民事糾紛調解前置程序的法律規(guī)制研究
——以上海法院訴調對接的“先行調解”模式為樣板參考*

盧騰達

(上海市第二中級人民法院研究室，上海 200070)

一、構建民事糾紛調解前置程序的背景

改革開放近四十年來，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，我國社會開始了傳統(tǒng)向現代的全面轉型，法院民事訴訟也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。一方面，延續(xù)計劃經濟體制下形成的訴訟觀念和理論基礎，我們現行的民事訴訟制度仍具濃厚的官本位思想，把民事訴訟只看成法院代表國家行使審判權的行為；又因厚植于前蘇聯法學理論體系，我們民事訴訟程序的價值導向主要把法院追求民事案件實體上的客觀真實性作為訴訟最核心、甚至唯一的目的*白綠鉉.論現代民事訴訟的基本法理——對我國民事訴訟制度改革的淺見[J].中外法學,1999,(1): 40-52．，某種程度忽視了當事人訴訟中對實體內容的支配權和處分權，及這種權力對于構建現代化訴訟體系、司法體系的影響。另一方面，中華文明與世界法治文明頻繁交流不斷重塑著民眾的法治意識，社會的法治觀念由單一化走向多元化。尤其近年來，轉型期的中國面臨矛盾多發(fā)和復雜的局面，這些矛盾的解決并非單靠非黑即白、權利義務截然分明的判決即能實現的，還需依賴于大民事訴訟、大調解的糾紛解決工作格局的建立。

(一)化解法院訴訟案件暴增壓力、破解司法難題的現實需要

眾所周知，我國法院受理的案件量在改革開放以來特別是近些年出現大幅增長，法官辦案壓力持續(xù)增大，全國法院新受理案件數量由1978年的61余萬件增加到2016年的2001.2多萬件，暴增至四十余年前的32.8倍。僅2016年新收案件中，民事案件1178.06萬件、執(zhí)行案件542.75萬件*參考最高人民法院辦公廳法辦〔2017〕34號《關于印發(fā)〈2016年全國法院審判執(zhí)行工作情況通報〉的通知》。，合計占比約86%。雖然我國法官人數從1978年的6萬余人增加到目前的19.88萬余人*胡仕浩.司改辦主任胡仕浩詳解法官員額制改革[EB/OL].(2017-01-12)[2017-11-20].www.court/static/zgyxw/20170112/75083.html.，但僅是1978年的三倍多，與案件增長幅度顯不相稱。以上海市徐匯、浦東、松江三區(qū)法院為例，2016年法官人均結案數分別高達389.07件、368.63件、334.24件*參考上海市高級人民法院2017年1月5日公布的《2016年上海法院審判質量效率評估數據》。，超負荷工作的情況非常嚴重。另一方面，個案處理難度也在不斷增大，傳統(tǒng)的婚姻家庭案件較以往矛盾趨于尖銳，新類型、群體性等矛盾易激化案件如醫(yī)療糾紛、房地產糾紛等大量出現，各類案件中法律關系復雜、矛盾尖銳的一面也逐漸凸現，如何破解難題成為司法審判中前所未有的挑戰(zhàn)。

(二)重構優(yōu)化民事糾紛解決與司法資源配置平衡的需要

“訴訟是實現正義的最后一道屏障”——這句法諺決不意味著，訴訟對所有糾紛而言都是最好的解決方法。某些糾紛基于其特殊性，調解或成為更適宜的解決途徑。臺灣學者陳計男指出，“凡當事人間因事件之性質、居住環(huán)境或一定親誼特別需要維持彼此間之和諧關系；或標的額太??；或調查證據認定事實特別繁瑣困難，進行訴訟程序顯然違反費用相當性原則；或事件具有濃厚之非訴色彩，裁判主要在于斟酌兩造日后權利義務，而非論斷當事人是非者，其事件即適合以調解程序解決之。”*陳計男. 民事訴訟法論(下)[M].中國臺北: 三民書局，2000.183．社會糾紛無限性與國家司法資源有限性間的矛盾難以避免，就需要重構資源配置：根據糾紛性質類型，或設置程序保障較高或較低的訴訟程序，或設置訴前調解、強制調解程序，以限制某些糾紛直接訴至法院或審判程序，實施“先調后訴”或“先調后審”，是權衡糾紛最佳解決效果與司法資源合理配置的必然選擇。

(三)體系化、科學化充分發(fā)揮我國現有各類調解資源的需要

我國傳統(tǒng)法律文化以“無訟”“禮先法后”“德主刑輔”等為理念，調解作為一種歷史悠久的糾紛解決方式長期以來一直存在，社會上形成了豐富的調解資源。除法院調解外，還存在著人民調解、行政調解、仲裁調解及行業(yè)調解等各類調解組織形式。同時，從事調解的組織、人員數量也非常龐大，僅以人民調解為例，全國就有人民調解組織80多萬個，各類人民調解員490多萬人，僅2016年就調解各類矛盾糾紛900萬件，調解成功率達97%以上*孟建柱.孟建柱會見全國人民調解工作會議代表[EB/OL].(2017-06-28)[2017-09-23].http://www.court/static/jdxw/20170628/89615.html.。除此外，我國有關調解制度理論實踐資源也日益豐富，近些年來，僅最高法院就先后出臺《關于適用簡易程序審理民事案件的若干規(guī)定》《關于人民法院民事調解工作若干問題的規(guī)定》《關于進一步發(fā)揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》《關于進一步貫徹“調解優(yōu)先、調判結合”工作原則的若干意見》《關于人民調解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》《關于人民法院特邀調解的規(guī)定》等系列司法解釋，為進一步在立法層面規(guī)范調解制度奠定了良好基礎。

二、民事糾紛調解前置程序比較研究

民事糾紛調解前置，并非一個專門的法學概念，但從字面上理解，主要指在民事糾紛化解過程中，調解應當“前置”，時間上具有先行性，不經調解不得啟動后續(xù)訴訟程序。當然，調解前置程序的研究與實踐不是我國特有現象，通過對美國、德國以及我國臺灣地區(qū)關于這一制度的經驗考察，形成規(guī)律性認識，無疑對完善我國民事調解制度具有借鑒作用。

(一)美國的民事調解前置制度

上世紀九十年代以來，美國調解法律化進程逐步加快，與調解有關的州法規(guī)和聯邦法規(guī)已超兩千部，法院將案件強制交付前置調解的做法也得到允許鼓勵*齊樹潔.美國民事司法制度[M].廈門:廈門大學出版社，2011.147.。美國國會1998年頒布的《ADR法案》，規(guī)定每個聯邦地區(qū)法院都應運用ADR機制，并授權法院可強制當事人參加調解前置程序*蔣惠嶺.域外ADR：制度·規(guī)則·技能[M].北京:中國法制出版社，2012.379-387.。具體看，有的州規(guī)定幾乎所有民事糾紛須進行調解(除極少數類型外)，有的州則規(guī)定法院僅對特定種類糾紛享有強制啟動前置調解程序的權力，例如，加利福尼亞州規(guī)定離婚案件中涉及子女監(jiān)護或探視問題時，審前應進行調解*夏吟蘇.美國現代婚姻家庭制度[M].北京:中國政法大學出版社，1999.281.；還有的規(guī)定由法官自由選擇，在審理中篩選出所需提交調解的案件。總體上看，美國的民事調解前置主要適用于婚姻家庭、鄰里糾紛、小額或簡單糾紛，以及其解決須借助其他已設立的ADR機構及專家的專門性糾紛。

根據不同法院的規(guī)定，美國民事強制調解可在不同時段啟動，有的將強制調解作為審前程序一部分，有的將其作為訴訟提起的前置條件，還有的規(guī)定在庭審前幾天強制當事人調解。例如，德克薩斯州奧斯丁市地區(qū)法院規(guī)定，幾乎所有等待陪審團判決的案件、不需陪審團判決但審判時間預計超過半天以上的案件都自動轉入調解，使調解成為進入審判的先決條件*耿寶建，趙艷花. 比較法視野下的法院附屬調解制度研究[J].法律適用，2009,(4):14-19.。同時，為有效發(fā)揮調解作用，美國法院還廣泛適用訴訟費用罰則：調解人員在聽證程序后10天內作出書面調解方案的決定，若同意接受，則由法院備案或作出正式裁決，產生法律效力。若任何一方拒絕接受，即進入正式訴訟程序，并將調解決定密封保存，若最終法院判決與調解決定的差額不超過10%(被告)或50%(原告)，則拒絕接受的一方需向對方支付訴訟費用，以示懲罰*2017年4月27日，最高人民法院司改辦指導處處長龍飛應邀在上海市第二中級人民法院作“多元化糾紛解決機制改革的目標、現實和未來”專題培訓，參考培訓PPT講話稿。。

(二)德國的民事調解前置制度

德國的訴訟前置規(guī)定在《德國民事訴訟法施行法》《德國民事訴訟法改革法》及一些特別法中?！兜聡袷略V訟法施行法》第15a條確立了具較廣泛效力的訴前民事調解前置制度:(1)訴訟標的額750歐元以下的財產糾紛；(2)越界、相鄰權糾紛*具體指《德國民法典》第906條(不可量物的侵入)、第910條(越界的根或枝)、第911條(越界自落)、第923條(界樹)以及《德國民法施行法》第 124 條規(guī)定的相鄰權糾紛，涉及經營活動的除外。；(3)非由報紙和電臺造成的侵犯個人名譽的請求權。但同時，該法第15a條第2款還規(guī)定了訴前民事強制調解的例外，其中包括再審之訴、證書訴訟和匯票訴訟、督促程序的請求等6大類糾紛。對于調解組織和人員，則規(guī)定“由州司法管理機關設立或認可的調解機構”進行，從各州情況來看，調解人員包括公證員、律師、退休法官、調解委員等。調解期限為三個月，若期間調解不舉行，無論哪方責任，調解都會被宣布失敗，調解申請人可據此得到調解失敗證明而獲起訴資格*章武生，張大海. 論德國的起訴前強制調解制度[J].法商研究，2004,(6): 124-131．。

在《德國民事訴訟法施行法》第15a條生效前，調解前置程序在德國的《版權維護法》《勞動法院法》《雇員發(fā)明法》《支付不能法》等特別法中均有所體現。另外，2002年1月1日實施的《德國民事訴訟法改革法》對民事訴訟程序一些方面進行了重構，將“強制性和解”引入民事訴訟法，除非已在法院外的調解機構試行過和解或和解協(xié)商失敗，否則法院在言詞辯論前必須加入和解協(xié)商程序，這類似于我國民事訴訟中的調解，但強制性因素更強。為保證“強制性和解”實施，法官應命令當事人親自到庭參與和解，對拒不出庭的當事人，法院處以罰款。

(三)我國臺灣地區(qū)的民事調解前置制度

我國臺灣地區(qū)“民事訴訟法”第403條規(guī)定，除有第406條第1項各款所規(guī)定的情形之一者外，在起訴前，下列糾紛應經法院調解：(1)不動產所有人或地上權人或其他利用不動產的人相互間因相鄰關系而發(fā)生的爭執(zhí)；(2)因定不動產的界限或設置界標發(fā)生的爭執(zhí)；(3)不動產共有人間因共有物的管理、處分或分割發(fā)生的爭執(zhí)；(4)建筑物區(qū)分所有人或利用人相互間因建筑物或其共同部分的管理發(fā)生的爭執(zhí)；(5)因增加或減免不動產的租金或地租發(fā)生的爭執(zhí)；(6)因定地上權的期間、范圍、地租發(fā)生的爭執(zhí)；(7)因道路交通事故或醫(yī)療糾紛發(fā)生的爭執(zhí)；(8)雇用人與受雇人間因雇傭契約發(fā)生的爭執(zhí)；(9)合伙人間或隱名合伙人與出名營業(yè)人間因合伙發(fā)生的爭執(zhí)；(10)配偶、直系親屬、四親等內的旁系血親、三親等內的旁系姻親、家長或家屬相互間因財產權發(fā)生的爭執(zhí)；(11)其他因財產權發(fā)生爭執(zhí)，其標的金額或價值額在新臺幣五十萬元以下的。由此可見，訴前調解是這11大類糾紛的訴訟前置程序。該法第404條第1項還規(guī)定：“不合于前條規(guī)定之事件，當事人亦得于起訴前申請調解?！贬t(yī)療糾紛于起訴前，須經法院強制調解。醫(yī)療糾紛調解成立者，與確定判決有同一之效力，亦即羈束力、確定力、形成力及執(zhí)行力。

三、上海法院訴調對接中心“先行調解”的經驗

(一)上海法院訴調對接中心的情況概要

2009年,針對各類社會矛盾多發(fā)、高發(fā)的實際，上海高院提出著力構建以“訴為背景、訴為引導、訴為管理、訴為保障”的訴調對接工作機制，并逐步在全市各基層法院統(tǒng)一建立“訴調對接中心”，實現獨立建制。截至2017年6月，全市法院訴調對接中心有各類調解人員510人，其中法官92名、司法輔助人員58名、其他人員34名，以及特邀的人民陪審員53名、退休法官92人、律師13人和專家學者、仲裁員若干、其他具備條件人員137人*參考上海市高級人民法院副院長陳亞娟2017年6月13日《在2017年上海法院多元化糾紛解決機制改革工作現場推進會上的講話》。。以“糾紛解決的分層遞進”觀念為指引，上海法院逐步完善訴調對接中心運作模式，建立起暢通的案件分流機制，做好立案登記前的委派調解、立案登記后的委托調解，并逐步推進訴調對接平臺從單一銜接功能向多元立體服務功能轉變，從原先的“糾紛調解”拓展至“訴前引導、委托委派調解、司法確認、簡案速裁(小額訴訟)、庭前準備”等五大職能。

(二)先行調解的具體做法

根據《民事訴訟法》第122條“當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調解的，先行調解，但當事人拒絕調解的除外”及相關司法解釋規(guī)定，上海法院依托訴調對接中心，以自愿和合法原則為基礎進行糾紛引導釋明，就9類民事糾紛開展先行調解。上海高院《關于加強立案和訴調對接中心銜接工作的意見》規(guī)定，以下糾紛可進入訴調對接中心開展先行調解：(1)婚姻家庭糾紛；(2)繼承糾紛；(3)相鄰關系糾紛；(4)侵權責任糾紛；(5)民間借貸、借用、電信服務、物業(yè)服務、居間、供用電水氣等一般合同糾紛；(6)勞動爭議糾紛；(7)適用小額訴訟程序審理的糾紛；(8)屬于與上海法院建立對接工作機制的旅游、醫(yī)療等行業(yè)類糾紛；(9)其他適宜先行調解的民商事糾紛、刑事自訴案件、刑事附帶民事案件。

先行調解具體流程如下：(1)立案部門對起訴材料進行登記審查時，認為起訴符合立案受理條件、宜先行調解的，先征詢原告是否同意調解。若同意，即時編立先行調解案號，告知當事人案件編號等信息，并將案件發(fā)送至訴調對接中心處理；不同意的則立案部門即時立案；(2)訴調對接中心收到先行調解案件后，可由本中心調解員進行調解，亦可視情委派人民調解組織、其他調解組織調解，3日內征詢被告是否同意調解的意見，若否，即轉入立案程序；(3)先行調解30日內未調解成功的，轉入立案程序。雙方當事人均簽字同意延長的，可延長調解30日。最終調解不成的，即轉入立案程序；若達成調解協(xié)議，當事人要求出具調解書或申請司法確認的，則依法審查立案，并按民事訴訟法及人民調解法的規(guī)定辦理。

(三)先行調解取得的成效

1.訴調對接中心案件受理量巨大

僅2016年，全市基層法院訴調對接中心收案23.3萬余件。統(tǒng)計顯示，自2011年至2016年的六年間，全市17個區(qū)縣基層法院*上海市政府于2015年11月4日宣布閘北區(qū)與靜安區(qū)合并，2016年7月22日宣布崇明縣“撤縣設區(qū)”，但為數據統(tǒng)計之便，故在此處表述為17個區(qū)縣。(含原閘北區(qū)、崇明)訴調對接中心累計收案超過100萬件，高達1079657件。各基礎法院具體收案情況見下表*本文關于上海法院訴調對接中心的數據，均以歷年《上海法院審判質量效率評估數據表》為基礎統(tǒng)計而來。：

上?；鶎臃ㄔ涸V調對接中心收案量(件)

2.民事糾紛的過濾分流功能凸顯

在先行調解過程中，若雙方當事人不同意調解，即轉入立案程序；若達成調解協(xié)議，當事人一般均會申請出具調解書或司法確認，法院依法審查立案。換言之，若不考慮極少數當事人放棄申請出具調解或司法確認的情況，訴調對接中心受理的所有案件，后續(xù)均會納入立案程序，即最終顯示在正式立案的一審民商事案件統(tǒng)計中。2011年至2016年六年間，上海法院一審民商事案件收案2064776件，基層法院訴調對接中心收案1079657件，即有52.29%的民商事糾紛均已經過訴調對接中心的先行調解，2013年甚至高達62.46%。雖然并非所有先行調解均能達成調解協(xié)議，但作為糾紛分層過濾、分流中的重要一環(huán)，通過訴前引導釋明、法律釋明、無爭議事實記載固定等環(huán)節(jié)，無疑對糾紛實質性化解具重大意義。糾紛過濾分流情況見下表：

上海基層法院訴調對接中心分流民事糾紛的情況

3.糾紛實質化解決的效果顯著

在上?；鶎臃ㄔ涸V調對接中心2011年至2016年六年間的先行調解中，累計達成調解協(xié)議超過50萬件，成功調解高達504043件，占訴調對接收案量1079657件中的46.69%，調解成功率高，糾紛實質化解決的效果顯著。調解成功率情況見下表：

上?；鶎臃ㄔ合刃姓{解達成協(xié)調協(xié)議的情況

四、民事糾紛調解前置條件已成熟且發(fā)展?jié)摿Υ?/h2>

(一)部分法院民商事案件調撤率80%以上，預示調解工作可挖掘潛力空間巨大

通過前一部分對2011—2016年六年間上?；鶎臃ㄔ阂粚徝裆淌掳讣{撤率的分析可見，上海法院以調解、撤訴方式結案的案件比重均高達60%左右，其中長寧法院2011—2013年間的調撤率均超過80%，楊浦法院的調撤率連續(xù)六年均維持在74%以上的高位，即便是民商事案件調撤率較低的黃浦區(qū)，過去六年間每年的調撤率數據也維持在50%上下波動。由此可見，非判決的調撤結案方式已經成為上?；鶎臃ㄔ夯饷芗m紛最重要的方式。調撤率情況參見下表：

上?；鶎臃ㄔ阂粚徝裆淌掳讣{撤率

從現實情況看，訴前的先行調解過程并非我國法律所規(guī)定的法定訴訟程序，在上海法院訴調對接中心先行調解過程中，法院始終以自愿和合法原則為基礎，任何環(huán)節(jié)均以當事人同意為調解繼續(xù)進行的前提，整個過程不具有任何強制性、法律上的前置性。此情況下，六年間尚已有超過50萬案件以調解方式結案，有力證明調解不失為一種有效的糾紛解決手段。

與先行調解成功率不同，一審民事案件調撤率反映的是矛盾糾紛化解的整個過程中通過調解、撤訴方式予以解決的比率。在作為法院正式立案前、訴訟之外糾紛化解手段的訴前的先行調解，若當事人不同意先行調解，正式立案后法院仍可通過委托第三方調解、訴中調解等方式繼續(xù)努力，促成最終以更為緩和的調解或撤訴的方式解決。某種程度看，民事案件調撤率的高低直接反映了矛盾糾紛通過調解方式可予以解決的潛力和發(fā)展空間。對比一審民商事案件調撤率，我們可以發(fā)現，雖然上海法院的先行調解成功率已較高，但對比一審民商事案件調撤率仍有較大差距，比如，2015年間，上?；鶎臃ㄔ合刃姓{解成功案件占一審民商事案件收案件量的比例19.39%，僅為一審民商事案件總體調撤率的1/3，亦即調解工作仍有很大的挖掘空間。這種“挖掘”不光可以通過在立案后第三方委托調解、訴中調解中予以拓展，更可通過夯實具有強制性的前置調解的方法予以實現。

先行調解成功所占比例與一審民商事案件調撤率對比情況

(二)充分的理論與實踐探索，為調解前置提供了寶貴的經驗支撐

雖然我國現行民訴法中并未規(guī)定調解前置制度，但有關文件和司法解釋對法院調解作了詳細規(guī)定，如最高法院《關于適用簡易程序審理民事案件的若干規(guī)定》則明確規(guī)定婚姻家庭和繼承、勞務合同、交通事故和工傷事故引起的權利義務關系較為明確的損害賠償糾紛、宅基地和相鄰關系、合伙協(xié)議、訴訟標的額較小的糾紛等6大類案件可以“先行調解”，《婚姻法》《勞動爭議調解仲裁法》及《行政訴訟法》分別對離婚案件、勞動爭議仲裁、部分行政案件復議有針對性地作了調解前置的法定設置，為民事糾紛調解前置提供了思路借鑒。同時，我國各地在探索中積累了很多寶貴經驗，除前述上海法院“先行調解”外，深圳中院2003年制定《關于加強民商事案件調解工作的指導意見》，規(guī)定13類案件在審理前須進行調解，又在2010年出臺《關于在全市法院推行“審前調解”制度的方案》，規(guī)定民商事案件原則上均應導入審前調解程序。北京朝陽區(qū)法院2005年開始“立案前調解息訴工作”*趙遠. 困境與出路：我國訴前調解制度改革論析[J].法學雜志，2009，(6):107-110.，江蘇省高院2010年制定《關于訴前調解工作的若干意見》，規(guī)定婚姻家庭等民事案件應當先進行訴前調解。

五、我國民事糾紛調解前置法定化的程序構建

(一)適用范圍界定

1.適用調解前置糾紛類型及限制情況的對比

關于調解前置程序的適用范圍界定，從域外國家和地區(qū)民事調解前置程序的考察，以及我國上海、深圳等部分法院訴前調解的實踐經驗可以發(fā)現，主要根據案件性質、當事人情況、爭議內容、標的額、社會影響、矛盾激化情況等因素加以區(qū)分，確定應適用調解前置和限制適用的案件類型。上海高院、深圳中院、江蘇高院、最高法院對可進行訴前先行調解的糾紛適用類型、限制適用情況分別作了不同的規(guī)定，我們可以從中得到啟發(fā)，具體詳見下表：

我國法院關于訴前先行調解的糾紛適用類型的探索

法院規(guī)定適用調解前置的糾紛類型限制適用糾紛類型最高法院《關于進一步貫徹“調解優(yōu)先、調判結合”工作原則的若干意見》(1)事關民生和群體利益、需要政府和相關部門配合的案件；(2)可能影響社會和諧穩(wěn)定的群體性案件、集團訴訟案件、破產案件；(3)民間債務、婚姻家庭繼承等民事糾紛案件；(4)案情復雜、難以形成證據優(yōu)勢的案件；(5)當事人之間情緒嚴重對立的案件；(6)相關法律法規(guī)沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確、適用法律有一定困難的案件；(7)判決后難以執(zhí)行的案件；(8)社會普遍關注的敏感性案件；(9)當事人情緒激烈、矛盾激化的再審案件、信訪案件。適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產還債程序的案件，婚姻關系、身份關系確認案件以及其他依案件性質不能進行調解的民事案件，不予調解。

從上述各規(guī)定來看，適用訴前先行調解的案件糾紛類型，主要集中在婚姻家庭、繼承、勞動爭議、交通事故損害賠償、醫(yī)療損害賠償、相鄰關系等幾類糾紛，限制適用類型主要是適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產還債程序的案件等。

2.建議適用調解前置的十類糾紛

最高法院《關于進一步貫徹“調解優(yōu)先、調判結合”工作原則的若干意見》中，概括性列舉了9大類“要下大力氣做好以下民事案件的調解工作”，給我們確定調解前置程序的適用范圍提出了很好的思路和路徑指導。筆者認為，為確保我國民事糾紛調解前置改革的穩(wěn)妥進行，宜以上海、深圳、江蘇等地法院以及最高法院在實踐探索中列舉案件類型的交集部分為具體參照，結合我國當前實際，以一一列舉的形式明確應適用調解前置的范圍、不可適用的范圍。

具體而言，筆者認為，適用法定的調解前置范圍暫宜包含以下10類糾紛：(1)婚姻家庭、繼承、變更撫養(yǎng)、收養(yǎng)關系、追索撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、贍養(yǎng)費等各類家事糾紛；(2)勞動爭議糾紛；(3)民間借貸糾紛；(4)宅基地和相鄰關系糾紛；(5)醫(yī)療事故糾紛；(6)道路交通事故糾紛；(7)電信服務、物業(yè)服務、水、電、氣、熱力等具有共用服務性質類糾紛；(8)消費者權益保護糾紛；(9)建筑工程承包合同糾紛；(10)根據民事訴訟法規(guī)定應適用小額訴訟程序審理的其他糾紛。

3.建議限制適用調解前置的六類糾紛

根據案件性質和實際情況，應限制適用調解前置的范圍宜包含以下6類：(1)適用特別程序的；(2)適用督促程序的；(3)適用公示催告程序的；(4)適用破產還債程序的；(5)涉及侵害國家利益、社會公共利益和他人合法權益的案件；(6)其他顯然不宜調解的糾紛。

(二)調解組織和人員

1.調解組織

從美國、日本等域外國家的法院附設ADR形式來看，作為第三人解決糾紛的制度設計，法院附設ADR系主要由法院主持或受法院指導進行活動，但與訴訟程序截然不同的具準司法性質的訴訟外糾紛解決程序。對于我國負責實施調解前置的機構組織，筆者認為，應從利于發(fā)揮我國現有司法資源作用的角度出發(fā)，兼顧社會大眾長久以來形成的對于法院作為國家審判權力行使機關的基本認知，程序設計不宜完全另起爐灶，例如將調解前置程序交由第三方機構行使，就不符合我國當下國情。

2009年以來，以上海法院為代表的全國各地法院紛紛探索設立訴調對接中心，在矛盾糾紛化解中發(fā)揮了巨大作用。截止到2017年4月，全國法院已建立2338個專門的訴調對接中心，其中419個法院開通“在線調解”平臺*參考2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《關于最高人民法院工作報告的決議》。，暢通了糾紛解決渠道。所以，在各地所建立的法院訴調對接中心的基層上，進一步統(tǒng)一規(guī)范訴調銜接功能，整合與行政機關、人民調解組織、仲裁機構、行業(yè)調解組織等其他非訴訟糾紛解決組織的銜接機制，一方面依法開展民事糾紛調解前置，另一方面依法辦理調解協(xié)議司法確認，應是我國調解前置程序設置的應有之義。

2.調解人員

根據上海高院2011年制定的《訴調對接中心調解員管理辦法(試行)》，各法院訴調對接中心建立調解員選聘、管理、指導、培訓、考核等制度，實行調解員名冊管理制度，加強對調解員工作的監(jiān)督管理，強化對調解員的業(yè)務指導培訓。同時，明確規(guī)定訴調對接中心的調解員可由以下人員擔任：(1)人民調解委員會選派的人民調解員；(2)經商事調解組織、行業(yè)調解組織或者其他具有調解職能的組織推薦，人民法院審查并認可的調解員；(3)根據工作需要，從社會志愿人士中聘任的調解員。訴調對接中心在崗調解員統(tǒng)一編入調解員名冊，并報上海高法院備案。上述關于調解員的規(guī)定，有力促進了上海法院訴調對接工作的開展。2016年6月28日，最高法院頒布《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，規(guī)定全國各級法院應堅持司法引導、訴調對接、社會協(xié)同，構建各方面力量共同參與糾紛解決的工作格局，將訴調對接平臺建設與訴訟服務中心建設相結合，健全人民調解、行政調解、商事調解、行業(yè)調解、司法調解等的聯動工作體系。

借鑒上述規(guī)定，筆者認為，從事調解前置工作的人員可包含以下兩大類人員：(1)法院專職調解人員，由擅長調解的法官或者司法輔助人員擔任；(2)第三方特邀調解人員，可由人民調解、行政調解、商事調解、行業(yè)調解或其他具有調解職能的組織作為特邀調解組織，吸納人大代表、政協(xié)委員、人民陪審員、專家學者、律師、仲裁員、退休法律工作者等具備條件的個人擔任特邀調解員。

其中，對于法院專職調解人員支持達成的調解協(xié)議，法院可依法直接出具調解書；對于第三方特邀調解組織或人員達成的調解協(xié)議，法院經審查后予以司法確認。另外，各法院應制定統(tǒng)一的調解人員名冊管理制度，加強調解隊伍建設。

(三)相關綜合配套改革措施

1.完善相關立法

從比較研究的相關經驗看，其都是通過立法形式確立民事糾紛調解前置程序，賦予其較高的法律階位，如德國《民事訴訟法施行法》、我國臺灣地區(qū)“民事訴訟法”均直接把調解前置寫入民事訴訟法程序。鑒于本文前述分析，我國全面進行調解前置制度改革的現實條件已成熟，宜修改《民事訴訟法》第八章關于“調解”的規(guī)定，增加條款“下列民事糾紛在立案前應當進行調解……但以下幾類情況除外”，正式確立民事案件調解前置程序。當然，為穩(wěn)妥起見，亦可暫通過制定司法解釋的形式加以規(guī)定。

2.規(guī)范調解程序

嚴格調解程序的流程規(guī)范，提高調解工作質量效率，尊重并保障當事人訴權，應是民事糾紛調解前置程序改革中的不可或缺的一環(huán)。上海高法院《關于加強立案和訴調對接中心銜接工作的意見》詳細規(guī)定了立案部門初步審查、編立調解案號、告知調解信息、委派第三方調解、征詢調解意見、調解期限、未調解成功轉立案銜接等相關的做法，均可以在調解前置程序立法設置中予以借鑒。

3.完善司法確認程序

司法確認是訴調對接的關鍵環(huán)節(jié)，通過司法確認程序以確認人民調解協(xié)議等的效力，賦予其司法確認書執(zhí)行力，其依據在于特定民事權益的可處分性、當事人合意和程序的正當性*潘劍鋒.論司法確認[J].中國法學,2011,(3):41-49.。因此，經法院調解前置過程中委派第三方的人民調解委員會、行政機關或其他具有調解職能的組織調解，或當事人直接經人民調解委員會、行業(yè)調解、商事調解等相應調解組織調解達成民事調解協(xié)議后，當事人向申請法院司法確認調解協(xié)議效力的，應按照《民事訴訟法》及相關司法解釋及時予以司法確認。

4.完善無爭議事實記載固定制度

在調解前置程序，當事人之間不能達成調解協(xié)議的，調解人員在征得雙方當事人同意，可以采用書面形式記載固定雙方無爭議的事實，并告知其法律后果，由當事人簽字蓋章后記錄在卷。審判過程中，當事人可以將經雙方簽字的無爭議事實記錄作為證據使用，但有關確認身份關系、涉及案外第三方利益的除外。

5.探索施行訴訟費用罰則、罰款等制裁措施

為提升調解前置的實踐效果，可借鑒美國的訴訟費用罰則，對于調解人員根據案情依法所作出的調解方案，若當事人任何一方無故執(zhí)意拒絕接受，可依法告知相關當事人后續(xù)的訴訟風險，并促當事人簽訂《誠信訴訟承諾書》，承諾若法院判決與調解方案的差額不超過一定比例幅度，則拒絕方自愿向對方支付訴訟費用，以示懲罰。同時，為促使當事人嚴肅對待調解前置程序，對失信行為可規(guī)定相應制裁措施，例如，對在原定調解期日無正當理由不到場的當事人，可處以一定金額的罰款。