管控南海分歧，中美要回答三個(gè)問題

楊力

近期，中美關(guān)系面臨的挑戰(zhàn)和摩擦增多。經(jīng)貿(mào)、涉臺(tái)等問題之外，兩國在南海的互動(dòng)也一直引人關(guān)注。

中國海軍從4月5日起，在海南島東南附近海域進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)化演練，并在4月12日舉行了建國以來最大規(guī)模的海上閱兵，有包括遼寧艦在內(nèi)的48艘戰(zhàn)艦、76架戰(zhàn)機(jī)和1萬多名官兵參加。而在4月上旬，美國“卡爾·文森”號(hào)、“羅斯?！碧?hào)和“里根”號(hào)三艘航母同時(shí)現(xiàn)身南海海域，其中“羅斯?！碧?hào)航母打擊群還在南海與多國海軍聯(lián)演。

更具挑釁意味的是，美國繼年初派遣驅(qū)逐艦“霍珀”號(hào)進(jìn)入中國黃巖島12海里海域之后，3月23日“馬斯汀”號(hào)驅(qū)逐艦又駛?cè)肽仙橙簫u美濟(jì)礁鄰近海域，開展所謂“航行自由行動(dòng)”。美政界要人，包括新提名的候任國務(wù)卿邁克·蓬佩奧，談到中美分歧和“反擊中國威脅”時(shí)，都不忘提及中國在南海的行動(dòng)。

顯然，特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”仍將南海問題作為一個(gè)主要抓手。從長遠(yuǎn)看，美國在南海問題上與中國對(duì)抗的姿態(tài)不會(huì)放松，有時(shí)還可能變得更加強(qiáng)硬。

中美南海分歧根源何在

去年底以來。美相繼出臺(tái)的國家安全戰(zhàn)略報(bào)告、國防戰(zhàn)略報(bào)告、核態(tài)勢評(píng)估報(bào)告和總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告等官方文件，均將中國視為“戰(zhàn)略競爭對(duì)手”，甚至貼上試圖挑戰(zhàn)美國所主導(dǎo)國際秩序的“修正主義國家”標(biāo)簽。美戰(zhàn)略界、學(xué)界和輿論界關(guān)于中美關(guān)系的新一波負(fù)面論調(diào)抬頭，認(rèn)為競爭將成中美關(guān)系主流。有學(xué)者指出南海始終是中美戰(zhàn)略競爭的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，甚至提出“中美在南海的沖突不可避免”。

中美關(guān)系的廣度、深度和韌性今非昔比，中美必然在南海發(fā)生沖突的觀點(diǎn)似乎有點(diǎn)危言聳聽。南海局勢自2016年下半年以來，基本保持“降溫、趨穩(wěn)”勢頭，在中美關(guān)系議程上的位置也相對(duì)靠后。不過也應(yīng)看到，在高調(diào)推行“自由、開放的印太戰(zhàn)略”的大背景下，美國在南海與中國“較勁”的勢頭仍在悄然積聚。在近期因美國對(duì)華政策的消極面上升而引起中美競爭態(tài)勢加劇的情況下，南海問題成為中美關(guān)系新“引爆點(diǎn)”的危險(xiǎn)不能排除。

在一些美國學(xué)者看來，中美在南海的戰(zhàn)略利益針鋒相對(duì)，難以調(diào)和：美國堅(jiān)持“自由、開放”的國際和地區(qū)海洋秩序，中國則試圖修改有關(guān)游戲規(guī)則；確保美國軍事力量自由進(jìn)入或通過包括南海在內(nèi)的“全球公共海域”是美國的國家利益，中國則試圖將南海當(dāng)作“中國湖”，限制或排斥美國進(jìn)入南海；美國“印太戰(zhàn)略”的優(yōu)先目標(biāo)是維護(hù)并加強(qiáng)同盟體系和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，中國則正在通過“一帶一路”等謀求印太地區(qū)主導(dǎo)地位，挑戰(zhàn)美國對(duì)該地區(qū)的影響。

然而，上述分析和論斷完全是從零和對(duì)抗邏輯出發(fā)，基于對(duì)中國有關(guān)政策意圖的誤解和曲解而做出的。中美在南海問題上的分歧，表面上看，似乎是守成大國與新興大國之間的“結(jié)構(gòu)性矛盾”使然，但“結(jié)構(gòu)性矛盾”的說法并不能反映中美關(guān)系合作、競爭并存的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)，也有可能成為“自我實(shí)現(xiàn)的預(yù)言”，將雙方最終推入“修昔底德陷阱”，對(duì)問題的解決并無益處。

如果拋開先入為主的成見，多一些換位思考和理性判斷，應(yīng)當(dāng)有助于將中美在南海的分歧控制在一個(gè)合理的區(qū)間。以筆者管見，中美管控南海分歧需要回答三個(gè)問題，以下逐一進(jìn)行闡釋。

南沙主權(quán)紛爭：美國如何定位

中國是南海諸島的真正主人，自然也是南沙爭端的主要當(dāng)事國。在爭端解決前，中國有正當(dāng)?shù)臋?quán)利和合理的關(guān)切維護(hù)本國立場和主張不受損害，有關(guān)措施不應(yīng)被視為“擴(kuò)張活動(dòng)”或?qū)Φ貐^(qū)秩序的“破壞”。

美國雖表示對(duì)爭端的解決結(jié)果、亦即有關(guān)島礁的歸屬不持立場，卻對(duì)爭端的解決方式存在關(guān)切，反復(fù)強(qiáng)調(diào)爭端能否和平解決事關(guān)美國利益。在其看來，這既是基于“維護(hù)國際秩序”的需要，也因?yàn)槟仙碃幎酥苯由婕捌涿擞逊坡少e等，南海一旦生戰(zhàn)，將“考驗(yàn)”美同盟義務(wù)。而考慮到中國與其他當(dāng)事國間實(shí)力的“不對(duì)稱”，美不得不出面“維持平衡”。

2018年4月12日上午，中央軍委在南海海域隆重舉行海上閱兵。

但這一判斷并非基于事實(shí)。和平解決南沙爭端，是中國從自身長遠(yuǎn)利益出發(fā)所做的戰(zhàn)略選擇，也是爭端當(dāng)事國間多次達(dá)成的共識(shí)，并不是任何外力影響或施壓的結(jié)果。如果美國在南海的目標(biāo)是“不戰(zhàn)不亂”，中美雙方在南海問題上就不應(yīng)有原則性的分歧。

恰恰是美國在南海爭端問題上，堅(jiān)持以地緣政治思維和同盟關(guān)系來劃線，并在實(shí)際言行中釋放出強(qiáng)烈的“拉偏架”信號(hào)，才為和平解決南沙爭端帶來諸多干擾。比如，近來美國務(wù)院高官鼓勵(lì)東盟“運(yùn)用集體力量捍衛(wèi)航行自由”；美海軍“卡爾·文森”號(hào)航母戰(zhàn)斗群今年3月到訪越南峴港，并與日本海上自衛(wèi)隊(duì)在南海北部進(jìn)行聯(lián)合訓(xùn)練；甚至有美國學(xué)者提出，組建美日澳印“四國聯(lián)盟”的目的是為“解決南海問題”開辟新路徑。

美國去年12月決定將美駐以色列使館遷至耶路撒冷。雖然美方一再聲稱該行動(dòng)不影響圣城最終地位，但仍然引起很多國家的擔(dān)憂。值得注意的是，美國會(huì)否將同樣的邏輯用在南海，以“不影響最終解決”為前提，在南沙采取影響爭端當(dāng)事國立場的單方面行動(dòng)？這種可能性是今后攪動(dòng)南海局勢的一個(gè)隱憂。

應(yīng)當(dāng)說，為確保南海的長期穩(wěn)定及爭端的最終和平解決，美國要做的不是質(zhì)疑中國和平解決爭端的可信度，而是證明自身嚴(yán)守中立的可信度。

沿岸國和非沿岸國：對(duì)抗還是合作

中國是南海的沿岸國之一。這意味著中國在這片海域，不僅可以按照國際法享有專屬性的主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)等海洋權(quán)益，也與其他沿岸國一樣，對(duì)南海地區(qū)的和平穩(wěn)定、航道暢通和生態(tài)環(huán)境等，擁有重大利益和關(guān)切。沿岸國就上述事項(xiàng)發(fā)揮主要作用，是權(quán)利也是責(zé)任。而且，隨著國力上升，中國在其中的作用也有望持續(xù)增大。這有利于地區(qū)秩序維護(hù)和規(guī)則構(gòu)建，符合包括美國在內(nèi)的國際社會(huì)的公共利益。

對(duì)此持懷疑態(tài)度的人會(huì)認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)中國的南海沿岸國身份，正是為了服務(wù)中國“獨(dú)霸”南海、“排除”美國的戰(zhàn)略，但事實(shí)并非如此。在沿岸國中，中國并非要一家說了算。中國和東盟國家簽署了《南海各方行為宣言》，并正在商談制訂“南海行為準(zhǔn)則”。中國還根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于“閉海、半閉海沿岸國的合作”的規(guī)定，積極推動(dòng)建立南海沿岸國合作機(jī)制。

在與非沿岸國關(guān)系上，沒有跡象顯示中國有意否定或排斥有關(guān)國家在南海的合法利益和合理關(guān)切。實(shí)際上，海洋法公約在要求閉海、半閉海沿岸國開展合作的同時(shí)，也規(guī)定在適當(dāng)情況下可邀請(qǐng)其他有關(guān)國家和國際組織參與合作。這既體現(xiàn)了沿岸國的主導(dǎo)地位，也承認(rèn)了非沿岸國的作用。這表明，中美在南海不僅沒有對(duì)抗的充分理由，反而存在務(wù)實(shí)合作的空間。

然而，美國在包括南海在內(nèi)的中國近海所開展的軍事活動(dòng)，以及中美在此問題上的尖銳分歧，極大影響了雙方探討建設(shè)性合作的基礎(chǔ)和氛圍，也被眾多學(xué)者和評(píng)論家作為雙方在南海存在“無法調(diào)和的戰(zhàn)略競爭”的證據(jù)。

實(shí)際上，中國作為沿岸國在南海擁有合理的安全關(guān)切，這屬于防御性質(zhì)，并不針對(duì)特定國家，也不影響包括美國在內(nèi)的非沿岸國在南海國際航道行使國際法所賦予的自由通行權(quán)利。

問題在于，美國在南海開展的多頻率、高強(qiáng)度和超抵近的軍事活動(dòng)，包括在中國南海島礁鄰近水域進(jìn)行的“航行自由行動(dòng)”以及其他軍事部署，都明顯針對(duì)中國，美方對(duì)此也不諱言。中國在安全上不得不采取應(yīng)對(duì)措施。

為使有關(guān)分歧得到建設(shè)性處理，美國應(yīng)當(dāng)努力向中國等沿岸國證明，美軍事力量在自由出入和通過南海國際航道的同時(shí)，不會(huì)影響沿岸國家的安全。

構(gòu)建海洋秩序：中美分歧有多大

中國既是典型的“海洋地理不利國”，也是發(fā)展中的海洋大國。

除臺(tái)灣島外，中國絕大部分國土不直接面向大洋，而是毗鄰包括南海在內(nèi)的一連串邊緣海。中國進(jìn)入大洋，必須經(jīng)過處于他國主權(quán)之下或鄰近他國的海峽或水道。所幸的是，按照現(xiàn)行國際海洋法的基本原則，不利的自然地理環(huán)境并不能剝奪一個(gè)國家走向大洋的權(quán)利。占世界人口近1/5的中國，在全球海洋的研究、利用和保護(hù)以及相應(yīng)的規(guī)則制訂方面，不應(yīng)也不會(huì)缺席。

新時(shí)代中國國力的提升、海外利益的拓展、海洋意識(shí)的重新覺醒，都決定了中國有能力、也有必要再次走向遠(yuǎn)洋，更多地認(rèn)識(shí)海洋、利用海洋、保護(hù)海洋。同時(shí)，中國的發(fā)展中國家地位，又決定了當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，中國與技術(shù)發(fā)達(dá)的海洋國家相比，在海洋的現(xiàn)代化利用管理方面差距仍然不小。自由、開放的海洋秩序不僅符合中國的長遠(yuǎn)利益，中國甚至比其他國家更需要它。

在新世紀(jì)歷屆聯(lián)合國大會(huì)上，中國代表就“海洋和海洋法議題”所闡述的主張，多次強(qiáng)調(diào)尊重所有國家合法、和平利用海洋的權(quán)利和自由，要求促進(jìn)海洋開放，提出沿岸國法律規(guī)章不應(yīng)損害航行自由原則，新的國際海洋立法進(jìn)程不應(yīng)損害各國依法享有的航行等權(quán)利。在全球海洋治理平臺(tái)上發(fā)出的這些中國聲音，與美國所說的“自由、開放”的海洋秩序觀并無原則分歧，反而存在諸多潛在共同點(diǎn)。

現(xiàn)代海洋秩序由各國共同構(gòu)建，隨意給別國貼上“修正主義”標(biāo)簽不具建設(shè)性?；仡櫄v史，現(xiàn)代國際海洋法律體系成形后的第一次修改，恰恰是美國堅(jiān)持自身關(guān)切所帶來的結(jié)果?！堵?lián)合國海洋法公約》在1982年談判完成后，美國認(rèn)為公約的國際海底開發(fā)制度與美國利益不符，在公約文本表決時(shí)投了反對(duì)票，并拒不批準(zhǔn)公約。此后，聯(lián)合國秘書長召集非正式協(xié)商，于1994年制定了一份公約“執(zhí)行協(xié)定”，對(duì)公約有關(guān)規(guī)定做出了修改。

《海洋法公約》作為160多個(gè)國家經(jīng)9年談判達(dá)成的一攬子協(xié)議，原本不允許保留性條款，對(duì)修正程序也做了明確、嚴(yán)格的規(guī)定。繞過明文規(guī)定的修正程序、另訂相關(guān)協(xié)定來修改公約，構(gòu)成了國際締約實(shí)踐中的一個(gè)經(jīng)典案例。在規(guī)則制訂過程中，任何國家都有基于自身利益的合理關(guān)切，美國作為大國應(yīng)當(dāng)有切身體會(huì)。

從大的戰(zhàn)略取向來看，中美之間并不必然走向?qū)?，但由于在南海的?zhàn)略定位和利害關(guān)切不同，中美難免會(huì)產(chǎn)生碰撞和摩擦；最終能否摸索出一條良性互動(dòng)的共處之道，端視雙方能否突破戰(zhàn)略互信缺失的瓶頸，在構(gòu)建新型國際關(guān)系和人類命運(yùn)共同體的理念下管控矛盾和分歧，實(shí)現(xiàn)基于規(guī)則的利益趨同。