以法治的原則和精神推進監(jiān)察體制改革

張偉

自中共中央決定在北京、山西、浙江三地啟動監(jiān)察體制改革試點以來，雖然對于監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)、地位存在不同認識，但各方對于在法治的軌道上進行監(jiān)察體制改革始終存在高度共識。所謂“在法治的軌道上”，大致有兩個層面：其一當然是“于法有據(jù)”，這是一個基本的形式要求;其二則是實質(zhì)性的要求，即在于改革要實質(zhì)上符合法治的原則和精神。全國人大常委會“關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定”提供了試點啟動的法律依據(jù)?！霸谏钊胝{(diào)查研究、認真總結(jié)監(jiān)察體制改革試點地區(qū)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上”，新的“監(jiān)察法草案”也已經(jīng)于2017年6月擬定并提交全國人大常委會審議。

可以說，當前的監(jiān)察體制改革，在“于法有據(jù)”上，是有目共睹的。不過，“在法治的軌道上”進行監(jiān)察體制改革，形式的法制工作當然重要且必要，但絕非僅僅是“以立法形式將實踐證明行之有效的做法和經(jīng)驗上升為法律”這般簡單。因為存在的并不必然就是合理的，更不必然是正當?shù)?、正義的。而且隨著試點地區(qū)監(jiān)察委員會的成立、運行，特別是從近期關(guān)于監(jiān)察立法草案的內(nèi)容，以及監(jiān)察機關(guān)的具體工作程序等問題上依然存在的諸多分歧和爭辯來看，監(jiān)察體制的設(shè)計、監(jiān)察工作的程序，特別是監(jiān)察法等相關(guān)法律的修訂，應(yīng)該在實質(zhì)上貫徹法治的原則和精神，似乎還有進一步申明的必要。

首先，監(jiān)察體制改革應(yīng)當進一步明確憲法修改程序的優(yōu)先性，即在立法順序上，新監(jiān)察法不宜出臺在憲法正式修改之前。這既是“于法有據(jù)”的題中應(yīng)有之義，也是監(jiān)察體制改革的性質(zhì)所決定的。依法治國首先是依憲治國，監(jiān)察體制改革實質(zhì)上改革的是作為國家根本政治制度的人民代表大會制度的重要內(nèi)容，亦即監(jiān)察體制改革屬于憲制層面的政治體制改革。如果說全國人大常委會所作出的監(jiān)察體制改革試點決定為監(jiān)察體制改革的啟動提供了最初的法律根據(jù)，但監(jiān)察體制改革在全國范圍內(nèi)的推行顯然需要正式的憲法根據(jù)。按照試點方案推斷，將來國家層面的監(jiān)察委員會將成為全國人大選舉產(chǎn)生的與國務(wù)院、檢察院、法院平行的國家機關(guān)，即“一府兩院一委”。華東政法大學童之偉教授指出，這是“動了人民代表大會制度和憲法的根本”。如若不經(jīng)歷憲法修改程序，直接通過修改“行政監(jiān)察法”以使國家監(jiān)察法直接在全國范圍內(nèi)推進甚至完成監(jiān)察體制改革，不僅“于法無據(jù)”，而且這種經(jīng)由下位法修改而實質(zhì)上修改現(xiàn)行憲法的行為，顯然有違憲之嫌。從有關(guān)新聞報道來看，對“行政監(jiān)察法”的修改已經(jīng)提上立法日程且進展迅速，目前監(jiān)察法草案已經(jīng)公開征求意見。但是，直接根據(jù)憲法內(nèi)容才能具有合憲基礎(chǔ)的下位法修改，如果走在了涉及國家根本政治制度修正的憲法修改事項之前，這種立法進度安排的妥當性是值得商榷的。

第二，正當法律程序原則應(yīng)當成為監(jiān)察立法和監(jiān)察工作的基本遵循。所謂“正當法律程序”（或者正當程序）原則，其要義在于，在作出任何使他人遭受不利影響的決定前，應(yīng)當充分聽取可能遭受不利影響的當事人的意見。作為最基本的公正程序規(guī)則，只要成文法沒有排除或另有特殊情形，所有國家公權(quán)力機關(guān)都要遵守。即使法律中沒有明確的程序規(guī)定，公權(quán)力機關(guān)也不能認為自己不受程序限制，甚至連最基本的正當程序原則都可以不遵守。應(yīng)該說，對于正當程序原則的適用，公權(quán)力機關(guān)事實上沒有自由裁量權(quán)?！稇椃ā返?7條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。”結(jié)合刑事訴訟法的相關(guān)程序規(guī)定，有理由相信我國至少在人身自由的問題上存在較為明確的正當程序規(guī)范。監(jiān)察體制改革背景下的監(jiān)察法修改以及監(jiān)察工作程序的設(shè)計，雖然屬于反腐敗國家立法，并為監(jiān)察機關(guān)依法履職提供法治依據(jù)，但并不存在排除正當程序原則適用的適當根據(jù)。無論是違紀性質(zhì)的調(diào)查，還是涉嫌職務(wù)違法犯罪的調(diào)查，顯然都是有可能對被監(jiān)察對象帶來“不利”影響的重要決定，當然存在正當程序原則的適用，即應(yīng)該充分保障監(jiān)察對象的基本權(quán)利，特別是要保障涉嫌職務(wù)違法犯罪的監(jiān)察對象的辯護權(quán)利。當前，隨著監(jiān)察法草案的公布和公開征求意見，關(guān)于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查期間是否允許律師介入等有關(guān)問題引發(fā)熱議。雖然有意見認為在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查期間不宜允許律師介入，但實際上，按照正當程序原則的要求，答案是顯而易見的。

第三，新的監(jiān)察體制設(shè)計應(yīng)當整體上符合社會的法治預期。法治是良法之治，良法是基礎(chǔ)，“治”則是良法的持續(xù)。法治并不是一蹴而就的結(jié)果，而是法制的持續(xù)改良實施過程。即便是不得不為的重大體制性改革，也必定奠基于現(xiàn)有的法制架構(gòu)。雖然常說“不破不立”，但現(xiàn)行的法制基礎(chǔ)顯然并不是必須全部要破掉、棄之如敝屣而后快的。全國人大常委會在開展監(jiān)察體制改革試點的決定中暫停了有關(guān)法律的適用，在涉及相關(guān)機構(gòu)職權(quán)的條款上，從整合反腐敗資源的方面考慮是有必要的;但是在涉及職務(wù)違法犯罪的調(diào)查程序問題上，是不是必須完全徹底拋棄現(xiàn)有的刑事訴訟程序的內(nèi)容呢？恐怕并非如此。我以為，現(xiàn)有的刑事訴訟關(guān)于職務(wù)犯罪的調(diào)查程序，同樣是經(jīng)過實踐證明的行之有效的制度設(shè)計，即便考慮到監(jiān)察體制改革的特殊性，我們也有理由期待未來的監(jiān)察體制設(shè)計，特別是關(guān)于職務(wù)違法犯罪的調(diào)查程序及其處置措施，不應(yīng)該距離改革前的相關(guān)制度太遠甚至有某種明顯的退步。我對此稱之為監(jiān)察體制改革所應(yīng)予遵循的信賴保護原則。一般認為信賴保護屬于行政法的基本原則之一，但其重要意義顯然不止于此，事實上也已經(jīng)成為一項憲法原則。它所主張的是對未來法制的合理預期，理應(yīng)成為未來法制變革的重要憲法邊界和約束。因之，監(jiān)察體制改革雖然是政治體制的重大變革，但這并不意味著相關(guān)的制度設(shè)計完全是另起爐灶，更應(yīng)該沿著原有成熟的反腐敗工作機制前進，以實現(xiàn)新時期的監(jiān)察工作目標。

必須在此申明的是，我并不是說當前的監(jiān)察立法存在問題，更不是說監(jiān)察體制改革未能貫徹法治原則，而是說憲法優(yōu)先、正當程序和信賴保護應(yīng)該成為未來監(jiān)察制度的基本坐標，而不可僅以形式上的法制依據(jù)為已足。顯然，如果不僅在形式上而且在實質(zhì)上能夠確保監(jiān)察體制改革始終處于法治的軌道之內(nèi)，在實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期內(nèi)，相信其成效和價值將遠遠超過最初的設(shè)想。