對(duì)蘇北地區(qū)農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀的思考

臧慧怡， 曹金鳳， 倉(cāng) 昀

(1.鹽城師范學(xué)院城市與資源環(huán)境學(xué)院，江蘇鹽城 224000； 2.江蘇省泗洪縣太平鎮(zhèn)人民政府，江蘇泗洪 223942；3.鹽城市建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇鹽城 224000)

目前，我國(guó)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化，加速了農(nóng)村人口向大城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村常住人口急劇減少，然而農(nóng)村宅基地總量卻不斷增加，宅基地容積率也隨之呈增加的趨勢(shì)，導(dǎo)致我國(guó)戶均農(nóng)村宅基地超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重且容積率低，同時(shí)造成宅基地在使用、管理等方面存在諸多問(wèn)題。本研究主要在目前宅基地制度下調(diào)查蘇北地區(qū)農(nóng)村宅基地的利用與管理現(xiàn)狀，立足于資源優(yōu)化配置和對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)以農(nóng)民為主體的市場(chǎng)交易原則，探索研究當(dāng)前宅基地利用與管理的相關(guān)對(duì)策。

1 研究背景

宅基地是指農(nóng)村居民用于住宅建設(shè)的土地。自1949年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了宅基地由農(nóng)民私有，到農(nóng)民只享有宅基地使用權(quán)的演變。從此宅基地與農(nóng)民的身份緊密聯(lián)系在一起，城市居民不得使用農(nóng)村集體土地建設(shè)住宅，農(nóng)民可無(wú)償長(zhǎng)期使用宅基地，該制度的福利性在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民的利益起到積極作用。

但隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，加上我國(guó)地少人多的國(guó)情，土地的供需矛盾越來(lái)越突出，農(nóng)村宅基地制度與現(xiàn)階段我國(guó)的發(fā)展很不協(xié)調(diào)，這種情況在不發(fā)達(dá)地區(qū)更為明顯。與蘇南地區(qū)相比，蘇北地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，蘇南地區(qū)的大部分農(nóng)村已實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)民享有和城市相當(dāng)?shù)纳瞽h(huán)境，而蘇北地區(qū)的農(nóng)村人口流動(dòng)明顯較蘇南地區(qū)大。大批農(nóng)民進(jìn)城，使得城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地需求量急劇增加，土地資源日益緊缺，因此城鄉(xiāng)之間的建設(shè)用地需要協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)村宅基地制度的改革勢(shì)在必行。

2 蘇北地區(qū)農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀

2.1 宅基地使用概況

江蘇省地處長(zhǎng)江、淮河下游，是長(zhǎng)江三角洲的重要組成部分，轄13個(gè)地級(jí)市，常住人口7 960.06萬(wàn)人，面積10.26萬(wàn)km2，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率高，但南北經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展很不平衡。蘇南地區(qū)包括南京、無(wú)錫、常州、蘇州和鎮(zhèn)江等5個(gè)地級(jí)市(圖1)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化率達(dá)73.5%。蘇北地區(qū)包括徐州、連云港、宿遷、淮安、鹽城等5個(gè)地級(jí)市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于蘇南地區(qū)，城鎮(zhèn)化率為56.1%，低于江蘇省平均水平。并且就蘇南、蘇北地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展情況來(lái)看，蘇北地區(qū)的農(nóng)村居民生活水平和社保情況均落后于蘇南地區(qū)，農(nóng)村建設(shè)落后，因此宅基地流轉(zhuǎn)制度完善及村莊建設(shè)的需求更為迫切。

由2014年《江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)可知，蘇北地區(qū)2013年年末的常住人口為2 988.51萬(wàn)人，較2012年年末增長(zhǎng)0.3%；其中城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)2.9%。城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的部分主要來(lái)源于人口遷移，其中農(nóng)村居民進(jìn)城所占的比例較大。在農(nóng)村人口中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口僅占農(nóng)村人口的38.9%。在城鎮(zhèn)用地緊張的同時(shí)較少的農(nóng)村居民占據(jù)較多的土地，加上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低等因素，農(nóng)村的發(fā)展須要得到廣泛關(guān)注。由2013年《江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)可以看出，2013年農(nóng)村人均住房面積較2012年增加4.5%，在農(nóng)村人口大量流出的情況下，農(nóng)村的住宅建設(shè)面積卻在不斷增加。

由表1可知，近5年來(lái)蘇北地區(qū)5個(gè)地級(jí)市的農(nóng)村人口不斷減少，而減少的這部分人口除少數(shù)自然死亡外，大多由農(nóng)民進(jìn)城組成。在農(nóng)村人口大量流出的情況下，隨著農(nóng)村人均住房面積的增加(圖2)，而實(shí)際居住率卻在下降，農(nóng)村宅基地閑置問(wèn)題也就日趨嚴(yán)重。

表1蘇北地區(qū)5個(gè)地級(jí)市2009—2013年農(nóng)村人口數(shù)量變化情況

2.2 蘇北地區(qū)農(nóng)村宅基地在利用與管理中存在的問(wèn)題及原因

2.2.1 宅基地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重 我國(guó)農(nóng)民取得宅基地的使用權(quán)不需要成本，加上宅基地的可繼承性，更加深了農(nóng)民對(duì)宅基地私有的觀念。這些因素導(dǎo)致農(nóng)村建房無(wú)序，有的甚至聽(tīng)信風(fēng)水師的選址，因此宅基地占用耕地的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)措施無(wú)法落實(shí)到位，造成無(wú)序、閑置的宅基地?zé)o人交回集體。在蘇北地區(qū)的農(nóng)村，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，使得人口大量流出，導(dǎo)致宅基地閑置比例較高，甚至出現(xiàn)空心村的現(xiàn)象。同時(shí)，宅基地的長(zhǎng)期閑置，使得村莊房屋破敗，村莊缺少生機(jī)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)活動(dòng)更得不到發(fā)展。

2.2.2 農(nóng)民依法用地意識(shí)薄弱 在我國(guó)《物權(quán)法》第十三章中共4個(gè)條款專門(mén)介紹了宅基地使用權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，其中第152條確定了農(nóng)民擁有宅基地的使用權(quán)。而我國(guó)《憲法》規(guī)定宅基地屬于集體所有，“公民的房屋屬于其合法的私有財(cái)產(chǎn)”，故我國(guó)法律在承認(rèn)規(guī)定集體擁有宅基地所有權(quán)的情況下，又賦予農(nóng)民房屋的私有權(quán)。同時(shí)，嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)，即只能在村集體內(nèi)進(jìn)行交易，城鎮(zhèn)居民不可購(gòu)置農(nóng)村宅基地且宅基地不得用于抵押等。這種建立在使用權(quán)基礎(chǔ)上的所有權(quán)，既不利于對(duì)宅基地使用權(quán)的保護(hù)和珍惜，又不利于對(duì)農(nóng)戶房屋私有權(quán)的尊重和財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)[1]。

依據(jù)《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)蘇北地區(qū)農(nóng)村很多農(nóng)戶的住房建設(shè)都超過(guò)了規(guī)定的面積，農(nóng)戶新增房屋也未經(jīng)上報(bào)審批。目前我國(guó)還沒(méi)有一部專門(mén)規(guī)范農(nóng)村宅基地的法律，有關(guān)宅基地使用與管理的規(guī)范散落于很多法律之中。農(nóng)村居民對(duì)宅基地相關(guān)法律的了解很少，宅基地私有觀念根深蒂固，使得農(nóng)民不能規(guī)范用地，導(dǎo)致宅基地的管理更加混亂。因此宅基地制度建設(shè)必須深入人心，做好法律、相關(guān)政策規(guī)定的宣傳工作，并組織村集體內(nèi)部進(jìn)行學(xué)習(xí)。

2.2.3 宅基地征收過(guò)程中農(nóng)民利益受損 現(xiàn)有的宅基地制度和土地征收制度賦予地方政府征收宅基地并給予補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，因而征收宅基地也成為增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地和進(jìn)行村莊規(guī)劃的重要途徑。但在宅基地征收過(guò)程中，農(nóng)民的利益嚴(yán)重受損。被征收宅基地的農(nóng)戶不僅失去了住宅保障，而且所得的補(bǔ)償并不足以支付城鎮(zhèn)購(gòu)房的費(fèi)用。因此，在土地征收過(guò)程中，各地政府與農(nóng)戶的矛盾越來(lái)越尖銳。政府對(duì)農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的關(guān)注不夠，對(duì)村莊規(guī)劃缺少有效管理，造成對(duì)農(nóng)村宅基地管理的缺失。由于農(nóng)村宅基地屬于非農(nóng)建設(shè)用地，只能通過(guò)國(guó)家征用這一途徑才能轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地[2]，因此這可能成為阻礙宅基地制度改革的一個(gè)重要因素。在土地征收制度中存在很多問(wèn)題，如征地補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)低，且真正到達(dá)農(nóng)民手中的錢更少；盲目征地造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)等。我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的城鄉(xiāng)二元性使得城鄉(xiāng)土地價(jià)格差異很大，在蘇北地區(qū)政府征收1 m2農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償費(fèi)用僅幾百元，且測(cè)量粗糙；而縣城宅基地征收，居民在得到基本費(fèi)用補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還會(huì)被補(bǔ)償1套房子，城鄉(xiāng)的巨大差異導(dǎo)致農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。

3 對(duì)策與建議

3.1 加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理

3.1.1 建立農(nóng)村集體土地地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù) 了解宅基地的利用現(xiàn)狀，政府應(yīng)當(dāng)建立包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查，建立健全地籍管理制度，全面、準(zhǔn)確地查清蘇北5市下轄各行政村的集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)的權(quán)屬，對(duì)土地的界址、面積、用途和空間位置等[3]進(jìn)行記錄。詳細(xì)登記超標(biāo)占用的宅基地面積，形成權(quán)屬清楚、地類明確、圖地一致、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確的農(nóng)村集體土地地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，為農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證和建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地籍管理信息系統(tǒng)提供依據(jù)和基礎(chǔ)[3]，并對(duì)宅基地進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)反饋。

3.1.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記頒證 宅基地登記頒證要求覆蓋全部農(nóng)村集體土地，登記頒證的落實(shí)首先要明確宅基地、農(nóng)民房屋使用權(quán)。由縣人民政府對(duì)使用人合法取得的宅基地、農(nóng)民房屋使用權(quán)登記造冊(cè)，核發(fā)使用權(quán)證書(shū)。其次，制定一套登記頒證辦法。全面建立數(shù)字化和信息化的宅基地使用權(quán)登記資料檔案，統(tǒng)一登記流程、權(quán)屬證書(shū)和相關(guān)信息系統(tǒng)，建立市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))3級(jí)網(wǎng)絡(luò)覆蓋系統(tǒng)。以縣為單位，建立以宅基地登記、評(píng)估、交易為主要內(nèi)容的綜合服務(wù)體系。把農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋納入全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記體系之中，建立和實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。最后處理好一戶多宅和超面積占用宅基地的問(wèn)題，并處理好登記范圍、登記方式、時(shí)間進(jìn)度等操作層面上登記頒證的具體內(nèi)容。

3.2 推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行

3.2.1 建立農(nóng)村宅基地交易平臺(tái) 宅基地交易平臺(tái)主要是提供信息發(fā)布、交易的場(chǎng)合，為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)建立一個(gè)由上至下的體系(圖3)，從省(市)級(jí)到縣級(jí)再到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)，最后落實(shí)到具體行政村，可促進(jìn)宅基地公平、公開(kāi)、透明交易。且要設(shè)有一個(gè)專門(mén)進(jìn)行宅基地估價(jià)的機(jī)構(gòu)，以維護(hù)農(nóng)民利益。

宅基地交易應(yīng)本著農(nóng)戶自愿、有償流轉(zhuǎn)的原則，限定宅基地交易主體條件，宅基地轉(zhuǎn)讓方出于自身利益考慮出讓宅基地，不得受到任何脅迫、欺騙，并在轉(zhuǎn)讓宅基地后有合法的住宅。宅基地轉(zhuǎn)讓方須向村集體匯報(bào)申請(qǐng)，并經(jīng)村集體同意，方可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。這里所說(shuō)的宅基地轉(zhuǎn)讓均指宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，其所有權(quán)屬不改變。

3.2.2 建立宅基地有償退出機(jī)制 逐步探索建立有償退出機(jī)制，從而讓農(nóng)民自愿退出閑置的宅基地，是現(xiàn)階段的一個(gè)重點(diǎn)，也只有這樣才能讓農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)顯化。農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制須以農(nóng)民自愿為前提，并堅(jiān)持合理補(bǔ)償、集約利用的原則，具體的實(shí)施方式有以下3種：(1)貨幣補(bǔ)償。針對(duì)宅基地被征用或者自愿退出宅基地，并在城市有較為穩(wěn)定工作和收入的農(nóng)戶，采取貨幣補(bǔ)償政策，幫助其進(jìn)城購(gòu)房。按照土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，接受貨幣補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶不再安排安置房。(2)換房補(bǔ)償。開(kāi)展農(nóng)村居民宅基地置換商品房、農(nóng)村公寓房試點(diǎn)，換房補(bǔ)償須讓試點(diǎn)范圍內(nèi)的農(nóng)戶集體搬遷；縣、鄉(xiāng)人民政府按照土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，完善基礎(chǔ)設(shè)施。通過(guò)制定宅基地置換宅基地的辦法，積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城或是進(jìn)駐農(nóng)民集中居住點(diǎn)。(3)養(yǎng)老補(bǔ)償。堅(jiān)持依法、自愿、有償原則，鼓勵(lì)農(nóng)村鰥寡老人、貧困老人、留守老人退出宅基地，拆舊建新，退出的宅基地整合后可選擇1處建老年公寓，老人免費(fèi)住進(jìn)公寓直到終年，其他多出的土地可公開(kāi)轉(zhuǎn)讓，出讓土地的金額全部用于農(nóng)村配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及居住環(huán)境治理等(圖4)。

3.2.3 退出的宅基地利用方式 對(duì)回收的宅基地，政府要進(jìn)行合理的規(guī)劃，綜合整治，可以復(fù)墾為耕地的盡量進(jìn)行復(fù)墾；而不利于作物生長(zhǎng)的土地可規(guī)劃為農(nóng)村建設(shè)用地。在進(jìn)行村莊改造和綜合治理時(shí)，可對(duì)村莊中零散分布的住宅進(jìn)行遷移合并，也可對(duì)村莊中散居的農(nóng)戶或居民點(diǎn)向具有一定規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心村遷移合并，實(shí)現(xiàn)居民集中安置(圖5)，減少公共基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用，并對(duì)原來(lái)的農(nóng)戶所在宅基地進(jìn)行復(fù)墾，從而實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和土地盤(pán)活[4]。

回收上來(lái)的土地還可以用于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)旅游以及建設(shè)休閑養(yǎng)老區(qū)等有助于農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)，總之退出的宅基地要合理、有規(guī)劃地使用。對(duì)于進(jìn)行復(fù)墾的宅基地，本村農(nóng)民優(yōu)先享有承包權(quán)。退出宅基地的農(nóng)戶可進(jìn)城辦理戶籍的轉(zhuǎn)換，變成城市戶口(圖6)，以在城市中更好地發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)

在我國(guó)，城市居民享受的社會(huì)保障比農(nóng)村居民更為優(yōu)越，城市實(shí)行的是社會(huì)保障，而農(nóng)村實(shí)行的是建立在集體經(jīng)濟(jì)上的保障，宅基地和耕地是農(nóng)村社會(huì)保障的主要支撐。所以就目前農(nóng)民享有的社會(huì)保障來(lái)說(shuō)，退出宅基地農(nóng)戶的利益在很大程度上會(huì)受到損害。如果農(nóng)村的社會(huì)保障制度不能得到完善，宅基地流轉(zhuǎn)制度的轉(zhuǎn)變也將會(huì)受到限制。為更好地保障農(nóng)民權(quán)益，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度顯得非常關(guān)鍵。

農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立要求涵蓋面廣，社會(huì)保障形式多樣，包括建立健全農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)和農(nóng)戶互助制度；加大政府在農(nóng)村社會(huì)保障制度中的投入；健全農(nóng)村社會(huì)保障聯(lián)網(wǎng)體系；建立農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)以及完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系等，從而為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的外部保障[5]。

4 結(jié)論

現(xiàn)階段，我國(guó)法律嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，從蘇北地區(qū)的農(nóng)村來(lái)看，宅基地閑置情況嚴(yán)重，耕地受到侵占，在土地征收過(guò)程中農(nóng)民利益得不到保障，由現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)制度引發(fā)的問(wèn)題很多，且得不到有效解決，不僅導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)，也不斷積累很多社會(huì)問(wèn)題。因此，正確引導(dǎo)蘇北地區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革，完善農(nóng)村土地管理制度，有利于農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也可為其他地區(qū)農(nóng)村宅基地改革提供參考。

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