檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委移訴案件作不起訴決定的條件及程序

胡金龍 陳溶溶

摘 要：公訴權(quán)由檢察機(jī)關(guān)行使，具有法理、歷史和政治上的正當(dāng)性，不起訴決定權(quán)是公訴權(quán)的題中之義。在整合職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)能的監(jiān)察體制改革過程中，因監(jiān)察權(quán)衍生的刑事調(diào)查權(quán)與行政權(quán)演化的刑事偵查權(quán)的性質(zhì)差異，檢察機(jī)關(guān)在審查監(jiān)察委員會移訴的案件時，應(yīng)根據(jù)公訴權(quán)在刑事訴訟中的位階、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)在憲法層面發(fā)生位移的現(xiàn)實(shí)情況，從程序?qū)彶?、?shí)體分析、自我約束和對手救濟(jì)等四個方面，適時調(diào)諧不起訴決定的條件及程序，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)在法治蒼穹下的相輔相濟(jì)。

關(guān)鍵詞：檢察權(quán)；監(jiān)察權(quán)；訴訟監(jiān)督；不起訴決定

中圖分類號：D924 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）02 — 0005 — 03

2016年11月中共中央印發(fā)監(jiān)察體制改革的《試點(diǎn)方案》后，全國人大常委會審議通過了《改革決定》，提出“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”，于是，試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委相繼成立。但是，因監(jiān)察權(quán)配置的刑事調(diào)查權(quán)與行政權(quán)演化的刑事偵查權(quán)在性質(zhì)上存在差異。對于監(jiān)察委移訴的刑事案件，檢察機(jī)關(guān)行使不起訴決定權(quán)時，如何根據(jù)公訴權(quán)的在刑事訴訟中的位階、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)在憲法層面發(fā)生位移的現(xiàn)實(shí)情況，適時調(diào)諧既定不起訴決定的條件及程序，是亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題和理論問題。

一、檢察機(jī)關(guān)審查起訴監(jiān)察委移送案件的正當(dāng)性

《改革決定》規(guī)定，監(jiān)察委對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。從字面表述看，在“公訴”之前沒有“審查”，是否意味著檢察機(jī)關(guān)只能起訴，無權(quán)決定不起訴。因此，在討論不起訴決定的條件和程序前，首先要解決的是檢察機(jī)關(guān)有沒有權(quán)力審查監(jiān)察委移送的刑事案件，有無獨(dú)立判斷的權(quán)力，這涉及檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)的位階問題。

1.偵查權(quán)、公訴權(quán)、審判權(quán)分離，是現(xiàn)代國家刑事訴訟的基本原則。

檢察制度最早出現(xiàn)在中世紀(jì)的法國，國王防止其派往各領(lǐng)地履行刑事偵緝和審判的“國王代理人”過于恣意，將其一分為二，一部分負(fù)責(zé)法律適用和判決執(zhí)行，另一部分負(fù)責(zé)刑事追訴，沒有追訴的情況下，不得徑自審判，這就是現(xiàn)代檢察制度的雛形。資產(chǎn)階級大革命之后，法國于1808年通過《重罪審理法典》，規(guī)定追訴職權(quán)由檢察機(jī)關(guān)行使，審判職權(quán)由審判機(jī)關(guān)行使。在控審分離原則下，要求對所有符合法定起訴條件的案件，都應(yīng)該提起公訴，對不符合法定起訴條件的案件，不得提起公訴。而后，德國1877年《德國刑事訴訟法》第152條規(guī)定了：“提起公訴權(quán)，專屬檢察院行使?！瓩z察院負(fù)有對所有的可予追究的犯罪行為采取行動的義務(wù)……如果偵查結(jié)果沒有提供足夠的提起公訴的理由時，程序應(yīng)當(dāng)終止?！庇谑?，檢察制度在大陸法系相繼成立。檢察權(quán)脫胎于審判權(quán)，是為制衡審判權(quán)在刑事訴訟中的恣意，也稱“站著的法官”。

與大陸法系不同，英國在1985年之前，恪守普通法的基本精神，任何人包括與案件沒有直接利害關(guān)系的人，對于犯罪案件都可以為了國王的利益而啟動訴訟程序，從而形成了悠久的私人起訴傳統(tǒng)。除了私人擁有刑事案件起訴權(quán)外，公共機(jī)關(guān)以及警察也享有起訴權(quán)。到1854年，英國各地方警察承擔(dān)著全國絕大多數(shù)的起訴任務(wù)，尤其在基層法院，起訴實(shí)際上已成了警察的專有權(quán)。為制約警察的肆意，英國于1985年通過了《犯罪起訴法》，1986年依據(jù)該法設(shè)立了全國統(tǒng)一的檢察組織-英國皇家檢控署，專門負(fù)責(zé)對警察偵查終結(jié)移送起訴的案件進(jìn)行審查，負(fù)責(zé)刑事案件的公訴？？？。美國雖然在法律建設(shè)初期，基本移植英國的普通法，但在刑事訴訟上，在北美殖民地時期便產(chǎn)生了公訴制度，美利堅(jiān)合眾國宣布成立后，正式確立檢察公訴制度?？梢姡⒚婪ㄏ档臋z察制度分離于偵查權(quán)，是為制約警察的肆意。

我國現(xiàn)行的檢察權(quán)沿襲前蘇聯(lián)的法律監(jiān)督屬性，不僅具有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實(shí)施的權(quán)能，包括對公職人員正確履行公權(quán)力的監(jiān)督，也具有訴訟程序中控訴的職能，向前節(jié)制偵查權(quán)，向后制衡審判權(quán)，甚至延伸到執(zhí)行權(quán)。監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能隨著自偵部門的轉(zhuǎn)隸，應(yīng)該一并納入監(jiān)察委的監(jiān)察權(quán)中，但不應(yīng)削減檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的權(quán)力制衡機(jī)能。對此，《改革決定》亦只暫停適用《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，但沒有暫停適用檢察機(jī)關(guān)公訴職能的條文，意味著將來修改《憲法》、《刑事訴訟法》時，檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的公訴人地位不會被拆解。

從上述公訴制度的歷史淵源來看，公訴權(quán)可以有不同的稱謂，也可以有不同的淵源，但其在刑事訴訟中的控訴職能是殊途同歸的，即制約偵查權(quán)、審判權(quán)。根據(jù)《改革決定》，試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委可以采取“凍結(jié)、查封、扣押、搜查、留置”等措施，除“留置”外，基本沿襲了檢察機(jī)關(guān)自偵部門轉(zhuǎn)隸前的刑事偵查措施，雖然名稱為“調(diào)查權(quán)”，但從措施和手段的強(qiáng)制性角度，都是依托國家暴力為后盾的，其本質(zhì)就是刑事偵緝權(quán)，進(jìn)入刑事訴訟程序后，應(yīng)接受公訴權(quán)、審判權(quán)的節(jié)制。

2.監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)在權(quán)力體系中是平行制衡關(guān)系。

西方國家的監(jiān)察制度于1809年誕生北歐的瑞典，是世界上最早的議會專職監(jiān)督行政和司法相結(jié)合的制度，其前身是瑞典歷史上的“大法官”制度。監(jiān)察專員以議會代表的身份監(jiān)督所有行政官員和法官對法律法令的遵守執(zhí)行情況，但不包括議會、議員、檢察總長。瑞典的監(jiān)察專員在調(diào)查或者審查中發(fā)現(xiàn)確有明顯的嚴(yán)重錯誤觸犯刑法的公職人員，有權(quán)直接提起公訴。丹麥學(xué)習(xí)瑞典的監(jiān)察專員制度，其管轄的范圍涉及各行政部門，包括地方行政機(jī)關(guān)，但不包括議會、法院，有建議起訴權(quán)。北歐的監(jiān)察制度相繼被西方國家效仿并形成歐盟監(jiān)察專員制度，但西方國家的監(jiān)察專員均不具有強(qiáng)制調(diào)查權(quán)、審判權(quán)，在芬蘭、瑞典等少數(shù)具有直接起訴權(quán)的國家，也僅限于那些嚴(yán)重違法且造成重大損失的公職人員可以提起公訴，且監(jiān)察的范圍不包括檢察長。

中國古代御史監(jiān)察制度具有不同于西方獨(dú)特的體制模式，御史監(jiān)察的最高權(quán)力歸于皇帝，同行政、司法、軍事等機(jī)構(gòu)平行，整個監(jiān)察過程，從糾參到議復(fù)，從核實(shí)到復(fù)劾都必須請旨進(jìn)行，最后由皇帝裁決，監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立，自上而下垂直監(jiān)察，監(jiān)察官員秩卑、位尊、權(quán)重，以小制大。這種獨(dú)特的監(jiān)察制度，對澄清吏治、調(diào)節(jié)封建國家機(jī)器穩(wěn)健運(yùn)行發(fā)揮了不容忽視的作用。但是，唐宋以后，監(jiān)察的權(quán)力開始惡性膨脹，逐步侵奪外部門的權(quán)力。如唐宋御史臺設(shè)置臺獄，拘禁犯官，侵犯司法權(quán)；明代撤銷宰相，由皇帝直統(tǒng)六部（吏戶禮兵刑工）三院（都察院、通政司、大理寺）之九卿，除都察院負(fù)責(zé)監(jiān)察外，在六部設(shè)立六科給事中交叉實(shí)行文官式監(jiān)察，又添設(shè)錦衣衛(wèi)、東西廠制度實(shí)行武官式監(jiān)察，行使逐捕盜賊、彈糾違失、治理大獄、鞠獻(xiàn)疑案等職能，監(jiān)察職權(quán)繁雜而與行政等職權(quán)混淆，不僅干擾甚至妨礙行政、司法、軍事等其他政府部門職權(quán)的正常行使，而且也削弱甚至取消監(jiān)察部門自身的監(jiān)察職能與效用，破壞了職官系統(tǒng)的內(nèi)部平衡，使監(jiān)察官變成被監(jiān)察者，由君主的耳目變?yōu)榫鞯氖肿?？？？。但，即便監(jiān)察制度最為嚴(yán)密的明朝，“廠衛(wèi)有所逮，必取原奏情事送刑科簽發(fā)駕帖”，雖然東廠錦衣衛(wèi)北鎮(zhèn)撫司設(shè)有監(jiān)獄（類似于現(xiàn)代的看守所）用于關(guān)押、審訊，可審訊后仍應(yīng)交刑部定罪名，并接受都察院、大理寺等三法司監(jiān)督。否則御史等文官式監(jiān)察將啟動掣肘程序。如弘治十五年御史車梁曾痛切奏明：“東廠錦衣衛(wèi)所獲盜，先嚴(yán)刑具成案然后送法司，法司不敢平反。請自今徑送法司，毋先刑訊”。

國民黨統(tǒng)治時期的監(jiān)察制度，來源于孫中山先生的“五權(quán)憲法”思想，將國家政權(quán)分為政權(quán)和治權(quán)兩部分。政權(quán)即選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決的權(quán)力，這種權(quán)力應(yīng)由“有權(quán)的人”（指人民）去掌握；治權(quán)即行政、司法、考試、立法、監(jiān)察的權(quán)力，這種權(quán)力應(yīng)由“有能的人”去掌握。1947年，國民黨頒布《中華民國憲法》，將監(jiān)察制度進(jìn)一步建置化，延續(xù)到現(xiàn)在的臺灣地區(qū)。監(jiān)察院有彈劾、糾舉、審計(jì)、糾正、調(diào)查等權(quán)力。監(jiān)察院的調(diào)查權(quán)不具有限制人身自由的權(quán)力，發(fā)現(xiàn)行政和司法官員違法失職行為，涉嫌刑事犯罪，則將涉及刑事部分交司法機(jī)關(guān)處理。

從監(jiān)察制度的歷史淵源和境外制度比較的視角，放眼全球，從古至今，除明朝廠衛(wèi)監(jiān)察制度外，監(jiān)察權(quán)在限制人身自由方面的權(quán)能都是需要其他權(quán)力支撐或配合的，其在權(quán)力體系的中，往往是與行政、司法等權(quán)力處于平行的位階，屬于國家權(quán)力的不同側(cè)面，具有不同的制度功能。

3.監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的互動，是政治民主的應(yīng)然之義。

監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)都是人民代表大會制度下人民行使權(quán)力的不同表現(xiàn)形式，具有不同的專業(yè)化特征。就專業(yè)化的本意而言，它包含了兩個基本的維度：一是專業(yè)化在橫向上所體現(xiàn)出來的異質(zhì)性；二是專業(yè)化在縱向?qū)用嫠w現(xiàn)出來的理性程度。但每個權(quán)力主體都有它要追求的目標(biāo)和保護(hù)的利益，都有它的需求，同時在治理的過程中都要發(fā)揮作用。此時，兩個主體圍繞清明吏治的共同目標(biāo)，橫向之間必然需要通過協(xié)商、談判及建立共識，縱向則根據(jù)專業(yè)的不同，在各自體系內(nèi)不斷吸收公眾參與以豐富自身專業(yè)素養(yǎng)。這種專業(yè)化之間的溝通與協(xié)商，不僅能有效抵消專業(yè)化“知識霸權(quán)”的蠻橫，而且能擴(kuò)大公眾參與，讓權(quán)利與權(quán)力之間對話，權(quán)力與權(quán)力之間協(xié)商，實(shí)現(xiàn)政治共和，動態(tài)適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險社會的復(fù)雜性、多樣性以及不確定性。同理，檢察官“應(yīng)在刑事訴訟、包括提起訴訟，和根據(jù)法律授權(quán)或當(dāng)?shù)貞T例，在調(diào)查犯罪、監(jiān)督調(diào)查的合法性、監(jiān)督法院判決的執(zhí)行和作為公眾利益的代表行使其它職能中，發(fā)揮積極作用?！?/p>

其實(shí)，監(jiān)察制度的功能和邊界，在現(xiàn)代公司制度、信托制度中體現(xiàn)的更為成熟和完善。如：20世紀(jì)70年代興起于庫克群島的信托監(jiān)察人制度，指在受益人不特定、尚未存在或?yàn)楸Ｗo(hù)受益人利益有必要時，根據(jù)委托人或者利害關(guān)系人的申請指定的承擔(dān)監(jiān)督受托人、維護(hù)受益人利益的人。信托監(jiān)察人與公司股東會下設(shè)的公司監(jiān)事一樣，具有廣泛的監(jiān)督權(quán)力，但不能代替或者免除受托人行使權(quán)利，不能否決受益人行使權(quán)利，不能排除法院的司法管轄。在人民民主專政的國體下，人民就是股東和委托人，人民將權(quán)力信托給公職人員行使，監(jiān)察委就相當(dāng)于信托監(jiān)察人或者公司的監(jiān)事，監(jiān)察活動應(yīng)在人民制定的法律規(guī)定范圍內(nèi)，就相關(guān)的刑事案件移送司法機(jī)關(guān)，由司法機(jī)關(guān)判斷是否需要適用刑罰。

綜上，不管是從檢察制度史還是監(jiān)察制度的由來，亦或現(xiàn)代企業(yè)活動中的監(jiān)事機(jī)制來看，為限制權(quán)力的無序運(yùn)行，從橫向?qū)?quán)力進(jìn)行分立，從縱線對權(quán)力進(jìn)行分段，讓行動者追求效率，讓判斷者崇尚公平，就如運(yùn)動員按規(guī)則追求勝利，裁判者評判勝負(fù)一樣，屬于歷史的必然，具有存在的合理性，這也是檢察機(jī)關(guān)有權(quán)審查起訴監(jiān)委會移送的案件的正當(dāng)性基礎(chǔ)，正所謂懷陰抱陽，萬物相生相克，生生不息。當(dāng)然，在檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)的內(nèi)部，也必然要有相互聯(lián)系、相互對立的矛盾因子，針對監(jiān)察委移訴的刑事案件，需要檢察機(jī)關(guān)理性架構(gòu)不起訴決定權(quán)的內(nèi)部運(yùn)行程序和外部聯(lián)系模式。

二、檢察機(jī)關(guān)不起訴制度的重構(gòu)

不起訴是指檢察機(jī)關(guān)對不符合起訴條件、無起訴必要的案件依法作出不交付審判而終止訴訟程序的處分決定。不起訴的法律效力在于不將犯罪嫌疑人交付法院審判，在程序上意味著刑事訴訟程序的終止，在實(shí)體上，則確認(rèn)被不起訴人在法律上是無罪的。不起訴裁量權(quán)的興起是起訴便宜主義的重要分支，既符合寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的要求，更能在個案層面實(shí)現(xiàn)具體公正，又暗合了司法實(shí)踐對效率的需求。但由于裁量權(quán)在客觀上存在著可能導(dǎo)致司法專橫和司法腐敗的危險，尤其是在辦理監(jiān)察委移送的職務(wù)犯罪類案件時，監(jiān)察委兼具偵緝、監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)是否妥善行使公權(quán)力的職能，檢察機(jī)關(guān)如何合理設(shè)置不起訴的條件和程序，事關(guān)檢察機(jī)關(guān)專業(yè)判斷的獨(dú)立性與公權(quán)應(yīng)受制約性之間的合理界分。在有權(quán)獨(dú)立審查監(jiān)察委移送的刑事案件的前提下，檢察機(jī)關(guān)不起訴決定的條件及程序應(yīng)遵循刑事訴訟的基本法理，沿著程序?qū)彶椤?shí)體分析、自我約束、對手救濟(jì)等四個維度展開。

1.程序?qū)彶?/p>

在現(xiàn)代刑事訴訟中，因著對國家權(quán)力的信任還是懷疑，存在著兩種截然不同的價值觀，一種是實(shí)體真實(shí)的價值觀，另一種是正當(dāng)程序的價值觀，前者簡稱“偵查中心主義”，后者簡稱“庭審中心主義”，如何妥善處理二者之間的沖突，是現(xiàn)代刑事訴訟制度的核心問題。黨的十八屆四中全會提出“以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)”，隨后根據(jù)供給側(cè)改革的需要和當(dāng)前反腐敗的現(xiàn)實(shí)要求，提出整合檢察機(jī)關(guān)偵防部門、行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，組建監(jiān)察委員會，并賦予強(qiáng)大的偵緝權(quán)力，集中加強(qiáng)對試點(diǎn)地區(qū)公權(quán)力行使的監(jiān)督?？梢?，根據(jù)具體的社會條件尋求偵查需要和人權(quán)保障的動態(tài)平衡，在尊重人權(quán)和接受司法約束的前提下收集罪證、查獲犯罪嫌疑人、查明案件事實(shí)，已成為現(xiàn)代法治國家偵查程序的基本價值取向。檢察機(jī)關(guān)審查起訴監(jiān)察委員會移送的案件，首先應(yīng)從正當(dāng)程序的角度審查案件的偵查程序是否合法。

（1）審查調(diào)查程序是否已轉(zhuǎn)化偵查程序。我國刑事訴訟法規(guī)定的偵查程序?yàn)榱?、偵查、移送審查起訴。將來監(jiān)察委的刑事偵查權(quán)可能在監(jiān)察法中與調(diào)查權(quán)一并設(shè)置，也有可能將刑事偵查部分規(guī)定為“參照刑事訴訟法執(zhí)行”，不管是哪種授權(quán)方式，進(jìn)入刑事訴訟程序必然有一個立案的環(huán)節(jié)，一般而言，立案之后出現(xiàn)的證據(jù)才能成為訴訟證據(jù)。根據(jù)刑事訴訟法第52條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的客觀性證據(jù)，可以在刑事訴訟中使用，言詞類證據(jù)因與人的思維活動密切相關(guān)，具有可變性，一般得重新收集。也就是說，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴時不僅需要審查是否具有刑事立案手續(xù)和立案后的言詞證據(jù)，還需要延伸審查監(jiān)察委在調(diào)查階段收集的客觀性證據(jù)是否符合法定的要求。

（2）審查言詞證據(jù)的合法性?！氨M管言詞證據(jù)可以以動態(tài)的形式來直接證明案件的主要事實(shí)，是任何案件不可或缺的定案根據(jù)。但是，言詞證據(jù)容易受到主客觀因素的影響而出現(xiàn)虛假或者失真，或者完全不符合案件的本來面目。”根據(jù)2010年兩高三部《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》，采用刑訊逼供等非法手段取得的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威脅等非法手段取得的證人證言、被害人陳述，屬于非法言詞證據(jù)不能作為定案的證據(jù)。由于調(diào)查和偵查階段均在監(jiān)察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)審查起訴時應(yīng)審查監(jiān)察委在調(diào)查階段取得的言詞證據(jù)是否符合監(jiān)察法規(guī)定的程序要件，審查監(jiān)察委是否告知犯罪嫌疑人已進(jìn)入刑事訴訟程序和刑訴法規(guī)定的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)，以及案卷中是否移送了立案后的同步錄音錄像資料。若發(fā)現(xiàn)證據(jù)存在瑕疵或不合法，應(yīng)要求補(bǔ)充合理解釋或啟動非法證據(jù)排除程序。

（3）審查強(qiáng)制措施是否已經(jīng)銜接。根據(jù)《改革決定》中列明的監(jiān)察委員調(diào)查手段，除留置外，其他大部分屬于刑事訴訟法已經(jīng)規(guī)定的偵查措施，在刑事訴訟法尚未明確規(guī)定留置是否屬于刑事偵查措施以及該措施的法律效力之前，監(jiān)察委在刑事立案后，認(rèn)為有羈押必要的，應(yīng)采用刑事訴訟法規(guī)定的刑事拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住或報請檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴時，應(yīng)審查犯罪嫌疑人被采取哪種強(qiáng)制措施、程序是否合法等。若屬于羈押狀態(tài)又不是被刑拘或逮捕的，應(yīng)辦理換押手續(xù)。若處于非羈押狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)審查起訴的需要予以逮捕或者重新辦理取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住等強(qiáng)制措施。若將來留置被刑事訴訟法吸收或者授權(quán)的，強(qiáng)制措施的銜接應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)法律的具體規(guī)定執(zhí)行。

2.實(shí)體分析

根據(jù)我國刑訴法第171條和第173條的規(guī)定，不起訴包括三種：法定不起訴、相對不起訴、存疑不起訴。檢察機(jī)關(guān)在審查監(jiān)察委移送的案件時，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定和立法精神進(jìn)行獨(dú)立審查。具體而言：

（1）啟動不起訴決定書說理改革。現(xiàn)行的不起訴理由流于形式，論證簡單或者基本上沒有論證，有必要開展不起訴決定的說理改革。除法定不起訴外，相對不起訴、存疑不起訴均不同程度涉及檢察官對“情節(jié)輕微”、“證據(jù)不足”等法律事實(shí)的主觀判斷，應(yīng)向監(jiān)察委披露檢察官自由心證的過程和理由，增強(qiáng)不起訴決定的說理性和專業(yè)性。如關(guān)于“情節(jié)輕微”的認(rèn)定，應(yīng)從罪名、動機(jī)、目的、手段、后果、社會危害性、主觀惡性等層面論述為什么要認(rèn)定為“情節(jié)輕微”以及實(shí)行刑罰個別化的理由；對“證據(jù)不足”應(yīng)詳細(xì)論述證據(jù)本身、證據(jù)與證據(jù)之間、證據(jù)與事實(shí)之間等“不足”的具體表現(xiàn)形式，以及二次補(bǔ)充偵查一直沒有解決的問題，等等。

（2）厘清自行偵查的范圍。在逐漸走向庭審中心主義的改革背景下，庭審實(shí)質(zhì)化是庭審中心主義的核心內(nèi)容。對于起訴的案件，偵查機(jī)關(guān)查明的事實(shí)必將在法庭上由檢察官通過訊問、詢問、質(zhì)證、答辯等方式予以全面呈現(xiàn)，檢察官在法庭上也將面臨來自被告人、辯護(hù)律師、法官、旁聽群眾的多重壓力，證據(jù)方面的瑕疵或不足，必將通過檢察官反饋到偵查機(jī)關(guān)，但偵查機(jī)關(guān)的補(bǔ)充偵查因各種原因，未必能完全耦合檢察官在庭審中的要求和條件，所以世界上絕大部分國家，均賦予檢察官或檢控機(jī)關(guān)自行偵查的權(quán)力，大陸法系國家甚至規(guī)定檢察官可以指揮偵查。我國刑事訴訟法雖然也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)審查起訴時的自行偵查權(quán)，但自行偵查畢竟是補(bǔ)充、輔助性質(zhì)的偵查活動，檢察機(jī)關(guān)公訴部門受理海關(guān)、公安、國家安全、監(jiān)察委等偵查部門移送起訴的案件，司法資源主要投在案件的審查活動，而不是偵查活動中，加上公訴部門的力量配置、專業(yè)方向與偵查部門相比均有天壤之別。因此，檢察機(jī)關(guān)自行偵查的范圍應(yīng)限定在偵查機(jī)關(guān)不配合、不愿意補(bǔ)充偵查，或者由檢察機(jī)關(guān)自行偵查更有質(zhì)效，更符合訴訟經(jīng)濟(jì)的情形。同時，檢察機(jī)關(guān)自行偵查的結(jié)果，應(yīng)在不起訴決定的理由中，反饋給監(jiān)察委，以縫合權(quán)力之間的嫌隙。

3.自我約束

不起訴裁量權(quán)，作為權(quán)力的一種，具有權(quán)力的共性，都具有自我膨脹和無限擴(kuò)張的特點(diǎn)，因而，只有對權(quán)力本身進(jìn)行監(jiān)督和制約，才能夠防止權(quán)力恣意和被濫用。對權(quán)力的自我約束，最重要的是設(shè)計(jì)權(quán)力行使的程序和設(shè)置界標(biāo)。由于不起訴決定在很大程度上將原來法官擁有的選擇權(quán)、定義權(quán)和懲罰權(quán)轉(zhuǎn)移給了檢察官，以體現(xiàn)訴訟效率和訴訟經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)案件分流，減少司法成本的投入。因此，針對監(jiān)察委移送的職務(wù)犯罪案件，應(yīng)秉持司法親歷性原則，參照法院合議庭的辦案程序進(jìn)行。如承辦的員額檢察官審查后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做不起訴決定的，在征得被不起訴人的同意后，應(yīng)該報分管檢察長指定另外兩名員額檢察官組成三人辦案組，以少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則決定是否不起訴，分管檢察長同意辦案組意見的，由分管檢察長簽發(fā)不起訴決定書，分管檢察長不同意不起訴決定的，應(yīng)提交檢察委員會討論決定。不起訴決定做出后，應(yīng)向被不起訴人公開宣布，告知移送案件的監(jiān)察委，并報上級檢察機(jī)關(guān)備案。

4.對手救濟(jì)

刑事訴訟程序中的利益，不外乎國家利益、公共利益、個人利益三種形態(tài)。檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)的濫用，將對這三種利益造成一定的影響，如影響國家刑罰權(quán)的正確實(shí)施，損害國家利益，放縱了公職人員的違法公權(quán)行為，對公共利益造成損害，影響了犯罪嫌疑人個人利益的增減等等。根據(jù)不起訴決定可能影響的利益，設(shè)置利益持有者、代表者等對手相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，能及時、高效的制約不起訴權(quán)力的濫用，也符合正當(dāng)程序的要求。

（1）設(shè)置監(jiān)察委自行公訴的程序

監(jiān)察委作為監(jiān)督本地區(qū)所有公權(quán)力運(yùn)行的機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌職務(wù)犯罪后，根據(jù)權(quán)力制衡規(guī)則和罪刑法定原理移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，其與檢察機(jī)關(guān)一樣，維護(hù)的是國家利益，只是在維護(hù)過程中處于偵查的角度，檢察機(jī)關(guān)處于控訴的角度，在刑事訴訟場域中監(jiān)察委是前手，檢察機(jī)關(guān)在后手，為保障訴訟程序能夠順利進(jìn)行，前手對后手的制約只能是事后和救濟(jì)性的。故此，監(jiān)察委若不服檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，可以向上級檢察機(jī)關(guān)復(fù)議，上級檢察機(jī)關(guān)復(fù)議后可以根據(jù)檢察一體化規(guī)則撤銷下級檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，指定原檢察機(jī)關(guān)起訴；若上級檢察機(jī)關(guān)復(fù)議維持不起訴決定的，監(jiān)察委可以參照被害人自訴的方式向人民法院提起公訴。

（2）調(diào)諧監(jiān)察權(quán)對檢察權(quán)的督察

監(jiān)察委在刑事訴訟中的身份是偵查機(jī)關(guān)，受檢察權(quán)、審判權(quán)節(jié)制，但其同時具有履行監(jiān)察本地區(qū)所有公職人員正確行使公權(quán)力的職能，無疑承辦監(jiān)察委移送案件的檢察官行使的也是公權(quán)力，理論上受監(jiān)察委的監(jiān)視、督察，此時監(jiān)察委不僅是運(yùn)動員，同時也是裁判員。若賦予監(jiān)察委偵緝承辦檢察官的權(quán)力，將影響檢察官獨(dú)立判斷法律事務(wù)，若不賦予監(jiān)察委此項(xiàng)權(quán)力，又有違監(jiān)察委的法定職責(zé)。因此，須依照國際通行的司法豁免及利益回避原則，對這兩種權(quán)力進(jìn)行協(xié)調(diào)：監(jiān)察委監(jiān)察本地區(qū)員額檢察官，應(yīng)報同級人大常委會批準(zhǔn)，涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)移送巡回檢察院審查起訴?；蛘?，監(jiān)察委對本地區(qū)員額檢察官的監(jiān)察，應(yīng)由異地監(jiān)察委辦理，涉嫌職務(wù)犯罪的，移送異地檢察機(jī)關(guān)審查起訴；涉嫌違紀(jì)的，均應(yīng)報員額檢察官所在省的檢察官懲戒委員會同意后方可處理。歷史的經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，監(jiān)察權(quán)因其位處權(quán)力實(shí)施者的背面，具有單向性，容易異化后代位行使所有的公權(quán)力，背離監(jiān)察制度的初衷。

（3）賦予公眾監(jiān)督平臺和被不起訴人復(fù)查申請權(quán)

監(jiān)察委移送的案件，因?yàn)榇蟛糠譀]有被害人，不起訴決定影響到的公共利益方面缺乏維護(hù)者和代言人，建議在檢察機(jī)關(guān)常設(shè)類似于人民監(jiān)督員制度的公眾監(jiān)督平臺，作為公共利益的代表，按規(guī)定的職責(zé)和程序制約檢察權(quán)的濫用。針對監(jiān)察委移送的職務(wù)犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)做不起訴決定的，公眾監(jiān)督平臺可以參照西方陪審團(tuán)的模式，向上級檢察機(jī)關(guān)呈報監(jiān)督意見，由上級檢察機(jī)關(guān)啟動復(fù)查。此外，被不起訴人不服不起訴的種類，可以按申訴程序，向上級檢察機(jī)關(guān)控申部門申請復(fù)查，由上級檢察機(jī)關(guān)決定是否啟動復(fù)查程序。

三、結(jié)語

《尚書·周書·呂刑》指出：“惟齊非齊，有倫有要”，就是說，整個世界之所以能夠和諧共存，正是由于萬事萬物并非整齊劃一，而是各有不同，只有不同的事物相反相成、相輔相濟(jì)，才能生生不已，使萬物達(dá)到平衡并不斷發(fā)展。為了有效控制由于人的本性而不可避免出現(xiàn)的社會矛盾和沖突，以最小的阻力和浪費(fèi)最大限度地滿足社會中人類的利益，法律必須在所有個人、社會和公共利益要求之中謀求并保持平衡。我們相信，改革后的檢察權(quán)和即將創(chuàng)設(shè)的新型監(jiān)察權(quán)在保障公權(quán)力健康有序運(yùn)行的過程中，亦會在法律層面相輔相濟(jì)，福祉蒼生。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕陳光中，〔德〕漢斯-約格.阿爾布萊希特.中德不起訴制度比較研究〔M〕.北京：中國檢察出版社2002：63.

〔2〕〔法〕卡斯東.斯特法尼，等.法國刑事訴訟法精義〔M〕.羅結(jié)珍，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，1999：90.

〔3〕魏武.法國現(xiàn)代檢察制度確立--法國檢察制度的起源與發(fā)展（六）〔N〕.檢察日報，2007-6-25（004）.

〔4〕楊誠，單民.中外刑事公訴制度〔M〕.北京：法律出版社2000：85.

〔5〕李繼華.不起訴的實(shí)體根據(jù)研究〔M〕.北京：中國檢察出版社2013：29.

〔6〕袁鋼.歐盟監(jiān)察專員制度研究〔M〕.北京：中國政法大學(xué)出版社，2013：19、38-41.

〔7〕1709年，瑞典和俄國發(fā)生戰(zhàn)爭，結(jié)果瑞典落敗，國內(nèi)政局動蕩，官吏貪污腐化，為制止這種混亂，瑞典國王在1713年任命了一名監(jiān)督百官的“大法官”，1809年以后，由議會選任監(jiān)察專員。

〔8〕白鋼主編，杜婉言、方志遠(yuǎn)著：《中國政治制度通史》第九卷明代，人民出版社2001年版第250-254頁。明代中央一級的司法機(jī)構(gòu)包括刑部、都察院、大理寺，簡稱三法司，刑部有審判權(quán)并負(fù)責(zé)全國司法行政工作，大理寺是復(fù)審機(jī)構(gòu)，都察院主要負(fù)責(zé)對刑部和大理寺的監(jiān)督。此外，獨(dú)立于政府系列之外，有皇帝直接控制下的錦衣衛(wèi)、東廠、西廠、內(nèi)行廠等廠衛(wèi)，也有緝捕、審判及審判監(jiān)督的權(quán)力，其中東廠下設(shè)北鎮(zhèn)撫司，配有監(jiān)獄，負(fù)責(zé)審訊、關(guān)押廠衛(wèi)機(jī)構(gòu)抓捕的犯罪嫌疑人。

〔9〕丁易.明代特務(wù)政治〔M〕.上海：上海世紀(jì)出版社股份有限公司上海書店出版社，2011.年版，第38頁。駕帖是指廠衛(wèi)的錦衣衛(wèi)逮捕人之前，向刑科申請簽發(fā)，刑科部門在人的姓名下用墨筆標(biāo)注，防止逮捕人的時候被添加人員。

〔10〕邱永明.中國古代監(jiān)察制度史〔M〕.上海：上海人民出版社，2006：9.

〔11〕同9，第37頁。

〔12〕趙貴龍：《中國歷代監(jiān)察制度》，法律出版社2010年版，第129-134頁。

〔13〕《聯(lián)合國關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第11條的規(guī)定，該準(zhǔn)則于1990年8月27日至9月7日在古巴哈瓦那第八屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會上通過。

〔14〕王家峰：《行政權(quán)的共和化》，南京師范大學(xué)出版社2015年版，第124頁。

〔15〕雷宏：《信托監(jiān)察人制度研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2011年版，第130頁。

〔16〕戚金松：《論不起訴的權(quán)力制約》，載孫力、王振鋒主編：《不起訴實(shí)務(wù)研究》，中國檢察出版社2010年版，第184頁。

〔17〕孫長久主編：《偵查程序與人權(quán)保障—中國偵查程序的改革和完善》，中國法制出版社2009年版，第5頁。

〔18〕劉廣三.刑事訴訟言詞證據(jù)：程序與規(guī)則〔M〕.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2007年版，第20頁。

〔19〕這里的被不起訴人同意是指對不起訴的結(jié)案方式是否同意，不是指被不起訴人對法定不訴、相對不訴、存疑不訴的選擇權(quán)。

〔20〕劉蘭秋.刑事不起訴制度研究〔D〕.中國政法大學(xué)博士論文，第108-109頁。

〔21〕羅峰、楊樹文：《刑法平衡機(jī)制》，載梁根林、張立宇主編：《刑事一體化的本體展開》，法律出版社2003年版，第88頁。

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕