山西省盤(pán)活財(cái)政存量資金加快預(yù)算支出進(jìn)度研究

課題組組長(zhǎng)：胡雙明

課題組成員：魏志華 賈岐山

李楠楠 馬碧君 韓 婷

昝志宏 韓倩倩 楊 麗

張 林

一、山西省財(cái)政存量資金、預(yù)算支出進(jìn)度的現(xiàn)狀分析

（一）財(cái)政存量資金的概述

財(cái)政存量資金是指收入已經(jīng)發(fā)生、尚未安排預(yù)算，或者預(yù)算已經(jīng)安排、尚未形成實(shí)際支出的財(cái)政資金。

財(cái)政存量資金的分類一般按照資金的存在形式進(jìn)行，主要包括預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、償債準(zhǔn)備金、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等，這也是財(cái)政部門在進(jìn)行政策制定時(shí)所采用的分類標(biāo)準(zhǔn)。其中，預(yù)算周轉(zhuǎn)金主要用于調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額；預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金主要用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算收支缺口，保持不同年度財(cái)政預(yù)算的穩(wěn)定性；償債準(zhǔn)備金主要用于及時(shí)償還到期債務(wù)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而結(jié)轉(zhuǎn)資金是指由于當(dāng)年安排支出的項(xiàng)目未能完成、需要結(jié)轉(zhuǎn)到下年繼續(xù)使用的資金，結(jié)余資金是指雖然當(dāng)年安排支出的項(xiàng)目已經(jīng)完成、但安排資金超過(guò)實(shí)際需要的部分。

結(jié)合財(cái)政存量資金各部分的定義不難發(fā)現(xiàn)，適度規(guī)模的預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、償債準(zhǔn)備金等是維持財(cái)政良好運(yùn)行的重要保障，但結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金直接降低了財(cái)政資金的使用效率，需要著力減少。

（二）一般公共預(yù)算支出進(jìn)度分析

2017年1-11月，山西省11個(gè)市本級(jí)一般公共預(yù)算支出平均進(jìn)度為91.04%，超出序時(shí)進(jìn)度（按財(cái)政部口徑為序時(shí)進(jìn)度的98%，下同）1.21個(gè)百分點(diǎn)。排名前三位的為朔州市本級(jí)99.78%、陽(yáng)泉市本級(jí)98.85%、晉城市本級(jí)96.96%；排名后三位的為太原市本級(jí)89.9%、晉中市本級(jí)89.84%、運(yùn)城市本級(jí)83.37%。其中，運(yùn)城市本級(jí)支出進(jìn)度不達(dá)序時(shí)進(jìn)度要求。

全省119個(gè)縣（市、區(qū)）一般公共預(yù)算支出平均進(jìn)度為89.09%，低于序時(shí)進(jìn)度0.74個(gè)百分點(diǎn)。排名前十位的縣（市、區(qū)）分別為長(zhǎng)治縣99.93%、安澤縣99.34%、偏關(guān)縣99.05%、陵川縣98.04%、左云縣97.28%、長(zhǎng)治郊區(qū)96.88%、懷仁縣96.32%、靈石縣96.19%、迎澤區(qū)96.08%、榆次區(qū)96.06%。排名后十位的縣（市、區(qū)）分別為忻府區(qū)81.94%、大同城區(qū)81.36%、原平市80.45%、陽(yáng)曲縣80.2%、離石區(qū)78.7%、繁峙縣77.44%、臨縣75.93%、大同礦區(qū)75.27%、興縣74.37%、婁煩縣68.47%。排名后十位的縣（市、區(qū)）均不達(dá)序時(shí)進(jìn)度要求。

（三）盤(pán)活財(cái)政存量資金現(xiàn)狀

盤(pán)活存量資金是將更多財(cái)政閑置、沉淀資金引導(dǎo)用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重要舉措，目前我省在盤(pán)活存量資金方面的基本情況如表1所示。

通過(guò)表1可以看出：2017年全省財(cái)政存量資金還有371.63億元，比2016年的1592.93億元大幅度減少了1221.3億元，減幅達(dá)到76.67%，成績(jī)較為顯著。除了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金屬于正常結(jié)余外，部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等還較大，在全國(guó)排名中為中下游位置，值得分析研究。

二、山西省財(cái)政存量資金大，支出進(jìn)度慢的原因分析

（一）工程類項(xiàng)目程序復(fù)雜，實(shí)施時(shí)間跨度大

一是工程類項(xiàng)目環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜。工程類項(xiàng)目每道程序都有各級(jí)文件依據(jù)，必須逐一辦理，缺一不可。如基建類項(xiàng)目，都需要辦理立項(xiàng)、規(guī)劃選址、土地預(yù)審、環(huán)保審批、可研報(bào)告、節(jié)能審查、用地手續(xù)、規(guī)劃許可等相關(guān)手續(xù)，部分項(xiàng)目還需要水資源、地震、公安、消防、安監(jiān)、安全、文物、人防、衛(wèi)生防疫等管理部門出具相關(guān)意見(jiàn)或辦理相關(guān)手續(xù)，手續(xù)完備后，還需要進(jìn)入評(píng)審、招投標(biāo)、政府采購(gòu)等相關(guān)環(huán)節(jié)，尤其是政府采購(gòu)因采購(gòu)流程較多，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度緩慢。按政府采購(gòu)法的要求，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為必須進(jìn)行政府采購(gòu)。政府采購(gòu)的正常流程最快需要30天的時(shí)間（其中：公示期為20天）如采購(gòu)方前期準(zhǔn)備不充分不細(xì)致可能會(huì)導(dǎo)致流標(biāo)，如發(fā)生流標(biāo)的情況，整個(gè)采購(gòu)流程將會(huì)遲延2-3個(gè)月左右，從而影響支出進(jìn)度。此外，部分項(xiàng)目需要發(fā)改委或項(xiàng)目主管部門備案，如備案手續(xù)未批復(fù)，項(xiàng)目就無(wú)法實(shí)施。

表1 山西省全省盤(pán)活財(cái)政存量資金情況

案例：臨汾市汾河城區(qū)段污水直排治理項(xiàng)目

汾河城區(qū)段生活污水直排汾河整理項(xiàng)目依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，工程總投資2330.21萬(wàn)元，財(cái)政廳下達(dá)了2300萬(wàn)元，截止2017年11月24日，工程已使用資金30.6915萬(wàn)元，剩余資金2269.3085萬(wàn)元，該資金屬于財(cái)政撥款資金。由于時(shí)間緊、任務(wù)重，該項(xiàng)目來(lái)不及辦理招投標(biāo)手續(xù)，又因手續(xù)不完善，無(wú)法支付工程款，現(xiàn)工程正在決算中。

二是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不充分，辦理手續(xù)不及時(shí)。有的項(xiàng)目前期工作不充分，也沒(méi)有考慮到客觀的因素，以致于工程項(xiàng)目開(kāi)展遲緩，預(yù)算執(zhí)行也比較慢。有的項(xiàng)目一拖幾年，造成大量資金閑置，影響了項(xiàng)目的實(shí)施和資金的使用效率；有的項(xiàng)目為按實(shí)際情況編制預(yù)算，以致資金安排超過(guò)實(shí)際需求形成結(jié)余。

案例：太原市中央醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目

2015年太原市申請(qǐng)的中央醫(yī)院建設(shè)專項(xiàng)資金1500萬(wàn)元，該轉(zhuǎn)移支付資金用途規(guī)定明確，而資金下達(dá)后，因該市的醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，無(wú)法與下達(dá)資金的項(xiàng)目所匹配，導(dǎo)致截止目前仍有1045萬(wàn)元的指標(biāo)無(wú)法分配下達(dá)。

三是項(xiàng)目竣工后審計(jì)時(shí)間長(zhǎng)。根據(jù)工程領(lǐng)域建設(shè)資金有關(guān)管理辦法，工程資金要根據(jù)進(jìn)度撥付，且在財(cái)政投資評(píng)審前，支付比例不得超過(guò)70%，項(xiàng)目審計(jì)前，不得超過(guò)90%，工程全部結(jié)束后，還要留3%-5%的質(zhì)保金。許多已竣工待驗(yàn)收項(xiàng)目因出具審計(jì)報(bào)告時(shí)間較長(zhǎng)，無(wú)法及時(shí)進(jìn)行工程結(jié)算，導(dǎo)致項(xiàng)目資金無(wú)法全額支付。

案例：婁煩縣交通局的羅家曲至馬家莊線改造工程

案例：婁煩縣移民開(kāi)發(fā)局中央水庫(kù)移民扶持基金

2017年婁煩縣項(xiàng)目扶持資金791萬(wàn)元，涉及25個(gè)后期扶持項(xiàng)目，目前，已經(jīng)完成項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)、方案編制及方案評(píng)審等工作，其中蒲玉村道路硬化、城北村道路硬化兩個(gè)項(xiàng)目未實(shí)施開(kāi)工建設(shè)，其余項(xiàng)目已基本完工，根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度現(xiàn)已完成支付279.296萬(wàn)元，未支付資金511.704萬(wàn)元為項(xiàng)目尾款，待工程完工完成審計(jì)后支付。

四是部分工程項(xiàng)目施工存在季節(jié)性。進(jìn)入冬季采暖期，根據(jù)市縣對(duì)環(huán)保工作的要求，許多建設(shè)項(xiàng)目被要求全部停產(chǎn)，以及受冬季天氣的影響，土建工地冬季基本停工。受水位的影響，許多水利項(xiàng)目受汛期的影響而停工，必將影響工程進(jìn)度。

案例：安澤縣沁河重點(diǎn)段河道治理工程

沁河干流河長(zhǎng)485km，流域總面積13532km2（其中山西省境內(nèi)363km，流域面積12264km2），其中臨汾市境內(nèi)流域面積2200km2，境內(nèi)河長(zhǎng)95km，均在安澤縣。為提高沁河干流重點(diǎn)段防洪標(biāo)準(zhǔn)，山西省發(fā)展和改革委員會(huì)下達(dá)了《關(guān)于沁河重點(diǎn)段河道治理工程初步設(shè)計(jì)的批復(fù)》，核定概算總投資48176萬(wàn)元，施工總工期2年。2017年8月22日，山西省發(fā)展和改革委員會(huì)下達(dá)了《關(guān)于沁河重點(diǎn)段河道治理工程設(shè)計(jì)變更的批復(fù)》，安澤本地?zé)o規(guī)模石料廠，主材產(chǎn)地儲(chǔ)量嚴(yán)重不足，加之目前進(jìn)入采暖期，根據(jù)市縣對(duì)環(huán)保工作的要求，所有建設(shè)項(xiàng)目全部停產(chǎn)，以及土建工地冬季基本停工，必將影響工程進(jìn)度。

五是部分項(xiàng)目時(shí)間跨度大，形成資金沉淀。林業(yè)、國(guó)土等部分重點(diǎn)項(xiàng)目當(dāng)年無(wú)法完全形成支出，需要跨年度進(jìn)行制度，如：森林生態(tài)效益改造、土地整治項(xiàng)目等，項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間跨度較長(zhǎng)，多為1-5年，而項(xiàng)目資金一步到位，在項(xiàng)目實(shí)施期間只能按實(shí)施進(jìn)度支付，造成項(xiàng)目資金形成結(jié)余。

案例：大同市教育局各類中職學(xué)?，F(xiàn)代教育質(zhì)量提升計(jì)劃項(xiàng)目

大同市教育局各類中職學(xué)?，F(xiàn)代教育質(zhì)量提升計(jì)劃項(xiàng)目2017年撥付上級(jí)資金1800萬(wàn)元，項(xiàng)目資金主要用于設(shè)備購(gòu)置、教師培訓(xùn)、學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)等，項(xiàng)目建設(shè)屬于跨年度項(xiàng)目分兩年完成，影響當(dāng)年支出進(jìn)度。

（二）項(xiàng)目資金支付進(jìn)度緩慢，項(xiàng)目竣工審計(jì)時(shí)間長(zhǎng)

一是資金支付進(jìn)度緩慢。許多項(xiàng)目是按進(jìn)度撥付，時(shí)間跨度大。特別是工程類項(xiàng)目在預(yù)算執(zhí)行中，為了確保資金安全，需要按工程進(jìn)度支付資金。由于工程在實(shí)施中有諸多不確定因素，不能確保全部按計(jì)劃的進(jìn)度實(shí)施，資金有暫時(shí)不能達(dá)到支付條件的情況，影響支出進(jìn)度。

將活化好的酵母菌懸液按一定量接種至YPD液體培養(yǎng)基中，置于25，28，30，35，40 ℃，于180 r/min振蕩培養(yǎng)48 h后，于波長(zhǎng)600 nm處測(cè)量吸光度值，做3組平行試驗(yàn)。

案例：婁煩縣教育局、林業(yè)局、治沉辦項(xiàng)目資金支付進(jìn)度緩慢

由婁煩縣教育局主管的新建第三實(shí)驗(yàn)學(xué)校項(xiàng)目總投資13808.43萬(wàn)元，已經(jīng)撥付征地補(bǔ)償款3000多萬(wàn)。由于工程前期手續(xù)繁瑣，地質(zhì)勘查和項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案工作需要專家評(píng)審，耗費(fèi)大量的時(shí)間，雖然勘察和設(shè)計(jì)工作已經(jīng)完成，但目前還未支付勘察費(fèi)68.2萬(wàn)元，設(shè)計(jì)費(fèi)222.5萬(wàn)元。此工程項(xiàng)目已經(jīng)完成立項(xiàng)，但是工程還未進(jìn)行招投標(biāo)，建設(shè)工程項(xiàng)目預(yù)算審查力度較大，預(yù)計(jì)2018年1月份完成招投標(biāo)，正式開(kāi)工建設(shè)。此工程還未竣工驗(yàn)收，項(xiàng)目資金未完全支付。

該縣林業(yè)局2017年重點(diǎn)防護(hù)林工程中央基建項(xiàng)目資金800萬(wàn)元。2018年的項(xiàng)目，建設(shè)規(guī)模2萬(wàn)畝，其中人工造林1.5萬(wàn)畝，封山育林0.5萬(wàn)畝，中央預(yù)算內(nèi)投資800萬(wàn)元，編制作業(yè)設(shè)計(jì)，完成議標(biāo)工作，明年春季實(shí)施，資金結(jié)算預(yù)計(jì)在明年年底，此項(xiàng)目還未開(kāi)工，資金未支付。

2015年該縣采用集中搬遷方式對(duì)采煤沉陷區(qū)居民進(jìn)行安置。經(jīng)縣政府研究決定在該縣城西部婁家莊南坪征用土地80.63畝，集中建設(shè)六層磚混結(jié)構(gòu)住宅樓20棟，86175平方米，計(jì)劃安置2個(gè)鎮(zhèn)7個(gè)村1044戶3080人，由縣治沉辦主管的該項(xiàng)目總投資19262萬(wàn)元。目前正在進(jìn)行住宅樓工程的主體結(jié)構(gòu)建設(shè)，同時(shí)項(xiàng)目區(qū)配套項(xiàng)目正在進(jìn)行招投標(biāo)，項(xiàng)目還未完工，2067萬(wàn)元資金尚未支付。

（三）部門單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行重視不夠，主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)

申報(bào)項(xiàng)目時(shí)未能按照要求編制預(yù)算，執(zhí)行中往往打折扣，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥下來(lái)后，缺乏通盤(pán)考慮和統(tǒng)籌安排，直接影響了預(yù)算的有序執(zhí)行。預(yù)算單位在利益博弈中，仍存在對(duì)財(cái)政資金的切割和無(wú)效支配的問(wèn)題。一方面，部門事業(yè)發(fā)展缺乏中長(zhǎng)期規(guī)劃，項(xiàng)目論證不充分，仍出現(xiàn)“二次分配”、“錢等項(xiàng)目”等問(wèn)題；另一方面部門利益固化，重資金爭(zhēng)取、輕預(yù)算執(zhí)行，重項(xiàng)目安排、輕資金績(jī)效，致使資金閑置浪費(fèi)，財(cái)政調(diào)控統(tǒng)籌職能被肢解。例如婁煩縣的一些部門、單位作為預(yù)算執(zhí)行主體，在申報(bào)年初預(yù)算項(xiàng)目時(shí)存在占預(yù)算、搶資金，實(shí)際部門并未做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，導(dǎo)致部分項(xiàng)目資金不具備撥付條件，項(xiàng)目支出執(zhí)行進(jìn)度較慢，長(zhǎng)期不能支出。同時(shí)部門又以項(xiàng)目為重點(diǎn)項(xiàng)目為名，既不主動(dòng)調(diào)整方案又不讓財(cái)政部門回收統(tǒng)籌，經(jīng)多年積累，最終導(dǎo)致資金滯留沉淀形成存量。

（四）財(cái)政部門資金管理有待規(guī)范，統(tǒng)籌支出難逾障礙

一是預(yù)算審批下達(dá)滯后。財(cái)政支出進(jìn)度偏慢與現(xiàn)行政府預(yù)算制度有著密切的關(guān)系。由于人代會(huì)審議通過(guò)當(dāng)年預(yù)算一般都在3月份左右，便出現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行在先而人代會(huì)審批在后的問(wèn)題，這意味著一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒(méi)有預(yù)算，導(dǎo)致每年一季度的支出只能參照上年同期撥款情況安排，并且只安排人員工資和維持單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出，項(xiàng)目支出基本上是在人代會(huì)審批后才開(kāi)始撥付，造成支出進(jìn)度滯緩，特別是大量新增項(xiàng)目支出需要一個(gè)過(guò)程，很容易拖到下半年才得以執(zhí)行，最終影響了全年支出進(jìn)度。

二是財(cái)政權(quán)力下放，部門無(wú)法有效安排資金。過(guò)去上級(jí)對(duì)財(cái)政資金的具體用途管的太緊，結(jié)果是財(cái)政資金的使用情況相對(duì)還較好?，F(xiàn)在上級(jí)把資金撥付到下級(jí)單位后，對(duì)資金的具體去向并無(wú)具體安排，反而出現(xiàn)了部門無(wú)法安排資金。一些部門預(yù)算編制內(nèi)容過(guò)粗，分配隨意性較大，預(yù)算安排沒(méi)有細(xì)化到預(yù)算部門、單位和具體項(xiàng)目上，使得在執(zhí)行預(yù)算時(shí)無(wú)從做起。

三是地方配套資金缺口較大。在我國(guó)目前的財(cái)稅管理體制下，地方政府特別是縣級(jí)政府財(cái)力有限，對(duì)籌集大量的配套資金則顯得力不從心。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，則出現(xiàn)“拆東墻補(bǔ)西墻”、“小馬拉大車”的現(xiàn)象，一些財(cái)政困難區(qū)縣，因無(wú)法承受過(guò)多的資金配套要求，結(jié)果是項(xiàng)目開(kāi)工后，本級(jí)的配套資金跟不上，造成項(xiàng)目建設(shè)工作無(wú)法正常開(kāi)展，大量項(xiàng)目資金沉淀。

案例：安澤縣水利局關(guān)于沁河重點(diǎn)段河道治理工程地方配套資金缺口較大

山西省發(fā)展和改革委員會(huì)下達(dá)了《關(guān)于沁河重點(diǎn)段河道治理工程初步設(shè)計(jì)的批復(fù)》，核定概算總投資48176萬(wàn)元，施工總工期2年。2017年8月22日下達(dá)了《關(guān)于沁河重點(diǎn)段河道治理工程設(shè)計(jì)變更的批復(fù)》，結(jié)合親水、凈水、生態(tài)、環(huán)保的設(shè)計(jì)理念，增加了河道蓄水美化濕地工程建設(shè)和部分生物防護(hù)工程等，工程概算總投資不變，臨汾段估算總投資13674.7萬(wàn)元，其中工程部分12675萬(wàn)元，建設(shè)征地移民補(bǔ)償投資819.5萬(wàn)元，環(huán)境保護(hù)工程投資101.3萬(wàn)元，水土保持投資77.9萬(wàn)元。由于項(xiàng)目實(shí)施地和受益區(qū)為安澤縣，該縣是省級(jí)貧困縣，第一批地方配套資金1820萬(wàn)元沒(méi)有到位，按照國(guó)補(bǔ)和地方配套資金比例，第二批還將有1890萬(wàn)元沒(méi)有來(lái)源，兩批共計(jì)3710萬(wàn)元。按照規(guī)定中央資金和省級(jí)配套不能用于建設(shè)管理和征地占地等費(fèi)支出，項(xiàng)目建設(shè)管理工作無(wú)法正常開(kāi)展，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

四是受專款專用管理資金的限制，統(tǒng)籌支出難逾障礙。諸多專項(xiàng)資金專款專用的管理要求，阻礙了地方政府的統(tǒng)籌盤(pán)活，一方面地方政府面臨不斷增加的剛性支出需求，財(cái)力捉襟見(jiàn)肘，財(cái)政收支矛盾突出；另一方面許多專項(xiàng)資金必須要專款專用，不能隨意改變用途，導(dǎo)致部分專項(xiàng)收入資金大量結(jié)存、閑置，趴在賬上，“管的死”的現(xiàn)實(shí)和“盤(pán)的活”的要求對(duì)立矛盾，從而造成資金沉淀。盤(pán)活措施中要求將政府性基金超額結(jié)存部分轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算收入統(tǒng)籌使用，但一般公共預(yù)算中專項(xiàng)收入仍然要?？顚Ｓ?。財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出“盤(pán)活財(cái)政存量資金，將政府基金項(xiàng)目中結(jié)轉(zhuǎn)較多的資金，調(diào)入一般公共預(yù)算”。2015年起，將文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、地方教育費(fèi)附加、殘疾人就業(yè)保障金等11項(xiàng)從基金預(yù)算收支轉(zhuǎn)列公共預(yù)算收支，但轉(zhuǎn)列后仍主要用于或?qū)ｍ?xiàng)安排相關(guān)支出。

案例：太原市專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入過(guò)多

2016年，太原市一般公共預(yù)算收入上級(jí)補(bǔ)助收入119.07億元（其中，返還性收入16.55億元、一般性轉(zhuǎn)移支付收入46.89億元、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入55.63億元）；政府性基金上級(jí)補(bǔ)助收入22.6億元。但上述補(bǔ)助收入中大多是有專項(xiàng)用途的轉(zhuǎn)移支付收入，不能作為財(cái)力統(tǒng)籌使用，如剔除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和有特定用途的一般性轉(zhuǎn)移支付資金，2016年，太原市可做為財(cái)力統(tǒng)籌使用的轉(zhuǎn)移支付資金僅為29.05億元，僅占全部補(bǔ)助收入總額的20.5%。

案例：太原市中小微企業(yè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金

2014年、2015年省財(cái)政廳下達(dá)該市的中小微企業(yè)信用項(xiàng)目資金409萬(wàn)元；中小微企業(yè)信用擔(dān)保資金2742萬(wàn)元，已撥付1650萬(wàn)元，剩余1092萬(wàn)元；中小企業(yè)技術(shù)中心資金260萬(wàn)元，已撥付210萬(wàn)元，剩余50萬(wàn)元；中小服務(wù)體系建設(shè)資金398萬(wàn)元，已撥付80萬(wàn)元，剩余318萬(wàn)元。由于項(xiàng)目申報(bào)企業(yè)不符合項(xiàng)目要求等原因，截止2016年末該市仍有1869萬(wàn)元未支付，為此項(xiàng)目主管部門太原市中小企業(yè)局書(shū)面向省中小企業(yè)局請(qǐng)示資金是否變更用途，并多次電話聯(lián)系，在未有任何回復(fù)的情況下，市財(cái)政只能按照盤(pán)活存量資金的相關(guān)要求將上述結(jié)余資金上繳省財(cái)政。

三、山西省加快財(cái)政支出進(jìn)度，盤(pán)活財(cái)政存量資金的對(duì)策

（一）建立項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一管理

項(xiàng)目庫(kù)是對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化、程序化管理的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。隨著財(cái)政改革的不斷深入，建設(shè)法制政府進(jìn)程的不斷加快，依法行政水平的不斷提高，以及財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化水平的提高，為了避免財(cái)政部門和各預(yù)算單位專項(xiàng)資金審批和申請(qǐng)的隨意性，降低人為因素的影響，加快資金支出進(jìn)度，有必要建立一套科學(xué)的管理體系來(lái)安排預(yù)算，規(guī)范審批程序，嚴(yán)格控制專項(xiàng)資金的隨意追加，使專項(xiàng)資金的管理做到“四規(guī)范一考核”，即：規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)程序、規(guī)范項(xiàng)目審批核準(zhǔn)機(jī)制、規(guī)范資金分配辦法、規(guī)范資金支出行為、考核資金使用績(jī)效，實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金由“分配管理”向“績(jī)效管理”的轉(zhuǎn)變。

安排項(xiàng)目啟動(dòng)資金，推進(jìn)前期準(zhǔn)備工作。鑒于很多地方?jīng)]有安排項(xiàng)目的啟動(dòng)資金，尤其是30萬(wàn)以上的項(xiàng)目全需評(píng)審，前期準(zhǔn)備程序復(fù)雜，在資金到位前無(wú)法準(zhǔn)備項(xiàng)目的前期工作，而資金到位后再開(kāi)始前期準(zhǔn)備又會(huì)拖慢工程的進(jìn)度，影響財(cái)政資金支出的進(jìn)度。所以，未雨綢繆安排項(xiàng)目啟動(dòng)資金，便于提早做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，推進(jìn)財(cái)政支出的進(jìn)度。

（二）按工程進(jìn)度付款，限期進(jìn)行竣工決算

由于工程在實(shí)施中有諸多不確定因素，不能確保全部按計(jì)劃的進(jìn)度實(shí)施，資金有暫時(shí)不能達(dá)到支付條件的情況，影響支出進(jìn)度。建議地方財(cái)政部門按照工程進(jìn)度的成本價(jià)支付款項(xiàng)，既減輕施工單位的融資壓力利于項(xiàng)目順利進(jìn)行，又可加快財(cái)政資金的支出進(jìn)度。例如有的項(xiàng)目完工支付80%后，上級(jí)審理時(shí)存在問(wèn)題時(shí)，無(wú)人管理，出現(xiàn)爛尾。對(duì)此，支付項(xiàng)目款項(xiàng)的50%-60%相對(duì)合理。

針對(duì)工程竣工之后審計(jì)時(shí)間長(zhǎng)，無(wú)法及時(shí)進(jìn)行工程結(jié)算，導(dǎo)致項(xiàng)目資金無(wú)法全額支付的情況，地方財(cái)政部門可以采取建立限期審計(jì)制度，執(zhí)行自2016年9月1日起實(shí)施的基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度（《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》與《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》、《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》兩個(gè)配套文件）。依據(jù)《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》第六章工程價(jià)款結(jié)算管理內(nèi)容知，竣工價(jià)款結(jié)算一般應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后2個(gè)月內(nèi)完成，大型項(xiàng)目一般不得超過(guò)3個(gè)月。依據(jù)《基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算管理暫行辦法》第二條，基本建設(shè)項(xiàng)目完工可投入使用或者試運(yùn)行合格后，應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月內(nèi)編報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算，特殊情況確需延長(zhǎng)的，中小型項(xiàng)目不得超過(guò)2個(gè)月，大型項(xiàng)目不得超過(guò)6個(gè)月。

（三）建立部門預(yù)算執(zhí)行獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高部門主體責(zé)任意識(shí)

《預(yù)算法》五十三條規(guī)定，“各部門、各單位是本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)”。說(shuō)明各部門各單位是預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任主體。為了加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，各地方應(yīng)針對(duì)其具體實(shí)際情況，起草對(duì)各部門支出進(jìn)度考核辦法，建立壓力傳導(dǎo)機(jī)制?？己宿k法可以從兩個(gè)層級(jí)展開(kāi)：一是對(duì)各縣（市、區(qū)）支出的考核辦法。明確支出進(jìn)度落后且不達(dá)序時(shí)進(jìn)度的縣（市、區(qū)），市政府和財(cái)政部門將采取約談、通報(bào)、核減預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付等措施，督促其加快支出進(jìn)度，同時(shí)，每月對(duì)未達(dá)到序時(shí)進(jìn)度且排后三名的縣（市、區(qū)）列入懲罰范圍，每列入懲罰范圍一次扣減相應(yīng)比例的財(cái)力補(bǔ)助，平均獎(jiǎng)勵(lì)該月相應(yīng)排名前三名的縣（市、區(qū)）。至財(cái)政年度末，對(duì)各考核對(duì)象累計(jì)獎(jiǎng)懲相抵后計(jì)算獎(jiǎng)懲額度，由財(cái)政部門在辦理年度財(cái)政結(jié)算時(shí)兌現(xiàn)。二是對(duì)市直部門支出進(jìn)度的考核辦法，明確每月初的10個(gè)工作日內(nèi)對(duì)項(xiàng)目支出較高，且負(fù)責(zé)分配相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金的市直部門進(jìn)行支出進(jìn)度考核。財(cái)政部門負(fù)責(zé)逐月對(duì)考核對(duì)象一般公共預(yù)算支出累計(jì)執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行排名，并將考核結(jié)果上報(bào)市委、市政府，同時(shí)向相關(guān)部門發(fā)文通報(bào)。財(cái)政年度末，由財(cái)政部門對(duì)參與考核的市直部門進(jìn)行全年排名統(tǒng)計(jì)匯總，排名前三名的列入獎(jiǎng)勵(lì)范圍，排名后三名的列入懲罰范圍，獎(jiǎng)懲資金在下年度預(yù)算編制中兌現(xiàn)。

（四）成立財(cái)政資金督察組，推進(jìn)財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用

根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕35號(hào)），全面落實(shí)國(guó)家頒布的《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》規(guī)定，健全財(cái)政存量資金的盤(pán)活程序，保證財(cái)政存量資金的盤(pán)活操作安全可靠、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，依據(jù)法律法規(guī)，制定財(cái)政存量資金定時(shí)報(bào)告機(jī)制，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管控結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余費(fèi)用，從制度方面防止發(fā)生新的存量資金。

一是成立財(cái)政資金使用督察組，完善預(yù)算執(zhí)行支出監(jiān)督機(jī)制。及時(shí)掌握預(yù)算支出執(zhí)行動(dòng)態(tài)，并加大對(duì)重點(diǎn)單位、重點(diǎn)項(xiàng)目特別是各類建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)控力度，同時(shí)與預(yù)算單位充分溝通，協(xié)助單位逐項(xiàng)梳理項(xiàng)目支出，通過(guò)與單位負(fù)責(zé)人對(duì)接座談，提醒單位各項(xiàng)工作的進(jìn)展時(shí)效，督促單位及時(shí)落實(shí)項(xiàng)目，讓單位早重視、早安排、早支出。

二是推進(jìn)財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用。財(cái)政資金的結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金若已經(jīng)產(chǎn)生，就要進(jìn)行及時(shí)清除，并分類處理。對(duì)于基本的財(cái)政資金結(jié)余，采取注銷的措施；對(duì)審核通過(guò)，但是需要繼續(xù)進(jìn)行的項(xiàng)目，可將其納入下一年度的預(yù)算編制；對(duì)于預(yù)算編制后，產(chǎn)生的部分項(xiàng)目結(jié)余，除去未辦理竣工的項(xiàng)目和已被政府確定采購(gòu)的項(xiàng)目以外，進(jìn)行注銷或者收回措施；對(duì)于專項(xiàng)資金所產(chǎn)生的資金剩余，按已有的規(guī)定進(jìn)行執(zhí)行；沒(méi)有具體規(guī)定的、連續(xù)兩年或兩年以上的結(jié)轉(zhuǎn)資金，收回重新進(jìn)行預(yù)算安排。

此外，財(cái)政部門的各個(gè)成員要各司其職，對(duì)資金的運(yùn)行環(huán)節(jié)負(fù)起責(zé)任，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行項(xiàng)目的結(jié)算和撥款。針對(duì)制度規(guī)定的項(xiàng)目，進(jìn)行支出預(yù)算安排，不符合制度規(guī)定的要在一定期限內(nèi)進(jìn)行借款的收回。在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，要加強(qiáng)管理，掌握預(yù)算執(zhí)行的情況，進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，防止資金的閑置和沉淀。