網絡不確定性視角下城市群協(xié)作治理模式的研究述要*

母 睿，付 巖

（1.大連理工大學人文與社會科學學部公共管理系，遼寧大連116024；2.遼寧生產力促進中心，遼寧沈陽110013）

一、引 言

城市群是目前我國政府文件中常用的描繪城市空間組織形式的概念，它指的是在特定地域內，以1個以上特大城市為核心，由至少3個以上大城市為構成單元，各城市依托基礎條件和發(fā)達的交通通信等基礎設施網絡所形成的空間組織緊湊、經濟聯(lián)系緊密，并最終實現(xiàn)高度同城化和高度一體化的城市群體[1]。城市群協(xié)作治理便是城市群中具有共同戰(zhàn)略目標的城市，為了提高自身的競爭優(yōu)勢、獲取互補性資源所建立的一種緊密的、長期的且相互受益的戰(zhàn)略合作關系。

我國2016年發(fā)布的國家“十三五”規(guī)劃綱要正式提出城市群協(xié)作治理概念，確立城市群作為推進我國新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展、優(yōu)化產業(yè)結構、開放合作、多元共治的總體戰(zhàn)略。城市群協(xié)作治理的提出標志著我國城市管理體制由科層管理模式轉為涉眾系統(tǒng)環(huán)境下的協(xié)作治理模式。對于我國傳統(tǒng)的科層管理方式而言，自上而下的決策過程是比較普遍的，也就是中央政府根據發(fā)展目標制定城市政策，并經由權威的資源計劃、分配和控制，使地方政府執(zhí)行政策或落實項目。但是對于跨區(qū)域的城市群協(xié)作治理而言，本身就是要打破政府機構之間的界限，并且倡導政府與私人部門共同管理公共事務的理念。各個區(qū)域之間、各個政策參與者之間形成復雜的網絡化關系。這種網絡化關系體現(xiàn)了各決策主體在解決城市發(fā)展問題時所承擔的責任、扮演的角色，以及復雜的資源依賴關系。在決策過程中，協(xié)作治理模式更強調多元主體通過對話、協(xié)商、妥協(xié)、伙伴關系、確立共同目標等方式來實施計劃，規(guī)避相互沖突的政策情景，更好地綜合利用資源，為公共服務提供整合性的解決方案。

基于上述協(xié)作方案的確立，我國地方政府開展了多種形式的溝通、協(xié)商和協(xié)調，確立了周期性的合作與發(fā)展聯(lián)席會議、城市群經濟協(xié)調會議，以及城市群主要領導座談會等協(xié)作機制[2]。然而，由于存在多種網絡不確定性，城市間的合作運行并不理想。以環(huán)保協(xié)作治理為例，跨區(qū)域環(huán)境治理項目的具體落實多靠領導人作出承諾，缺乏組織安排、制度保障和穩(wěn)定性。并且，合作行動基本停留在會議討論、集體磋商和經驗交流層面上，缺乏制度性集體行動計劃[3]。此外，城市群內部經濟社會發(fā)展的不平衡，導致各城市對社會公共問題持不同態(tài)度和要求，這種認知和目標差異進一步阻礙了城市間合作。

城市群的協(xié)作效果未能達到預期目標，這意味著在原先強調優(yōu)勢互補原則的基礎上，形成協(xié)作關系的城市群體也應考慮如何通過降低協(xié)作不確定性來提高協(xié)作效率。鑒于此，本文引入涉眾系統(tǒng)環(huán)境下網絡不確定性這一概念，將城市群協(xié)作治理看作是其在網絡不確定性條件下的一個復雜運行過程，同時在該視角下探究現(xiàn)有文獻中不同的城市群協(xié)作治理模式對降低或控制不確定性的作用。

二、網絡不確定性概念的提出與內涵

網絡不確定性概念的提出與涉眾系統(tǒng)理論的發(fā)展密切相關。涉眾系統(tǒng)（multi-actor system）一詞最早由Scharpf（1997）提出，并由荷蘭代爾伏特理工大學技術、政策與管理學院研究團隊進一步發(fā)展而來[4-5]。它建構在復雜系統(tǒng)理論、組織理論以及博弈理論的基礎上，指的是治理系統(tǒng)由眾多帶有不同利益和目標的參與主體構成，這些主體之間資源相互依賴，為達到個體目標必須開展溝通協(xié)商，并進行有效的協(xié)作；協(xié)作過程中，各主體擁有自己的規(guī)劃和策略，根據其它主體的行動反饋適時調整博弈策略，吸收經驗，并建立信任機制，使整個合作過程具有動態(tài)特征。

網絡不確定性，指的是在涉眾系統(tǒng)環(huán)境下，各方參與主體在實現(xiàn)自身目標并完成集體利益的過程中，由于無法精確計量投入與產出，無法掌握合作者的相關信息，無法完全控制合作者的行為，以及無法描繪合作前景而帶來的諸多風險。最早對治理網絡不確定性進行定義和類別劃分的是荷蘭學者Joop Koppenjan和Erik-Hans Klijn，他們在2004年出版的Managing Uncertainties in Networks（譯：管理網絡不確定性）一書中，首次提出了涉眾環(huán)境的深度不確定性，并將其分為三類[6]。

第一類：制度不確定性（institutional uncertainty），指的是政策問題的解決缺乏制度設計和組織安排。一方面，多元參與者之間缺乏穩(wěn)定的組織關系，這使得合作的發(fā)起嚴重缺乏同伴響應（peer responsiveness），初始合作網絡難以形成，或合作只停留在表面階段；另一方面，協(xié)作網絡缺乏制度性的監(jiān)督機制，機會主義行為的成本極小，對于合作帶來的利益分配和資源投入缺乏制度保障。

第二類：策略不確定性（strategic uncertainty），指的是網絡中多元參與者根據各自對問題的理解設計優(yōu)化策略，通過與網絡中其它參與者互動來觀察對方策略，并變換自身的對抗/合作策略。這種策略的不穩(wěn)定性和動態(tài)性決定了參與者彼此間策略的不確定性，進而引發(fā)合作中搭便車、背叛等機會主義行為，使得合作極為困難，或帶來不可預期的合作結果。

第三類：本質不確定性（substantive uncertainty），指的是網絡中多元參與者對政策問題的出現(xiàn)和發(fā)展持有不完全、不對稱的信息，信息的不完全性導致利益相關者對問題的本質持有不確定的認知與了解，信息的不對稱性導致利益相關者對問題的解讀存在差異甚至沖突。因此，協(xié)作治理中本質不確定性通過有限認知以及認知差異阻礙了多元主體的有效合作。

Koppenjan和Klijn對治理網絡不確定性的定義具有靜態(tài)特征。制度不確定性源于制度理論和組織理論，主要闡述網絡成員擁有不同的制度背景和組織文化，這種制度背景的差異對網絡成員開展協(xié)調工作構成了阻礙。策略不確定性源于博弈理論，主要闡述網絡成員對于策略采納擁有較高的自主權，這種自主權造成了最終決策的不可預見性，形成協(xié)作的阻礙因素。本質不確定性源自有限理性，主要闡述政策本身缺乏知識積累和信息搜集，導致網絡成員對政策問題本身不夠熟悉，或持有不對稱的信息，造成溝通協(xié)作的困難。

然而，有學者提出復雜系統(tǒng)的不確定性并不是靜態(tài)的，而具有高度的動態(tài)性[7]。網絡中一項初始不確定性，經過眾多網絡關系的層層迭代，將會滲透整個網絡并發(fā)展成無限型不確定性（infinite uncertainty），造成整個系統(tǒng)癱瘓。換句話說，網絡不確定性具有很強的傳播性，網絡中各節(jié)點成員存在著密切的關系，一旦某一成員出現(xiàn)問題（如退出網絡），關注網絡制度和規(guī)則的演化（如網絡接入與斷開規(guī)則、網絡節(jié)點資源部署規(guī)則、成本收益分配規(guī)則等）以及組織變革（組織創(chuàng)新和組織結構的重新設計等），通過追蹤制度的演變規(guī)律，降低網絡不確定性。策略不確定性更加注重過程管理，通過建立標準決策程序和沖突化解機制規(guī)避策略行為，提高決策的透明度，控制策略不確定性。本質不確定性則是更加關注協(xié)作網絡形成以前各成員價值取向，打破信息的不對稱性，規(guī)避不可調和的觀點和利益，求同存異，避免事前的認知固化。

在新的框架中，Koppenjan和Klijn試圖在原有三類網絡不確定性中尋求內在的動態(tài)機制。然而，最新的研究表明在這三類不確定性之間也存在動態(tài)機制：從制度到策略再到本質的方向，網絡制度和規(guī)則的變化為網絡成員提供不同的策略選擇與博弈的鼓勵與限制條件，網絡成員策略選擇和博弈進一步影響成員對政策問題的認知和看法。反過來，從本質到策略再到制度的方向，網絡成員的價值澄清和先期對固化觀念的摒除促成了網絡成員之間展開互動，尋求合作，合作過程中相互調試的經驗和策略反饋式學習進一步為網絡制度創(chuàng)新和規(guī)則調整奠定基礎[8]。這種正反兩個方向、環(huán)環(huán)相扣的三種不確定性分析，為后續(xù)控制和降低協(xié)作網絡的不確定性提供良好的理論支撐。

三、城市群協(xié)作治理模式及其對降低不確定性的作用

現(xiàn)有文獻提出三種城市群協(xié)作治理模式。第一，以傳統(tǒng)區(qū)域主義為導向的城市群協(xié)作治理；第二，以公共選擇理論為導向的城市群協(xié)作治理；第三，以新區(qū)域主義為導向的城市群協(xié)作治理。本文就這三種模式，從協(xié)作方式、治理目標、現(xiàn)有研究的主要特點和結論幾個方面開展述評。

（一）以傳統(tǒng)區(qū)域主義模型為導向的城市群協(xié)作治理

傳統(tǒng)區(qū)域主義模型是在19世紀中后期，隨著北美城市快速工業(yè)化和城市化應運而生的一種區(qū)域管理模式，后被各國政府采納應對城市擴張以及城市職能的轉變[9-10]。該模式旨在消除行政分割和“政治碎片化（political fragmentation）”問題，通過建立新的政府層級和科層規(guī)制來解決跨行政區(qū)的公共服務供給問題，提高區(qū)域內公共服務的效率和均等性，以及更好地吸收經濟外部性和隨之而來的溢出效應。

傳統(tǒng)區(qū)域主義模型主要包含兩種形式的政府組織結構：一是單層的“巨型政府/單一政府”結構，通過取消區(qū)域內各個獨立的地方政府，經由“中心城市兼并（annexation）”或“市縣合并（citycounty consolidation）”等具體做法，成立一個龐大、統(tǒng)一的區(qū)域型政府。然而，由于各地政府強大的經濟和政治勢力，加之區(qū)域型政府拉大了管理機構與公民之間的距離，無法靈活敏捷地處理公共事務，單一的區(qū)域型政府很難推廣。相比之下，“多層級政府”結構仍保留現(xiàn)有各地政府的獨立性，通過建立一個政府性“傘狀機構（umbrella organization）”或“特區(qū)政府（special district government）”并賦予該機構一定的行政權力來協(xié)調各地政府的目標沖突，促進府際間的合作與交流[11]。

這部分的研究，主要集中于區(qū)域型政府形成以后的績效表現(xiàn)及其影響因素。國外學者最早搭建了挖掘區(qū)域政府高效運行的影響因素模型（后來學者稱為“R&K”模型），并指出成功的區(qū)域型政府實際上內嵌于一系列重要的社會、經濟和政治轉型事件中，社會的不同發(fā)展階段，以及政府結構改革中復雜的事件聯(lián)系，決定了區(qū)域型政府成立以后的績效表現(xiàn)。以“R&K”模型為基礎，Leland and Thurmaier搭建了“C3”模型，通過確立量化的績效評價指標，對北美地區(qū)12個規(guī)模龐大的市縣合并項目做了評價，并得出市縣合并并不能提高區(qū)域內公共服務的均等性，也無法真正提升政府運行效率[12]。此外，F(xiàn)eiock，Martin 與Schiff得出了區(qū)域型政府的設立并不能有效地降低公共服務的供給成本的結論；相反，公共決策過程和公共產品的生產大幅度提高了交易費用[13-14]。從政治學的視角看，Marando在區(qū)域型政府出現(xiàn)的早期就做了全國范圍內的調查，調查結果顯示從1949年到1974年，居民對市縣合并的接受度從51%下降到12%，表示越來越少的居民對成立新的巨型政府持反對意見[15]。

可見，在實踐層面上，傳統(tǒng)區(qū)域主義模式下的城市群協(xié)作效率提升并不顯著。雖然區(qū)域型政府為區(qū)域內公共服務和行政管理統(tǒng)籌資源、統(tǒng)一協(xié)調，但也可能帶來機構臃腫、政府公務人員難于管理、改革無法有效實施等組織問題。龐大的區(qū)域型政府還可能忽視轄區(qū)內弱勢群體對公共服務的特殊需求，由于管理者與被管理者之間距離的拉大，居民意見無法有效地上傳下達，政策表現(xiàn)與決策的相關信息難以順暢溝通。正是由于這些原因，傳統(tǒng)區(qū)域主義的發(fā)展日漸衰退。

（二）以公共選擇模型為導向的城市群協(xié)作治理

傳統(tǒng)區(qū)域主義飽受挑戰(zhàn)的同時，公共選擇學派應聲而起。公共選擇學派認為民眾可以自由地選擇那些最能滿足自己偏好的地區(qū)來定居，這些地區(qū)能夠提供居民所需要的公共服務。因此，公共選擇模式以接受“政治碎化”為前提條件，“碎化”的公共產品與服務為民眾提供了自發(fā)選擇、“用腳投票”的機會，避免建立龐大的政府機構，刺激地方政府間的競爭[16]。

公共選擇模型強調公共產品生產和提供的分離，雖然地方政府負責提供公共產品，但它不一定要承擔其生產職能。地方政府可以經由公共服務外包，與社會中第三方簽訂合同，吸納私人部門的技術和資源，以公司伙伴關系的契約形式完成公共產品和服務的供給。此外，雖然地方政府之間存在競爭，但是為了解決共同面臨的問題或創(chuàng)造互惠共贏的格局，地方政府之間也可以開展多方面的合作，簽訂跨地區(qū)、跨行政邊界的協(xié)議[17]?？梢?，公共選擇模型盡可能縮小上級政府干預力度，強調以市場為導向的分權管理模式，與傳統(tǒng)區(qū)域主義模型的科層集權形成對比。

這部分的研究主要關注地方政府自發(fā)形成合作關系的驅動與阻礙因素。一部分學者提出，在缺乏上級政府下達明確指令的條件下，地方政府自身的治理能力（local government capacity）構成了府際間有效合作的關鍵因素[18-20]。地方政府治理能力指的是地方政府尋找合作伙伴，組織開展政策協(xié)調活動，規(guī)避合同違約行為，以及產生集體行動的能力。如果地方政府缺乏這種組織和管理能力，就很難建立起與外部的聯(lián)系和合作關系。此外，也有學者提出，地方政府共同面臨和亟待解決的社會問題（common serious social problem）、地方政府之間對稱的/具有可比性的政治和經濟實力（symmetric political and economic power）、城市間地理位置的臨近性（geographical proximity）、政府領導人強烈的晉升動機（career and promotion incentive）以及低頻的政治流動（infrequent political turnover）都是促進合作的前提條件[21]。

然而，國內學者通過實證檢驗和經驗數(shù)據分析指出以上前提條件很難滿足。實際上，地方政府之間在生態(tài)治理整體目標上的偏好差異、生態(tài)協(xié)作治理的公共物品屬性的不同，以及地方政府合作成員間影響力的不均衡都造成了合作的困境[22-24]。也有學者提出，地方政府“橫向問責機制的不健全和縱向問責機制的局限性，使得財政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導邏輯，并最終導致了政府選擇性履行職能的局面”[25]。地方官員晉升的政治錦標賽對于地方政府間的經濟競爭激勵過度，而對于環(huán)境的合作治理行為卻激勵不足。由于相鄰近的地方政府都擔心經濟發(fā)展和環(huán)境保護成果的正溢出性，導致了省區(qū)交界處地方經濟發(fā)展緩慢和環(huán)保問題突出的局面。

（三）以新區(qū)域主義模型為導向的城市群協(xié)作治理

傳統(tǒng)區(qū)域主義和公共選擇學派分別從集權和分權兩個角度試圖解決區(qū)域協(xié)調和城市管理問題；在實踐中，兩種模式都出現(xiàn)了實施難題。傳統(tǒng)區(qū)域主義無法保證高度的政策執(zhí)行順度，以效率和公平性為主的區(qū)域管理目標無法真正實現(xiàn)。公共選擇模式下眾多行政機構很難順利地形成合作關系，許多初始條件（如地理臨近或相似的經濟政治實力）尚不具備。

因此，自20世紀90年代后期，基于大量的實踐經驗管理者逐漸意識到應融合以政府干預為主的傳統(tǒng)區(qū)域主義和以市場為主的公共選擇模式，并提出第三種區(qū)域管理模式：新區(qū)域主義（new regionalism），認為在區(qū)域發(fā)展問題上應綜合考慮政府干預的效力和市場對合作的促進作用；提倡“治理（governance）”而非“管制（government）”，以靈活開放的橫向協(xié)作網絡代替縱向封閉的政府管理，吸納區(qū)域內其它非營利組織、商業(yè)部門和公民團體以多樣的方式參與區(qū)域治理[26]。

新區(qū)域主義具有以下特征：第一，強調協(xié)作（collaboration）與協(xié)調（coordination）的并用。從管制到治理的轉變就意味著區(qū)域治理主體的多元化發(fā)展，權力結構不再是固定統(tǒng)一的，而是靈活分散的，各主體處于平等的、資源相互依賴的關系當中，要實現(xiàn)自身發(fā)展目標必須建立協(xié)作關系。在這個過程中，中央政府就多元主體的利益沖突和目標差異進行必要的協(xié)調，保障協(xié)作的順利進行。第二，強調過程（process）而非結果（result）。在跨部門和跨行政區(qū)的協(xié)作治理中，參與主體更加關注與其它主體之間的互動過程和互動體驗，經過多輪目標調節(jié)和博弈，獲得由此帶來的協(xié)作經驗。第三，強調賦權（empowerment）而非權力（power）。在協(xié)作網絡中，權力不再集中于某單一管理主體，而是通過賦權的方式使每個參與主體在網絡關系中享有特定的角色和職位，也承擔相應的職責。第四，強調信任（trust）而非監(jiān)控（monitor）。協(xié)作治理要求協(xié)作主體之間具有高度的信任關系，信任可以有助于降低成員之間由于溝通和監(jiān)督帶來的額外費用，也可以更好地化解集體行動的困境。

這部分的研究主要集中于搭建協(xié)作治理的過程模型。目前，主要的協(xié)作治理模型有三個。第一個來自于Ansell&Gash的“協(xié)作過程（collaborative process）”模型[27]。該模型指出多元參與者應從“面對面對話（face-to-face dialogue）”到“信任構建（trust-building）”和“投入過程（commitment to process）”，再到“達成共識（shared understanding）”和獲得“中期結果（intermediate outcomes）”，最后返回“面對面對話”解決協(xié)作中遇到的新問題。在這一過程中，初始條件（starting conditions），包括權力資源的均等性和主體間的前期關系基礎，制度設計（institutional design）和領導力（leadership）都是協(xié)作過程順利進行的有利條件。

第二個是Emerson等人建立的“協(xié)作動力（collaborative dynamics）”模型[28]。該模型強調系統(tǒng)運行環(huán)境與協(xié)作過程的相互影響和制約關系：系統(tǒng)環(huán)境通過舊有的法律法規(guī)和規(guī)則標準對開展協(xié)作活動提供機會和約束；反過來，多元參與者相互協(xié)調和調試的過程會產出新的行為準則和規(guī)則，這些規(guī)則作為輸入構成了系統(tǒng)環(huán)境的新內容，使整個系統(tǒng)處在不斷更新的狀態(tài)。

第三個是Bryson,Crosby和Stone搭建的“跨部門協(xié)作（cross-sector collaboration）”模型[29-30]。與前兩個模型相似的是，該模型也指出初始條件和協(xié)作過程對最終產出合作與協(xié)調性行為的作用。但該模型更加強調協(xié)作配置和構造（collaboration configuration and structuring）對順利開展協(xié)作活動的作用。也就是說，協(xié)作網絡的形成和運行需要上層部門的調解策略來確定協(xié)作網絡的成員資格，以及各成員在協(xié)作中的角色定位，資源投入和責任擔當。

四、城市群協(xié)作治理模式對降低不確定性的作用分析

上文對城市群協(xié)作治理的三種模式從協(xié)作方式、治理目標以及研究特點等方面進行了述評分析?；诖?，這部分內容深入挖掘三種協(xié)作模式的理論基礎，并探討其降低網絡不確定性的主要途徑。

首先，傳統(tǒng)區(qū)域主義模型的提出是基于馬克思·韋伯的理性官僚制模型（Webber’s rational bureaucracy model）。在官僚制理論中，集權的科層制結構占支配地位。巨型政府、特區(qū)政府或政府性傘狀機構的成立形成一個自上而下的指揮命令關系，決策命令配合權威的資源分配和規(guī)章制度由上級政府層層往下遵照執(zhí)行，直到覆蓋整個區(qū)域，解決區(qū)域面臨的主要問題。因此，傳統(tǒng)區(qū)域主義模型對降低網絡不確定性的作用主要在于科層規(guī)制及清晰的行政任務劃分。區(qū)域管理工作是以法律法規(guī)和條例等正式文件來規(guī)范區(qū)域成員的行為，一切上層政府的決策都以正式文件的形式下達，下層政府易于接受明確的指令。明確的法律法規(guī)規(guī)避了制度不確定性以及策略不確定性。由區(qū)域性政府明確劃分每個地方政府成員針對跨界公共事務的職責權限，并以法規(guī)的形式將這種分工固定下來，規(guī)避了本質不確定性。區(qū)域內各地方政府須依照規(guī)章制度和標準操作程序開展行動，縮小自由裁量權，規(guī)避策略行為。

其次，公共選擇模式的提出基于奧斯特羅姆的“多中心（polycentricity）”、“多元共治（polycentric governance）”的理論觀點，并在20世紀后期的學術界開始興盛。在多中心模式中，權力分散在包括政府、企業(yè)、社會組織甚至公民個人在內的多元參與主體之間，多元主體通過市場機制形成契約關系來協(xié)調各方目標和利益。針對區(qū)域管理問題，多中心模式主張保留分散的地方政府以及眾多行政機關，雖然存在競爭，政府機構間可以自發(fā)地建立合作，培養(yǎng)自組織（self-organizing）和自我規(guī)制（self-regulating）能力，提高區(qū)域內資源的有效利用，增強公共服務供給的效率。因此，公共選擇模型主要通過建立市場機制，以締約和契約條款的形式減小不確定性。區(qū)域管理工作是以府際間或機構間形成的協(xié)議（或合同條款）來規(guī)范各地方政府行為，減小策略不確定性。合作協(xié)議明確規(guī)定各方參與主體及其應投放的資源，收益的分配方式以及承擔的風險和責任，減小本質不確定性。具有法律效力的合同條款和協(xié)議內容可以有效地規(guī)避參與主體的策略行為，同時澄清合作事務所涉及的關鍵概念、信息和技術，減小制度不確定性。

再次，新區(qū)域主義范式的理論根源可以追溯到西蒙的“可拆卸系統(tǒng)（nearly decomposable system）”理論與哈肯的“自組織（self-organization）”理論的融合。可拆卸系統(tǒng)理論的中心思想是復雜系統(tǒng)更容易從眾多穩(wěn)定構建的組合中形成。也就是說，復雜系統(tǒng)具有模塊化結構；雖然模塊本身具有獨特的性質，但被賦予新的角色后將逐漸融入系統(tǒng)中?？刹鹦断到y(tǒng)的思想對于理解新區(qū)域主義模式下的協(xié)作治理具有深刻意義：協(xié)作網絡可以由上層政府聚集并組裝眾多相關參與者來形成，這一點與傳統(tǒng)區(qū)域主義相似，都強調上級政府在協(xié)作形成中的重要作用。自組織理論強調系統(tǒng)元素自發(fā)形成的協(xié)同關系，無需外界力量的干擾，元素間相互調試的過程是最優(yōu)的系統(tǒng)運行方式，這相較于公共選擇模型有異曲同工之妙。因此，新區(qū)域主義范式將可拆卸系統(tǒng)中組裝模塊的思路與自組織理論中協(xié)同調試的觀點相融合，強調多元參與者系統(tǒng)中協(xié)作可以由上級政府組織形成，也可由地方政府部門自發(fā)形成，在網絡運行中出現(xiàn)沖突或集體行動困境時，可先由相互調試的過程解決，一旦解決失敗，上層政府再給與干預和協(xié)調。因此，新區(qū)域主義對降低網絡不確定性的作用在于：一切決策都以事先明確目標，經過反復協(xié)商共同確立；協(xié)作中互利共贏的局面使得多方主體遵守協(xié)作合約，建立信任機制，共同完善規(guī)則；在完善規(guī)則的過程中，參與主體依據自身發(fā)展目標可能退出或加入協(xié)作網絡，協(xié)作網絡始終保持歸一化的合作目標，確保各方主體始終圍繞合同或協(xié)議意圖開展管理活動。

五、結 論

從區(qū)域治理的模式轉變過程來看，我們知道該領域的研究發(fā)展較快，對于地方政府間有效的協(xié)作方案還缺乏定論，理論研究仍處于起步階段，實踐經驗（尤其是中國區(qū)域治理的經驗教訓）也剛剛開始積累。三種模型的比較見表1。這部分內容概括了國內外關于城市群協(xié)作治理的研究現(xiàn)狀的主要特點，并提出降低網絡不確定性的有效途徑。

表1 傳統(tǒng)區(qū)域主義模型、公共選擇模型、新區(qū)域主義模型對于城市群協(xié)作治理的比較分析

第一，現(xiàn)有的研究過多關注在多元主體自身因素對協(xié)作治理的影響?？纱笾路譃閮深悾阂活愂堑胤秸畠壬鷮傩裕ń洕憩F(xiàn)、資源占有量、地理位置等；另一類是地方政府的外部聯(lián)動能力，包括橋接與鍵合資本的創(chuàng)建和積累，以及形成網絡后的交流與協(xié)商能力。然而，這部分研究忽略了制度對于激勵或抑制地方政府協(xié)調能力的重要作用。根據本文的研究框架，我們可以提出三種制度構建的途徑：一是基于傳統(tǒng)區(qū)域主義的科層規(guī)制，通過建立指揮命令關系規(guī)避制度不確定性；二是基于公共選擇模式的合同約束，通過擬定完善的契約條款規(guī)避制度不確定性；三是基于新區(qū)域主義模式的信任構建，通過反復協(xié)商和完善規(guī)則規(guī)避制度不確定性。根據網絡不確定性的動態(tài)傳播機制，制度不確定性的控制可以進一步有效地降低策略不確定性和本質不確定性。

第二，現(xiàn)有的研究過多關注三種區(qū)域協(xié)作治理模式的績效表現(xiàn)，分別從行政效率、交易費用、協(xié)作的生成與運行等方面考察了城市群合作效果。這種以結果為導向的研究，忽略了協(xié)作過程中多元參與主體的策略應用以及這些策略帶來的負面效果?；诖耍疚奶岢觥笆录涗浥c分析”的方法來追蹤多元決策主體的策略和策略演變。原因在于“事件（event）”是人的行為策略的主要表現(xiàn)；“事件序列（event sequence）”和“事件網絡（event network）”可以進一步揭示人在不同時期、經歷與他人互動后所呈現(xiàn)的行為聯(lián)系和策略變更。因此，降低網絡不確定性的途徑，也可以考慮以事件序列分析的方法探究城市群環(huán)境協(xié)作治理的過程，并兼顧人與事之間的歸屬關系。

第三，從現(xiàn)有的研究中可以看出，學者們對協(xié)作網絡的界定來自于多元治理主體簽訂合作協(xié)議和條款（公共選擇模式），或搭建協(xié)作框架（新區(qū)域主義模型）之后形成的顯性關系。由此，學界對治理主體協(xié)作能力的界定也來自于協(xié)作過程所產生的策略回應和互動經驗。然而，事實上，治理主體的協(xié)作能力（比如溝通協(xié)商能力或外部聯(lián)動能力）不僅僅在互動過程中形成，很大一部分卻是在正式合作關系建立以前就存在的。也就是說，城市群中各個治理主體實際上存在某種“隱性關系”。也就是說，雖然多方治理主體沒有形成正式的合作關系，但若他們在某些時期分別關注、涉及某個公共議題，他們圍繞該議題就存在隱性關系。目前這一觀點在城市群地方政府協(xié)作治理領域尚未考慮。因此，本文提出通過構建參與者隱性關系來降低網絡不確定性，通過識別出決策主體與公共議題之間的涉事關系判定參與者潛在的關系屬性，這有利于網絡形成以后參與者就相同議題達成一致意見，也有助于進行目標連結和信任構建。

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