PPP模式在福州市城市軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用

(福建工程學(xué)院 管理學(xué)院， 福建 福州 350118)

城市軌道交通以高速、清潔、客運量大的優(yōu)勢在城市公共交通中廣受青睞。截至2017年底，我國已有30多個城市開通城市軌道交通，總運營里程已超4 000 km，居世界第一位。我省福州市地鐵1號線一期已建成運營，其他部分線路也已開工。五年內(nèi)，福州市區(qū)將形成“十字+圓形閉環(huán)”的地鐵軌道格局。到2020年，預(yù)計全國將有40個城市開通城市軌道交通，總運營里程將超過7 000 km，我國城市軌道交通建設(shè)已進入快速增長期。[1-2]

城市軌道交通建設(shè)周期長，資金需求量大，運營成本也非常高，僅靠政府財政投資壓力巨大，因此融資問題成為國內(nèi)很多城市軌道交通發(fā)展的主要瓶頸。為了緩解地方政府的資金壓力，中央政府在政府報告中明確指出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，在此引領(lǐng)下，很多省市先后鼓勵民間資本進入公共資源領(lǐng)域。因此，為了有效利用民間資本，提高項目建設(shè)和運營效率，對在福州市城市軌道交通領(lǐng)域推行PPP模式(Public - Private Partnership)進行相關(guān)研究也勢在必行。

在理論研究方面，國內(nèi)以清華大學(xué)王守清[3]教授團隊為代表，對PPP領(lǐng)域的前沿理論、國內(nèi)外實踐等進行了長期深入的研究，已經(jīng)取得較豐碩的成果。對于PPP模式應(yīng)用于城市軌道交通領(lǐng)域，國內(nèi)學(xué)者們近年的研究主要集中在模式研究、風(fēng)險管理、回報機制等方面，也取得了一定的理論研究成果。[4-8]但落實到實踐上，結(jié)合項目所在區(qū)域特定環(huán)境進行研究的還比較少。本文就公共資源領(lǐng)域中的城市軌道交通建設(shè)采用PPP模式進行研究，在汲取國內(nèi)外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合福州現(xiàn)狀，提出福州市在采用PPP模式進行城市軌道交通建設(shè)時的戰(zhàn)略選擇，嘗試對福州城市軌道交通建設(shè)融資模式創(chuàng)新提供一定的理論建議。

一、PPP模式概述

PPP模式是指各級人民政府依法選擇中國境內(nèi)外的企業(yè)法人或其他組織，并簽訂協(xié)議，授權(quán)企業(yè)法人或其他組織在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)經(jīng)營或經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的活動。[9]廣義的PPP可以定義為公共部門與私營機構(gòu)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，[10]狹義上的PPP是一系列融資模式的總稱，包括BOT、BOO、PFI等多種模式。[11]典型模式如圖1所示，即政府部門根據(jù)項目需要選擇一家民營企業(yè)，通過特許經(jīng)營的方式合作組建PPP項目公司，由該公司承擔(dān)項目的建設(shè)、運營和管理，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，并通過“使用者付費”或“政府付費”等方式獲得合理投資回報。政府部門負責(zé)公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

圖1 PPP運作模式圖Fig.1 PPP operation pattern

二、福州市城市軌道交通項目實施PPP的必要性

目前，福州軌道交通主要是指福州地鐵，由福州市政府全資的福州市城市地鐵有限責(zé)任公司負責(zé)建造、運營和管理。

海峽西岸經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略目標的施行，給福州帶來了機遇和挑戰(zhàn)，特別是“沿江向海、東擴南進西拓”發(fā)展戰(zhàn)略的實施，使福州城市規(guī)模擴張迅猛，人們出行的空間也越來越大。據(jù)預(yù)測，到2020年，福州主城區(qū)總?cè)丝诹考s達當前的兩倍，主城區(qū)面積將擴展1.46倍。同時，福州小汽車的擁有量快速增長，2030年，僅通過閩江的機動車輛將高達道路交通容量的1.5倍以上。這將給福州公共交通帶來巨大的壓力，所以主管部門制定了《福州市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》，決定實行以軌道交通為主的公交優(yōu)先政策。

依據(jù)2012年修編的《福州市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》，福州城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃有9條線路，總長度338.12 km，設(shè)215座車站。就已建成的1號線來看，全長約29.2 km，總投資估算額約為186.1億元，具體技術(shù)經(jīng)濟指標約為6.37億元/正線公里。按此估算，福州市整體線網(wǎng)共規(guī)劃的9條線路，總資金耗用量將很大，而作為民生工程，福州地鐵的票價目前確定在2至7元的區(qū)間，這樣，政府將面臨巨大的資金壓力、漫長的工程建設(shè)期，還會陷入日常繁瑣的運營管理工作，無法充分發(fā)揮政府職能。

PPP模式下，通過政府和社會資本以某種方式形成合作，將福州城市軌道交通項目進行商業(yè)化運作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，進而既能實現(xiàn)項目的目標，又能實現(xiàn)“雙贏”。對于福州市政府部門而言，通過項目預(yù)期運營收入和適當補貼，吸引社會資本參與，不僅可以緩解財政支出的壓力，還可以獲得資金和管理上的支持。對于社會資本而言，通過合作有了參與公共項目的契機，構(gòu)建了城市軌道交通項目的一種新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在項目的建設(shè)和運營中可以發(fā)揮其技術(shù)和管理方面的優(yōu)勢，同時又有一定的融資能力，還能通過政府支持獲得金融擔(dān)保，使公共產(chǎn)品的供給效率得到充分提高。

可見，在福州地鐵項目建設(shè)中采用PPP模式，是非常必要且可行的。但是，鑒于PPP模式的多樣性，應(yīng)結(jié)合福州地域特點，結(jié)合當前“一帶一路”政策背景，有針對性地進行設(shè)計策劃，選擇適合福州的城市軌道交通發(fā)展的PPP新模式。

三、國內(nèi)外城市軌道交通PPP項目典型案例分析

PPP模式運用在城市軌道交通建設(shè)中由來已久，英國、新加坡等西方國家，以及我國多個城市的地鐵項目建設(shè)都不同程度地選用了PPP模式，收效明顯。這里選用國內(nèi)外幾個典型案例進行說明。

(一)倫敦地鐵PPP模式

英國倫敦是最早建設(shè)地鐵的城市，政府采用以財政投資為主的投融資模式進行早期地鐵建設(shè)。到20世紀80年代，倫敦城市交通壓力持續(xù)加大且運營成本持續(xù)增高，而政府資金預(yù)算有限，于是開始引入私人投資，通過在民營機構(gòu)創(chuàng)立交通運營企業(yè)來提供服務(wù)。而當時民營企業(yè)也正面臨著工程建設(shè)項目減少的困境，這些客觀情況促成了PPP模式的形成，也使倫敦成為PPP方式進行城市軌道交通建設(shè)的先行者。

1998年起，為了改變地鐵項目資金緊缺的局面，倫敦政府著手采用PPP方式進行地鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。經(jīng)過招標，倫敦地鐵公司選定了三個基礎(chǔ)設(shè)施公司作為承辦方(即PPP公司)，并簽署了相關(guān)服務(wù)協(xié)議，以特許經(jīng)營的方式，由這三家公司對各自負責(zé)的地鐵線路進行為期30年的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)、維護和更新工作。依據(jù)PPP方案，倫敦地鐵公司繼續(xù)運營，獲取票款收入，全面負責(zé)乘客服務(wù)和系統(tǒng)安全。而作為投資回報，倫敦地鐵公司需按期支付基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費給PPP公司。地鐵線路規(guī)劃、票價和綜合服務(wù)等仍由政府完成。PPP公司對倫敦地鐵公司負有一定的責(zé)任和義務(wù)，確保項目在全壽命期的運營要求。而整個系統(tǒng)的建設(shè)和運營是同一個實體公司負責(zé)運作，政府也可以對系統(tǒng)的設(shè)計和施工放心。

(二)北京地鐵四號線PPP模式

北京城區(qū)軌道交通主干線之一的北京地鐵四號線，于2009年9月開通運行，總投資150多億元，全長28.2 km。它是國內(nèi)第一個采用PPP模式建設(shè)的城市軌道交通項目。

通過對城市軌道交通項目運營成本、客流預(yù)測和票價結(jié)構(gòu)充分調(diào)研，可以看出四號線項目總投資的30%在30年經(jīng)營期內(nèi)可以回收并且能獲得合理的投資回報。而考慮到PPP項目是市場化運作，作為經(jīng)營性投資的軌道交通，可以采取PPP模式吸引社會資本參與建設(shè)。但它又不是盈利性公益項目，仍需要政府給予一定的補貼，以獲得合理的投資回報。

按照投資建設(shè)責(zé)任主體，北京市政府將項目按7∶3的比例分為兩部分，其中A部分(土建、隧道)由主辦方北京市政府出資建設(shè)；B部分(機電、車輛)采取特許經(jīng)營模式，由一個三方合資組建的PPP公司即北京市京港地鐵有限公司負責(zé)建設(shè)、經(jīng)營、維護。

依據(jù)《特許經(jīng)營協(xié)議》，北京市政府在建設(shè)期，監(jiān)督四號線公司土建部分施工目標實現(xiàn)，同時監(jiān)督PPP公司的機電設(shè)備部分建設(shè)。項目建成后，通過相關(guān)租賃協(xié)議，PPP公司取得土建部分的資產(chǎn)使用權(quán)，負責(zé)線路設(shè)施運維和站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營，并獲取該線路票款收入。經(jīng)營期滿后，PPP公司將A部分歸還給四號線公司，結(jié)束租賃，同時無償移交B部分項目設(shè)施給政府部門。

通過PPP模式，北京市政府只需要對A部分進行投資和還本付息，無需對四號線運營進行補貼，大大地節(jié)約了政府的財政投入，緩解了建設(shè)資金壓力。而PPP公司承擔(dān)了建設(shè)、運營成本和客流等風(fēng)險，為保證獲取穩(wěn)定的經(jīng)營收入，將不斷地提高運營服務(wù)水平以吸引更多客流，增加票款收入和商業(yè)租金。北京地鐵四號線的成功實施，提高了北京軌道交通的建設(shè)效率和運營管理水平，提升了城市的綜合實力。

(三)深圳地鐵四號線二期工程PPP模式

深圳地鐵四號線二期工程是繼北京地鐵四號線項目后，國內(nèi)第二個采用PPP模式建設(shè)的地鐵項目。香港地鐵公司根據(jù)與深圳市政府訂立的協(xié)議，成立了深圳項目公司，負責(zé)深圳地鐵四號線二期工程建設(shè)、運維工作，并獲得該線路的經(jīng)營和沿線開發(fā)權(quán)。自四號線二期工程通車之日，與已建成通車的四號線一期工程，全線一并交由港鐵深圳項目公司統(tǒng)一運營，擁有30年的特許經(jīng)營權(quán)。港鐵公司在協(xié)議期內(nèi)，對該項目自主經(jīng)營、盈虧自負，擁有控股權(quán)，30年特許期滿后，向深圳市政府無償移交該項目的全部資產(chǎn)。

與北京地鐵四號線模式不同，四號線二期工程結(jié)合深圳市特殊情況，在借鑒香港地鐵建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新采用了“PPP+物業(yè)”的模式。這種模式通過吸引專業(yè)性強、有實力的社會資本參與，借助他們先進的運營理念和維護經(jīng)驗，一次性地解決了四號線二期工程的融資和全線的運營維護問題。

從以上幾個典型案例看出，PPP模式兼具政府投融資和市場化融資模式的優(yōu)點，可以利用社會資本降低政府的財政壓力，從一定程度上解決城市軌道交通項目在建設(shè)中的資金需求問題；同時所引入的社會資本帶來豐富的經(jīng)營管理經(jīng)驗，推動了軌道交通服務(wù)水平和運作效率的提升,是當前城市軌道交通建設(shè)領(lǐng)域廣泛采用的投融資模式。

四、福州市城市軌道交通建設(shè)采用PPP模式的戰(zhàn)略保障措施

福州城市軌道交通項目，有一定的壟斷性，采用PPP模式進行運作，相當于在壟斷的公共資源建設(shè)領(lǐng)域引入市場機制，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。針對福州城市交通發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合國內(nèi)外成功經(jīng)驗，筆者認為福州市在軌道交通領(lǐng)域成功運行PPP模式,可從以下幾方面進行戰(zhàn)略保障。

(一)加強頂層設(shè)計

PPP模式的最大特點是通過給予政策上的扶持，保證社會資本相對穩(wěn)定的收益率，來吸引社會資本投入，進而緩解政府發(fā)展城市軌道交通資金面的壓力。政府應(yīng)由以往的建設(shè)主導(dǎo)方，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社會資本合作、提供公共服務(wù)的指導(dǎo)、合作和監(jiān)督的角色。為了吸引社會資本，福州市政府應(yīng)轉(zhuǎn)化職能，結(jié)合福州軌道交通建設(shè)當前實際，在法律框架內(nèi)做好頂層設(shè)計，制定相應(yīng)的扶持政策，做好項目包裝，采取積極的措施，如給予社會資本一定的特許經(jīng)營權(quán)、進行經(jīng)營收入擔(dān)保等，引導(dǎo)民營企業(yè)參與城軌項目開發(fā)和經(jīng)營管理，同時保障相應(yīng)的權(quán)益。如此必將能充分調(diào)動社會資本的積極性，發(fā)揮民營企業(yè)技術(shù)管理優(yōu)勢的同時，也滿足了社會對城市軌道交通的需求，最終實現(xiàn)公共資源社會效益的最大化。

(二)健全法律法規(guī)

當前國家已經(jīng)出臺了公共資源建設(shè)領(lǐng)域PPP模式整體框架，但是具體實施的法律法規(guī)還較缺乏，僅限于財政部和發(fā)改委出臺的一些部門規(guī)章，福建省于2014年印發(fā)了《關(guān)于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導(dǎo)意見》。而在城市軌道交通領(lǐng)域中推行PPP模式，需要在項目運作的各個階段對政府部門和社會資本等參與方的責(zé)權(quán)利、風(fēng)險等進行清晰的界定，以保護各方的權(quán)益。因此，應(yīng)加快PPP模式相關(guān)立法進程，加強地方性相關(guān)法規(guī)建設(shè)，完善城市軌道交通方面的法律法規(guī)，保障民營企業(yè)的合法權(quán)益。

(三)建立融資機制

融資機制是困擾我國城市軌道交通發(fā)展的問題中的一個重要方面。目前，福州城市軌道交通主要由一家國企運營，缺乏競爭，難免會對今后的經(jīng)營效率和投資收益產(chǎn)生影響。通過運行PPP模式，特別是采用“后補償模式”。在運營中引入其他企業(yè)參與，進行適度競爭，采取有效的激勵措施，不僅可以提高運營效率，還可以改善政府為運營支付巨額補貼的現(xiàn)狀，從而促進福州城市軌道交通行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。如前文所述的北京地鐵四號線在運營中引入港資，形成了競爭格局，提高了整體運營效率。

(四)構(gòu)建合作機制

城市軌道交通項目PPP模式運行中不可避免地涉及到合作問題，各參與方應(yīng)在充分考慮自身權(quán)益的基礎(chǔ)上，履行各自的職責(zé)，建立良好的合作機制，實現(xiàn)城市軌道交通項目的共同目標。政府部門應(yīng)搭建組織平臺、創(chuàng)建協(xié)同信息平臺，與各參與方在充分信任和資源共享的基礎(chǔ)上達成一種約定，信息互通、共同解決項目實施中出現(xiàn)的各種問題，風(fēng)險共擔(dān)，形成“伙伴式”合作關(guān)系。這樣在實現(xiàn)項目總體目標的同時，也能保證各參與方的利益。合作機制的建立，主要包括信任機制、信息分享機制、利益分配機制等幾個方面。由于城市軌道交通項目建設(shè)周期一般較長，在合作的基礎(chǔ)上還應(yīng)注意過程監(jiān)督，對建設(shè)現(xiàn)場、資金使用、市場運營和審批流程等進行全過程監(jiān)管，保證項目的順利運行和各方目標的合理實現(xiàn)。

(五)構(gòu)建風(fēng)險分擔(dān)機制

風(fēng)險分擔(dān)和收益的合理配置，是PPP模式運行中雙方合作并關(guān)注的核心。為了將各方利益合理進行協(xié)調(diào)，PPP項目必須建立一套較為完善合理的風(fēng)險分擔(dān)機制。從項目治理角度看，風(fēng)險的轉(zhuǎn)移是項目所有權(quán)的配置的必然結(jié)果，承擔(dān)風(fēng)險的同時也可能會獲取相應(yīng)收益，而項目的成功運作，則取決于在充分理解風(fēng)險分擔(dān)主要功能的前提下，在協(xié)議中明確不同風(fēng)險的承擔(dān)主體。[12]

在PPP模式中，基于合作關(guān)系，在共擔(dān)基礎(chǔ)上進行風(fēng)險分擔(dān)，則應(yīng)充分考慮項目所有權(quán)配置下，風(fēng)險分擔(dān)中“責(zé)、權(quán)、利”三方面的統(tǒng)一，促使獲取項目收益的風(fēng)險承擔(dān)主體在獲得風(fēng)險收益和承擔(dān)風(fēng)險損失的“雙重”推動下，努力開展工作。福州城市軌道交通項目建設(shè)過程中可能會伴有信息風(fēng)險、信用風(fēng)險、合同風(fēng)險、目標沖突風(fēng)險和收益分配風(fēng)險等，應(yīng)對這些風(fēng)險出現(xiàn)的節(jié)點、內(nèi)容、形式和擬采取的應(yīng)對措施進行深層次的預(yù)判，要規(guī)范管理制度，明確各參與方的風(fēng)險分擔(dān)和利益協(xié)同，建立科學(xué)合理的成本效益曲線，使資金投入依據(jù)明確，這樣才能使項目的各參與方作出正確的投資決策。

(六)構(gòu)建綜合開發(fā)機制

城市軌道交通項目大多位于人流較集中地區(qū)，具有較大的商業(yè)價值潛力。結(jié)合前文提及的北京地鐵四號線、深圳地鐵四號線二期等成功案例，福州城市軌道交通也可以充分挖掘項目的商業(yè)價值?？梢栽诘罔F建設(shè)規(guī)劃中加大推廣減震、降噪的技術(shù)運用，加強上蓋物業(yè)總體規(guī)劃和商業(yè)創(chuàng)新，按照“誰投資誰受益，誰受益誰繳費”原則[5]，通過對軌道沿線受益的商業(yè)主體征收一部分稅費，并將這些收益補貼給項目投資主體，可以帶動社會資本參與的積極性。另外，政府也可以賦予社會資本主體擁有項目沿線商業(yè)的優(yōu)先開發(fā)權(quán)，通過一定的租售形式，實現(xiàn)部分資金的回收。這樣，可以使社會資本形成良性的運營體系，獲得長期穩(wěn)定的投資回報預(yù)期，提高城市軌道交通項目的整體收益，還可以凸顯城市軌道交通的正外部性，維護社會公共利益。

五、結(jié)語

在“一帶一路”政策的大背景下，為了加快海西發(fā)展進程，福州城市軌道交通進入了快速發(fā)展期，引入社會資本的PPP模式，將使政府建設(shè)資金壓力有效緩解，同時也帶動了民營企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮了民營企業(yè)的各種優(yōu)勢。通過采用科學(xué)有效的保障機制，政府監(jiān)督管理，民企競爭運營，PPP模式就可以順利且成功運用在福州城市軌道交通項目中，這樣可以進一步拓展項目的盈利空間，使福州城市軌道交通進入良性發(fā)展，有效發(fā)揮公共項目職能，實現(xiàn)了交通發(fā)展的良好的正外部社會效益。

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