際互換與衍生產(chǎn)品協(xié)會(ISDA)是全球衍生性金融商品國際自律組織。該組織頒布了系列協(xié)議，包括主協(xié)議、交易定義文件和信用支持文件等。針對美國次貸危機(jī)中所暴露出的場外衍生性金融商品交易風(fēng)險問題，該組織于2009年發(fā)布了相應(yīng)的補(bǔ)充文件。此外，中國銀行間市場交易商協(xié)會也先后發(fā)布了《中國銀行間市場金融衍生品交易主協(xié)議》2007年版和2009年版及相關(guān)配套文件，對于場外衍生性金融商品交易進(jìn)行了規(guī)范。

金融監(jiān)管的合作與協(xié)調(diào)還表現(xiàn)在一個國家的監(jiān)管機(jī)制的法律調(diào)整方面。例如，雖然英國于1997年10月成立了金融監(jiān)管局(Financial Services Authority,FSA) 統(tǒng)一行使銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)等金融服務(wù)業(yè)的監(jiān)管職能，但此時金融監(jiān)管局仍隸屬于財政部，且另有中央銀行負(fù)責(zé)貨幣政策的擬定與執(zhí)行，三者之間業(yè)務(wù)仍有所重疊或互補(bǔ)，因此極需分工合作。于是，英國于1997年10月發(fā)布了財政部、英格蘭銀行和金融監(jiān)管局之間的《諒解備忘錄》(Memorandum of Understanding)，確立了三者之間協(xié)調(diào)機(jī)制的框架。其中包括設(shè)立一個由三方代表組成的常務(wù)委員會，用于協(xié)調(diào)和商討重要、緊急或相關(guān)事宜；規(guī)定人員在彼此機(jī)構(gòu)中的任職和建立一定的安排以解決信息交流、共享問題；規(guī)定在對外交往上的分工和對內(nèi)事務(wù)上的人事安排，以充分發(fā)揮各個機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢又避免監(jiān)管摩擦或真空。而該備忘錄最主要用于厘清職權(quán)，定位各個機(jī)關(guān)所應(yīng)扮演的角色。另外在搜尋業(yè)務(wù)所需資料方面，金融監(jiān)管局與中央銀行應(yīng)分工合作，避免重復(fù)搜集，耗費不必要的成本，承諾彼此負(fù)責(zé)所有監(jiān)管紀(jì)錄的保管，中央銀行于法令允許的范圍內(nèi)，可調(diào)閱相關(guān)文件。而各單位于其職權(quán)范圍內(nèi)，遇有重大政策調(diào)整，應(yīng)事先咨詢對方意見。2009年6月17日美國奧巴馬政府提出了金融監(jiān)管改革建議。該建議承認(rèn)美國證監(jiān)會的“規(guī)則監(jiān)管”和商品期貨交易委員會“原則監(jiān)管”方面存在差異，并要求這些機(jī)構(gòu)調(diào)和它們在場外衍生產(chǎn)品的監(jiān)管差異，實現(xiàn)一致的監(jiān)管。2010年頒布的《多德—弗蘭克華爾街改革和個人消費者保護(hù)法案》要求美國證監(jiān)會和商品期貨交易委員會進(jìn)行協(xié)調(diào)，共同對衍生性金融商品實施監(jiān)管。由于我國也屬于分業(yè)管理體制，因此2004年6月中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會正式公布了《三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》。其目的在于，在金融監(jiān)管方面的職責(zé)，三家機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，避免監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管，提高監(jiān)管效率，鼓勵金融創(chuàng)新，以達(dá)到所有金融機(jī)構(gòu)及其從事的金融業(yè)務(wù)都能得到持續(xù)有效的監(jiān)管，保障金融業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行和健康發(fā)展。但是，這種協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏法律上的約束力，并且不能從根本上克服分散監(jiān)管的不足。

四、自律與他律的功能互補(bǔ)

我國學(xué)術(shù)界一般對金融商品市場的監(jiān)管體制劃分為三種，即他律型、自律型和中間型。他律型主要強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管，如美國；自律型主要強(qiáng)調(diào)行業(yè)自律，如英國；中間型是指他律和自律的兼顧。值得指出的是，上述分類并不具有客觀性。這主要是現(xiàn)代金融商品市場中的自律監(jiān)管職能在進(jìn)一步強(qiáng)化，內(nèi)容更為豐富。例如，在美國，大量的行為規(guī)則均由自律組織制定。為規(guī)范交易市場，美國最大的交易所紐約證券交易所頒布了一系列交易行為規(guī)則。全美證券商協(xié)會(NASD)制定了《公平行為規(guī)則》，要求會員在其業(yè)務(wù)行為中應(yīng)遵守較高的商業(yè)信譽(yù)標(biāo)準(zhǔn)和公平、公正的交易原則。具體的規(guī)則如2310規(guī)則即適合性規(guī)則、2320規(guī)則即最佳執(zhí)行規(guī)則。2110規(guī)則要求成員在業(yè)務(wù)行為中遵守商業(yè)榮譽(yù)以及高標(biāo)準(zhǔn)的公正和公平貿(mào)易原則。2440規(guī)則要求會員公司根據(jù)特定交易的事實和情況確定傭金和加價是否公平合理。①此外，全美證券商協(xié)會還設(shè)立了證券仲裁機(jī)構(gòu)，并制定了證券仲裁規(guī)則。美國期貨協(xié)會(National Futures Association,NFA)于1986年制定了被稱為“了解你的客戶”規(guī)則(“kow your customer” rule)的2～30規(guī)則。②根據(jù)該規(guī)則，每一會員的行為都應(yīng)符合規(guī)則要求，都應(yīng)獲得所有客戶的有關(guān)信息，包括《期貨交易法》第1(a)(12)條所界定的非合格期貨參與者，并向客戶揭示期貨交易的風(fēng)險。特別是開立交易賬戶之前盡力(due diligence)獲取客戶信息，包括家庭情況、投資目的、投資經(jīng)驗、經(jīng)濟(jì)狀況、就業(yè)狀況等。各成員應(yīng)建立和實施適當(dāng)?shù)某绦颍詫彶樗兴鞯募o(jì)錄是否符合規(guī)則要求，并對獲得客戶信息和風(fēng)險披露的行為進(jìn)行監(jiān)督。

美國證券業(yè)自律組織還承擔(dān)了糾紛解決等職能。2007年7月30日，由全國證券交易商協(xié)會及紐約證交所的會員監(jiān)管、執(zhí)法及仲裁職能合并成金融業(yè)監(jiān)管局(Financial Industry Regulatory Authority,FINRA)。金融業(yè)監(jiān)管局負(fù)責(zé)營運(yùn)全美國規(guī)模最大的糾紛調(diào)解機(jī)制，處理幾乎所有涉及須以調(diào)解或仲裁解決的糾紛。主要包括：(1)投資者與經(jīng)紀(jì)商、交易商之間的糾紛；(2)經(jīng)紀(jì)商、交易商之間的糾紛；(3)經(jīng)紀(jì)商和交易商與其雇員之間的糾紛，如有關(guān)雇用、薪酬、歧視、不合理解雇的糾紛。投資者與經(jīng)紀(jì)商、交易商之間的糾紛主要包括不適合的推介、違反信義義務(wù)、欺詐、過度交易和監(jiān)管失職等。其適用的規(guī)則是“客戶爭議仲裁程序準(zhǔn)則”(Code of Arbitration Procedures for Customer Disputes)。金融業(yè)監(jiān)管局還成立一個全資附屬機(jī)構(gòu)，即金融業(yè)監(jiān)管局糾紛解決中心(FINRA Dispute Resolution)，提供調(diào)解和仲裁服務(wù)，以解決投資者、證券公司以及注冊代表之間的金融糾紛。另外，根據(jù)美國《商品交易法》(CEA)第17節(jié)(b)(10)規(guī)定，期貨業(yè)協(xié)會(NFA)的一個重要職能便是為客戶投訴提供公平、公正、有效的解決程序。美國期貨業(yè)協(xié)會早在1983年就制訂了仲裁規(guī)則包括仲裁范圍、仲裁協(xié)議、仲裁程序、客戶仲裁、會員仲裁、費用收取、仲裁委員會和仲裁員、聽證制度以及調(diào)解制度等。③根據(jù)我國立法規(guī)定，我國的交易所和行業(yè)協(xié)會對于爭議的解決僅限于調(diào)解，對于爭議沒有仲裁的權(quán)力。

值得指出的是，英國的金融商品交易監(jiān)管也經(jīng)歷了一個不斷調(diào)整的過程。受傳統(tǒng)上的習(xí)慣法以及自由主義經(jīng)濟(jì)思想的影響，長期以來，英國政府對證券市場直接管理、干預(yù)較少，不設(shè)專門的證券管理機(jī)構(gòu)，形成了完備的證券市場自我管理體系。這主要是證券交易所有嚴(yán)格的交易規(guī)則，并且擁有較高水平的專業(yè)證券商和采取嚴(yán)格的注冊制度和公開制度進(jìn)行自律。證券交易所、公司收購與兼并委員會、證券業(yè)理事會等自律組織是英國證券市場重要的監(jiān)管力量。這些組織維持著與政府部門的聯(lián)系，其代表經(jīng)常向政府機(jī)構(gòu)如英格蘭銀行、貿(mào)工部等征詢意見。由倫敦證券交易所和其他地方性證券交易所的經(jīng)紀(jì)商和交易商組成的證券交易所協(xié)會，對全國范圍內(nèi)的證券市場活動進(jìn)行監(jiān)管，是事實上的最重要的自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其實際作用和功能甚至超越了貿(mào)工部的立法授權(quán)。為進(jìn)一步加強(qiáng)對金融商品市場的監(jiān)管，英國對過去分散的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，于1997年成立了英國金融服務(wù)管理局( FSA)，但其性質(zhì)屬于政府依法律授權(quán)執(zhí)行金融監(jiān)管任務(wù)的自律組織，本身并非政府機(jī)關(guān)。經(jīng)費也完全來自于會員公司資助。縱觀英國金融商品市場監(jiān)管體制的演變歷程，可以看出其明顯特點，即在1986年金融大爆炸(Big Bang)之前，以自律管理為主，主要依靠證交所和證券商進(jìn)行自我監(jiān)管，而在立法和政府機(jī)構(gòu)的組織管理上則相對弱化和分散。貿(mào)工部和英格蘭銀行所發(fā)揮的實際作用十分有限。而此后，英國逐步統(tǒng)一監(jiān)管立法、統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但這沒有改變英國投資業(yè)自律的特點，只是通過立法和政府監(jiān)管的補(bǔ)充，使自律體制更加成熟、有效。總體而言，英國在保留傳統(tǒng)自律監(jiān)管的同時，針對單純自律體制的弊端，引入統(tǒng)一監(jiān)管體制和功能監(jiān)管機(jī)制，形成了以自律管理為基礎(chǔ)，他律監(jiān)管為指導(dǎo)的體制。

國際證監(jiān)會組織在《證券監(jiān)管的原則與目標(biāo)》中指出，自律組織是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)實現(xiàn)證券法規(guī)目標(biāo)的有益補(bǔ)充。因此，自律監(jiān)管與政府監(jiān)管是一種相互依存、功能互補(bǔ)的關(guān)系。自律主體作為社會中介組織，是政府和市場之間的紐帶。市場自律主體既接受政府的監(jiān)督和管理，又同時可以對交易市場進(jìn)行監(jiān)管。但是，政府監(jiān)管與自律監(jiān)管的側(cè)重點不同，政府機(jī)構(gòu)和自律組織的管理各有優(yōu)勢和不足。因此，一方面，自律組織是市場的監(jiān)管主體，負(fù)有一線監(jiān)管的職責(zé)，需要加強(qiáng)對會員的監(jiān)管，并對市場存在的問題作出靈活、快捷的反應(yīng)；另一方面，自律組織又應(yīng)置于政府集中監(jiān)管之下，從而有效地消除由于自利和不良競爭所導(dǎo)致的市場混亂和不公正。美國證監(jiān)會前主席道格拉斯(William O Douglas)在形容政府監(jiān)管和自律組織的關(guān)系時曾說，“政府手里拿著槍，站在門后，上好膛，裝好油，擦拭干凈，隨時準(zhǔn)備射擊，但希望永遠(yuǎn)不要使用?！北M管如此，自律監(jiān)管還是起到政府監(jiān)管所無法替代的作用，始終是監(jiān)管體系中不可或缺的重要組成部分。自律組織的合理性基礎(chǔ)在于，可以發(fā)揮業(yè)界參與者的專業(yè)優(yōu)勢，并可以因良好的聲譽(yù)而實現(xiàn)自我利益。自律組織有自發(fā)維護(hù)市場秩序的內(nèi)在動力。例如，1792年24個股票經(jīng)紀(jì)人聚集在華爾街68號前的一棵梧桐樹下，簽訂了著名的《梧桐樹協(xié)議》(Buttonwood Agreement)，以進(jìn)行行業(yè)自律。因此，只有將二者有機(jī)結(jié)合起來，相互促進(jìn)，相輔相成，才能建立起層次分明、功能完善的市場監(jiān)管體系，更好地發(fā)揮市場監(jiān)管作用。自律組織和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間通過加強(qiáng)交流和溝通，相互配合，相輔相成，建立良好的協(xié)作關(guān)系，這有利于提高市場監(jiān)管水平，提升監(jiān)管效率。我國也開始注重加強(qiáng)自律組織的社會功能。例如，國務(wù)院辦公廳于2007年5月發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)[2007]36號)就指出，各級人民政府及其部門要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，把適宜于行業(yè)協(xié)會行使的職能委托或轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會。

五、結(jié) 語

制度或規(guī)則的競爭已經(jīng)成為國際金融市場的重要一環(huán)。完善的制度和健全的規(guī)則意味著金融話語權(quán)。誰掌握了金融話語權(quán)，誰就在國際金融競爭中處于主導(dǎo)地位。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，我國金融業(yè)將進(jìn)一步融入國際金融體系，直接面對國際金融市場的挑戰(zhàn)。如果不能與國際上通行的制度和規(guī)則接軌，那么我國金融市場的發(fā)展無疑會處于不利地位。為了維護(hù)整個金融體系的安全與穩(wěn)定，我國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)金融商品交易監(jiān)管。我國目前雖然建立了證券、期貨市場的統(tǒng)一監(jiān)管，但這種統(tǒng)一監(jiān)管也具有局限性，而且功能監(jiān)管和自律監(jiān)管以及監(jiān)管的合作與協(xié)調(diào)均存在不足，因此應(yīng)進(jìn)一步加以完善。具體包括：第一，建立真正的金融商品交易統(tǒng)一監(jiān)管體制，將大量的場外標(biāo)準(zhǔn)化的金融商品納入中國證監(jiān)會的監(jiān)管范圍。第二，深化監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)。一方面是借鑒國外立法的先進(jìn)經(jīng)驗和國際組織的相關(guān)規(guī)則；另一方面是中國證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、人民銀行等各個監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定監(jiān)管規(guī)則方面進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)。第三，深化功能監(jiān)管。我國應(yīng)該加強(qiáng)金融商品交易的實質(zhì)性監(jiān)管，發(fā)揮功能監(jiān)管的積極作用，對各類金融機(jī)構(gòu)的同類型業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一范圍的監(jiān)管和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，以減少監(jiān)管的真空和盲區(qū)。第四，積極發(fā)揮自律組織的監(jiān)管作用。我國現(xiàn)有的自律監(jiān)管帶有較多的行政干預(yù)色彩。我國應(yīng)當(dāng)重新定位政府在市場監(jiān)管中的角色，擴(kuò)大金融商品交易市場自律監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)力。行業(yè)協(xié)會、交易所等自律組織應(yīng)改變過分依賴政府監(jiān)管的現(xiàn)狀，為交易市場的風(fēng)險預(yù)警和防范發(fā)揮重要作用。只有正確處理好政府監(jiān)管和自律監(jiān)管的關(guān)系，才能促進(jìn)金融商品交易市場的健康發(fā)展。

注釋：

①NASD “Conduct Rules”[EB/OL].http://www.finra.org/Industry/Regulation/Guidance/InterpretiveLetters/ConductRules.

②NFA compliance rule 2～30：“customer information and risk disclosure”[EB/OL].http://www.nfa.futures.org/nfamanual/NFAManual.aspx RuleID=RULE%202-30&Section=4.

③NFA rule “Code of Arbitration”[EB/OL].http://www.nfa.futures.org/nfamanual/NFAManual.aspx Section=5.

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