城市綜合防災(zāi)能力評(píng)估方法

王江波, 茍愛萍

(1.南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院, 江蘇南京 211800; 2.上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué)生態(tài)學(xué)院, 上海 201418)

2017年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2016-2020年)》，明確提出要全面提高城市綜合防災(zāi)能力。但是，由于歷史欠賬過多，很多城市的綜合防災(zāi)能力不容樂觀；而且，出現(xiàn)了重視硬件建設(shè)、忽視軟件建設(shè)、防災(zāi)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)偏低、規(guī)模不足、管理體制不順、地方管理部門中專業(yè)技術(shù)人員力量薄弱、日常管理維護(hù)不力等問題。同時(shí)，由于相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，導(dǎo)致在城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的編制過程中，對(duì)現(xiàn)狀城市綜合防災(zāi)能力中存在哪些優(yōu)勢(shì)和不足缺乏詳盡的分析，對(duì)全面提升城市綜合防災(zāi)能力也缺乏一整套對(duì)策框架。本課題試圖為我國城市政府開展災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力評(píng)估提供一個(gè)通用方法，以便識(shí)別出綜合防災(zāi)管理工作中需要改進(jìn)之處；同時(shí)，也為地方各防災(zāi)管理機(jī)構(gòu)的協(xié)作創(chuàng)造機(jī)會(huì)[1]。因此，通過研究城市綜合防災(zāi)能力評(píng)估方法，提高城市防御災(zāi)害能力，是一個(gè)亟需解決的問題。

1 綜合防災(zāi)能力評(píng)估

1997年，美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署開發(fā)了應(yīng)急能力評(píng)估程序，包括應(yīng)急管理的13項(xiàng)職能，209個(gè)屬性和1 014個(gè)指標(biāo)[2]。2002年，日本消防廳提出，災(zāi)害應(yīng)急能力評(píng)估項(xiàng)目主要包括危機(jī)的掌握與評(píng)估、災(zāi)害情況的假設(shè)、減輕災(zāi)害情況對(duì)策、整頓體制、情報(bào)聯(lián)絡(luò)體系、器材與儲(chǔ)備糧食的管理、活動(dòng)計(jì)劃、居民間的情報(bào)流通、教育與訓(xùn)練等[3]。

國內(nèi)學(xué)者從19世紀(jì)90年代開始對(duì)城市防災(zāi)減災(zāi)能力進(jìn)行了相關(guān)研究，多采用層次分析法(AHP法)[4]和AHP-DELPHI法[5]等，建立了各種評(píng)價(jià)體系。周彪認(rèn)為，城市防災(zāi)減災(zāi)綜合能力包括災(zāi)害危險(xiǎn)性指標(biāo)、易損性指標(biāo)和承災(zāi)能力指標(biāo)[6]；張明媛認(rèn)為，城市承災(zāi)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)包括防災(zāi)能力、抗災(zāi)能力、救災(zāi)能力、恢復(fù)能力等[7]；陳國華認(rèn)為，城域承災(zāi)能力評(píng)估指標(biāo)包括災(zāi)難分析監(jiān)測(cè)及預(yù)報(bào)能力、工程性的災(zāi)難防御能力、非工程性的災(zāi)難防御能力、災(zāi)難應(yīng)急救助及恢復(fù)能力、災(zāi)難應(yīng)急支持及保障能力等[8]。遲娜娜提出，城市應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系分為應(yīng)急救援任務(wù)、危險(xiǎn)源監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、日常建設(shè)工作、培訓(xùn)和演練、通訊和報(bào)警系統(tǒng)、救援行動(dòng)支持、恢復(fù)階段共7個(gè)方面的內(nèi)容[9]。鄧云峰認(rèn)為，城市應(yīng)急能力評(píng)估體系可以包括18個(gè)一級(jí)指標(biāo)，分別是法制基礎(chǔ)、管理機(jī)構(gòu)、應(yīng)急中心、專業(yè)隊(duì)伍、專職隊(duì)伍與志愿者、危險(xiǎn)分析、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、指揮與協(xié)調(diào)、防災(zāi)減災(zāi)、后期處置、通信與信息保障、決策支持、裝備和設(shè)施、資金支持、培訓(xùn)、演習(xí)、宣傳教育、預(yù)案編制[10]。

綜上所述，國內(nèi)目前在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建上有兩個(gè)特點(diǎn)，一是偏于宏觀政策，二是偏于政府組織管理。但主要問題是與城市規(guī)劃編制有一定的脫節(jié)，從而導(dǎo)致難以直接指導(dǎo)后續(xù)城市防災(zāi)空間與設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)。

2 構(gòu)建評(píng)價(jià)方法

2.1 矩陣綜合評(píng)價(jià)法

本文采用矩陣綜合評(píng)價(jià)法來對(duì)城市綜合防災(zāi)能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。矩陣綜合評(píng)價(jià)法包括5個(gè)步驟，一是列出系統(tǒng)能夠評(píng)價(jià)的因子；二是確定各因子的權(quán)重；三是組織專家參加評(píng)分；四是將評(píng)價(jià)填入矩陣評(píng)價(jià)表；五是進(jìn)行加權(quán)計(jì)算得到方案的總評(píng)分。

2.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取

評(píng)價(jià)對(duì)象涉及國標(biāo)《城市綜合防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(報(bào)批稿)中城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的6大板塊、23個(gè)子系統(tǒng)、3個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，195個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，150個(gè)三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

每個(gè)板塊包括若干子系統(tǒng)(表1)，每個(gè)子系統(tǒng)主要包括三個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。大部分板塊的一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)是相同，但是二、三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)有較大差異。三個(gè)主要的一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)包括安全性、可靠性和應(yīng)急能力。

安全性包括三個(gè)方面：基地安全性是分析基地地質(zhì)情況是否對(duì)防災(zāi)設(shè)施產(chǎn)生安全性影響；設(shè)施安全性是從設(shè)施的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)方面對(duì)防災(zāi)設(shè)施的承災(zāi)能力進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括抗震等級(jí)、

表1 板塊構(gòu)成表

防洪等級(jí)、防火等級(jí)等；環(huán)境安全性包括環(huán)境對(duì)防災(zāi)設(shè)施的影響以及設(shè)施對(duì)環(huán)境的影響兩個(gè)方面。

可靠性主要評(píng)價(jià)設(shè)施日常運(yùn)轉(zhuǎn)過程的可靠性，分析設(shè)施能否達(dá)到可持續(xù)供給的能力。

應(yīng)急能力主要是指災(zāi)時(shí)防災(zāi)設(shè)施的緊急應(yīng)對(duì)能力、維生需求的供給能力。

2.3 權(quán)重設(shè)定

各板塊、子系統(tǒng)、以及評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)定是通過問卷得出的，6大板塊的權(quán)重如下，防災(zāi)公共設(shè)施防災(zāi)能力13.7 %，避難疏散系統(tǒng)防災(zāi)能力14.3 %，防災(zāi)工程系統(tǒng)防災(zāi)能力18.5 %，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)防災(zāi)能力16.1 %，建筑綜合防災(zāi)能力21.5 %，綜合防災(zāi)管理系統(tǒng)防災(zāi)能力15.9 %。三個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重分別為，安全性36.0 %，可靠性31.6 %，應(yīng)急能力32.4 %。

2.4 評(píng)價(jià)流程

評(píng)價(jià)流程有三步：第一步是單系統(tǒng)評(píng)價(jià)，對(duì)各子系統(tǒng)內(nèi)部各分項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)；第二步是單板塊評(píng)價(jià)，對(duì)單板塊內(nèi)部各子系統(tǒng)進(jìn)行整合評(píng)價(jià)；第三步是匯總評(píng)價(jià)，對(duì)各板塊進(jìn)行整合評(píng)價(jià)。在第一步的單系統(tǒng)評(píng)價(jià)中，對(duì)各評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行賦值。為了便于表達(dá)、易于理解，按照10分制進(jìn)行打分，將評(píng)分分為5個(gè)等級(jí)：很好(10～8.5)、較好(8.4～7)、一般(6.9～5.5)、較差(5.4～3)、很差(2.9～0)。

3 實(shí)證研究

3.1 防災(zāi)公共設(shè)施現(xiàn)狀綜合防災(zāi)能力評(píng)價(jià)

3.1.1 應(yīng)急指揮設(shè)施

本文以獨(dú)山子城區(qū)為例，對(duì)其綜合防災(zāi)能力進(jìn)行量化評(píng)估。應(yīng)急指揮設(shè)施現(xiàn)狀綜合防災(zāi)能力的評(píng)價(jià)結(jié)果為一般。安全性、均衡性和可達(dá)性都達(dá)到了一般和較好的水平(表2)。獨(dú)山子針對(duì)可能發(fā)生的各種災(zāi)害編制了各類應(yīng)急預(yù)案，依托相關(guān)政府機(jī)構(gòu)，設(shè)置了各類救災(zāi)指揮中心，并詳細(xì)規(guī)定了指揮中心的組織機(jī)構(gòu)，專業(yè)救援組，資金和技術(shù)保障等細(xì)節(jié)。但是，各類指揮設(shè)施在空間上布置較為分散，缺乏必要的協(xié)作；各類指揮設(shè)施中專業(yè)設(shè)備的配置水平較差，應(yīng)急設(shè)施的配備更差。

3.1.2 應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施

安全性、可靠性和應(yīng)急能力一般。主要問題是僅有一個(gè)醫(yī)院，且位置較偏，對(duì)其服務(wù)范圍和應(yīng)急救援時(shí)間存在一定影響。

3.1.3 救災(zāi)物資儲(chǔ)備設(shè)施

現(xiàn)狀設(shè)施基本上是在19世紀(jì)80年代建設(shè)的，由于年久失修和缺乏定期的維護(hù)和管理，設(shè)施已漸殘破。同時(shí)，設(shè)施的規(guī)模配置嚴(yán)重不足，儲(chǔ)備設(shè)施的抗震水平遠(yuǎn)未達(dá)到抗震設(shè)防的級(jí)別，防火能力也較差，而且儲(chǔ)備的救災(zāi)物資大部分屬于易燃物，自身存在嚴(yán)重的安全隱患。

3.1.4 應(yīng)急治安設(shè)施

應(yīng)急治安設(shè)施的基地地質(zhì)良好，周邊不存在重大的危險(xiǎn)源，防洪抗震能力都較好，設(shè)施的耐火能力一般。設(shè)施運(yùn)營的可靠性也較好，空間布局較為均衡，可達(dá)性較好。不足之處是設(shè)施的配置水平一般，后期有待完善和加強(qiáng)。

3.2 避難疏散空間現(xiàn)狀綜合防災(zāi)能力評(píng)價(jià)

3.2.1 避難場(chǎng)所

現(xiàn)狀避難場(chǎng)所的安全性較好，基地本身地質(zhì)條件較好，周邊建筑的層數(shù)較低，對(duì)避難場(chǎng)地的環(huán)境安全性影響較低。對(duì)外交通聯(lián)系較為完善，保證了較好的可達(dá)性。主要問題是避難場(chǎng)所分布情況不均衡，老區(qū)與新區(qū)存在明顯差異，老區(qū)多而新區(qū)少，責(zé)任區(qū)范圍偏大，且沒有相關(guān)的應(yīng)急防災(zāi)配套設(shè)施設(shè)備。

3.2.2 疏散通道

救災(zāi)通道現(xiàn)狀較為完善，對(duì)外交通方式的可替代性較強(qiáng)，對(duì)外出入口數(shù)量滿足相關(guān)規(guī)范要求。服務(wù)通達(dá)性基本覆蓋到城市所有地區(qū)，現(xiàn)狀道路兩側(cè)的建筑后退也基本滿足要求，路面狀況也較好。災(zāi)時(shí)有效寬度均能滿足災(zāi)害來臨時(shí)的通行要求，但是現(xiàn)狀道路兩側(cè)的綠帶寬度缺乏相應(yīng)的控制要求。

3.3 防災(zāi)工程系統(tǒng)現(xiàn)狀綜合防災(zāi)能力評(píng)價(jià)

3.3.1 防洪工程

防洪工程系統(tǒng)整體防災(zāi)能力較好，其安全性很好，可靠性和應(yīng)急能力一般，基本滿足城市的防洪需求。主要問題有：防洪系統(tǒng)不夠完善，中泄洪渠長度不夠，南防洪堤部分段落未作護(hù)砌，沖刷嚴(yán)重，堤頂寬度和堤頂高度不夠。同時(shí)，泄洪通道倒坡現(xiàn)象對(duì)洪水下泄的影響較大。城區(qū)暴雨洪水防治系統(tǒng)仍然存在較大的問題，暴雨洪水出路不暢，區(qū)內(nèi)降雨、融雪形成路面集水，對(duì)南城區(qū)居民生活和企事業(yè)單位生產(chǎn)造成較大影響。

表2 應(yīng)急指揮設(shè)施防災(zāi)能力評(píng)價(jià)

3.3.2 地質(zhì)災(zāi)害防治工程

地質(zhì)災(zāi)害防治工程系統(tǒng)防災(zāi)能力較差，亟需加強(qiáng)并及時(shí)推進(jìn)工程實(shí)施。安全性和可靠性較差，防治工程設(shè)施加強(qiáng)。應(yīng)急能力一般，管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)應(yīng)急預(yù)案涉及地質(zhì)災(zāi)害的防治，一定程度上有利于防災(zāi)減災(zāi)工作的進(jìn)行。

3.3.3 消防工程

消防的主要問題是城區(qū)消防站位置偏，責(zé)任區(qū)范圍過大；現(xiàn)狀棚戶區(qū)消防問題較為突出；城區(qū)集貿(mào)市場(chǎng)占道經(jīng)營、堵塞消防車通道現(xiàn)象依然存在；部分市政消火栓無法正常使用。

3.3.4 防護(hù)隔離設(shè)施

防護(hù)隔離的問題主要有：防護(hù)綠地?cái)?shù)量偏低，沒有對(duì)工業(yè)區(qū)與居住區(qū)之間形成有效的防護(hù)隔離，尤其是城區(qū)西側(cè)舊城區(qū)與老工業(yè)園區(qū)之間缺少有效的綠化隔離，對(duì)居民生活造成一定影響。部分防護(hù)綠地被違規(guī)占用。防護(hù)隔離設(shè)施的管理缺失，不能有效的滿足防災(zāi)減災(zāi)需求。

3.3.5 重大危險(xiǎn)源防治工程

重大危險(xiǎn)源防治工程系統(tǒng)整體防災(zāi)能力較好，安全性一般；可靠性很好，應(yīng)急能力很好；問題有對(duì)于重大危險(xiǎn)源突發(fā)事件的處理，城市和廠區(qū)之間缺乏協(xié)調(diào)。

3.4 基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)現(xiàn)狀綜合防災(zāi)能力評(píng)價(jià)

3.4.1 給水系統(tǒng)

現(xiàn)狀給水設(shè)施管網(wǎng)的整體安全性較高，只有部分設(shè)施管網(wǎng)處于地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。水源較為充裕，水質(zhì)較高，可替代性較好。給水管網(wǎng)系統(tǒng)布局呈環(huán)狀，可靠性較高。管材、管徑情況良好?，F(xiàn)狀水源的水質(zhì)、分布、數(shù)量可為城區(qū)提供應(yīng)急生活、消防用水。缺乏應(yīng)急給水系統(tǒng)布局，消防給水設(shè)施配套不足。

3.4.2 供電系統(tǒng)

電源供給充足，可替代性較好。區(qū)內(nèi)供電設(shè)施管網(wǎng)布局呈環(huán)狀，系統(tǒng)性較高。主要問題是不同建設(shè)時(shí)期的設(shè)施管網(wǎng)的敷設(shè)方式、材料質(zhì)量等有所差異，新區(qū)可靠性較高，老區(qū)可靠性較低。應(yīng)急能力較差，應(yīng)急管網(wǎng)系統(tǒng)尚未建立。

3.4.3 通信系統(tǒng)

目前新老區(qū)內(nèi)通信工程系統(tǒng)容量充足，技術(shù)先進(jìn)，充分考慮了煉化生產(chǎn)今后發(fā)展的需要。通信線路均敷設(shè)地下光纜，安全性較高，但應(yīng)急能力較差。僅有消防通信應(yīng)急設(shè)施，有氣象和地震應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急設(shè)施配備不足，消防有線和無線通信設(shè)備普遍存在數(shù)量不足、維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足。

3.4.4 燃?xì)庀到y(tǒng)

設(shè)施管網(wǎng)設(shè)施設(shè)計(jì)等級(jí)較高，氣源充足，現(xiàn)狀管網(wǎng)材質(zhì)、管徑可靠性較好。主要問題有：氣源結(jié)構(gòu)不盡合理，氣源結(jié)構(gòu)需調(diào)整；集中供氣管網(wǎng)系統(tǒng)遠(yuǎn)未完善，應(yīng)急能力最差。

3.4.5 供熱系統(tǒng)

區(qū)內(nèi)供熱工程系統(tǒng)建設(shè)目前已經(jīng)初具規(guī)模，熱力供給充足，新區(qū)建設(shè)基本滿足規(guī)范。主要問題有：區(qū)內(nèi)僅一個(gè)鍋爐房，熱源可替代性較低；老區(qū)建設(shè)滯后，且隱患較多；應(yīng)急能力較差，缺乏系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案、設(shè)施配置及系統(tǒng)布局。

3.4.6 排水系統(tǒng)

雨水管網(wǎng)布局及收集處理方式有待改進(jìn)。生活污水、生產(chǎn)廢水處理水平較高，中水回用率高，管網(wǎng)布局合理，管材質(zhì)量較好。應(yīng)急能力最差，缺乏應(yīng)急排水設(shè)施和管網(wǎng)布局，避難場(chǎng)所未考慮排水設(shè)施的配置。

3.5 現(xiàn)狀綜合防災(zāi)應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)

綜合防災(zāi)管理能力較差。在四個(gè)子系統(tǒng)中，資金保障這一環(huán)節(jié)最為薄弱。目前防災(zāi)資金保障幾乎完全依靠政府財(cái)政預(yù)算，市場(chǎng)融資機(jī)制沒有建立起來；同時(shí)，缺乏關(guān)于地震、洪災(zāi)等巨災(zāi)保險(xiǎn)，社會(huì)捐贈(zèng)及其他基金在平時(shí)的防災(zāi)建設(shè)中均沒有體現(xiàn)出作用。在應(yīng)急管理制度方面，運(yùn)作機(jī)制是薄弱環(huán)節(jié)，沒有建立起與周邊地區(qū)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善，社會(huì)動(dòng)員機(jī)制和監(jiān)督反饋機(jī)制不夠健全。災(zāi)害宣教與演練方面，目前獨(dú)山子缺乏綜合防災(zāi)教育訓(xùn)練基地。

3.6 現(xiàn)狀綜合防災(zāi)能力評(píng)價(jià)匯總

通過對(duì)6大板塊進(jìn)行匯總，現(xiàn)狀綜合防災(zāi)能力評(píng)價(jià)結(jié)果為一般。

在防災(zāi)公共設(shè)施板塊，應(yīng)急指揮和醫(yī)療的評(píng)分為一般，應(yīng)急治安評(píng)分較好，而救災(zāi)物資儲(chǔ)備設(shè)施評(píng)分較差，主要原因還是由于其安全性、可靠性和應(yīng)急能力均較差。

在避難疏散空間板塊，避難場(chǎng)所的評(píng)分一般，原因是空間均衡性和應(yīng)急服務(wù)能力較差，疏散通道的評(píng)價(jià)結(jié)果較好。

在防災(zāi)工程板塊，防洪、消防工程和重大危險(xiǎn)源防治工程評(píng)價(jià)較好，防護(hù)隔離設(shè)施評(píng)價(jià)一般，地質(zhì)災(zāi)害防治工程評(píng)價(jià)較差。

在基礎(chǔ)設(shè)施板塊，除給水系統(tǒng)評(píng)價(jià)較好外，其他系統(tǒng)評(píng)價(jià)均為一般，其原因還是由于各系統(tǒng)的應(yīng)急服務(wù)能力較差。

在建筑板塊，建筑耐火能力較好，但抗震能力較差，特別是重要建筑的抗震能力偏低，不能滿足國標(biāo)要求。

在綜合防災(zāi)管理板塊，除資金保障評(píng)價(jià)為較差外，其余三項(xiàng)子系統(tǒng)的評(píng)價(jià)均為一般。

在安全性、可靠性、應(yīng)急能力三個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)因子中，除重要建筑的安全性得分較低外，其他普通建筑的安全性普遍得分尚可；部分類型的設(shè)施可靠性存在較大問題，幾乎所有類型設(shè)施的應(yīng)急能力均較差，這些問題是未來需要重點(diǎn)改善的內(nèi)容。

4 結(jié)束語

城市綜合防災(zāi)能力評(píng)估是編制城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是制定規(guī)劃對(duì)策的依據(jù)和前提。本課題研究是在國標(biāo)《城市綜合防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(報(bào)批稿)的基礎(chǔ)上展開的，還屬于初步探索階段。未來，還需要更多的學(xué)者對(duì)此進(jìn)行深入研究，以便能夠?qū)Τ鞘芯C合防災(zāi)能力評(píng)估更加科學(xué)性，提高規(guī)劃對(duì)策的可操作性，使得城市綜合防災(zāi)能力的建設(shè)能夠真正落到實(shí)處，從而全面提升城市的綜合防災(zāi)能力水平。

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