“互聯(lián)網(wǎng)+”的行政法規(guī)制

張靜燕

摘 要：“互聯(lián)網(wǎng)+”的出現(xiàn)和發(fā)展，給人民生活帶來便捷的同時(shí)，也伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)行政法規(guī)制的底線，網(wǎng)約車即是一例。在此背景下，是否需要對其進(jìn)行規(guī)制以及怎么規(guī)制亟待解決。現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)以及實(shí)定法依據(jù)顯示了行政法規(guī)制的必要性，從實(shí)體和程序兩方面進(jìn)行規(guī)制則是必然要求。

關(guān)鍵詞：“互聯(lián)網(wǎng)+”；行政法規(guī)制；網(wǎng)約車

中圖分類號：DF413.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-9255（2018）01-0044-04

一、規(guī)制背景：“互聯(lián)網(wǎng)+”挑戰(zhàn)傳統(tǒng)行政法

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，以互聯(lián)網(wǎng)為中心而拓展連接起來的社會各領(lǐng)域也獲得了長足發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)運(yùn)而生。2015年3月，十二屆全國人大三次會議的政府工作報(bào)告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃，7月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步推動了互聯(lián)網(wǎng)與各領(lǐng)域的深度融合。但是，“互聯(lián)網(wǎng)+”在給人們?nèi)粘Ｉ钭⑷肷鷻C(jī)活力的同時(shí)，也增加了人們交易的風(fēng)險(xiǎn)。以網(wǎng)約車為例，網(wǎng)約車的出現(xiàn)緩解了人們的出行壓力，增加了人們的就業(yè)機(jī)會。但是它的出現(xiàn)也引發(fā)了諸多矛盾，如網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車之間的矛盾，網(wǎng)約車與乘客之間的矛盾。利益的多元交織，給行政法規(guī)制增添了難度。

除了這些與外在因素的沖突外，“互聯(lián)網(wǎng)+”這一新興的發(fā)展形態(tài)自身也給傳統(tǒng)行政法規(guī)制帶來了不小的挑戰(zhàn)。“互聯(lián)網(wǎng)+”具有參與人員廣泛、所涉地域普遍、各個(gè)領(lǐng)域融合的鮮明特色，這就與傳統(tǒng)行政法的地域分割、行業(yè)分割形成巨大差別，若純粹以傳統(tǒng)行政法規(guī)制“互聯(lián)網(wǎng)+”，難免會削足適履。行政監(jiān)管管轄體制的地域分割是中國行政體制的基本特征，中國行政監(jiān)管管轄體制的基礎(chǔ)是行政區(qū)劃體制。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，由于互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)本身的地域貫通性，這種基于地域的行政監(jiān)管管轄

制度所體現(xiàn)出來的弊病就更加明顯了，在一個(gè)城市合法的行為，很有可能因?yàn)榱硪怀鞘斜O(jiān)管制度的不同而變成違法的存在，這無疑給行政監(jiān)管加大了難度。行政監(jiān)管還會按照行業(yè)屬性進(jìn)行管轄權(quán)劃分，一個(gè)行業(yè)對應(yīng)著一個(gè)行政監(jiān)管部門的管轄權(quán)分配體系?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的跨界融合對傳統(tǒng)行政監(jiān)管行業(yè)分割造成很大的沖擊，而基于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的行業(yè)監(jiān)管模式也對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)造成了極大的阻礙。[1]以網(wǎng)約車為例，網(wǎng)約車司機(jī)在接送乘客的時(shí)候，可以當(dāng)導(dǎo)游順便給乘客介紹景點(diǎn)，還可以順路送一下快遞，還可以在車內(nèi)張貼廣告單等，這就融合了城市客運(yùn)行業(yè)、導(dǎo)游行業(yè)、快遞行業(yè)以及廣告行業(yè)，給傳統(tǒng)的行政法規(guī)制擺出了一道難題。

二、應(yīng)否規(guī)制：“互聯(lián)網(wǎng)+”規(guī)制的必要性

（一）現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

在以市場為背景的經(jīng)濟(jì)制度中，政府和市場作為一個(gè)國家的兩種制度安排，同時(shí)對經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生著影響和作用，并成為社會資源分配的兩種基本方式，即市場配置與政府配置。正如凱恩斯所言，市場經(jīng)濟(jì)之所以需要政府干預(yù)是因?yàn)槭袌鲇腥毕?，這種缺陷在經(jīng)濟(jì)學(xué)上謂之“市場失靈”。[2]但是，市場失靈并不是政府干預(yù)的充分條件，一般而言，構(gòu)成政府干預(yù)的市場失靈的主要情形是公共產(chǎn)品的供給、外部性的存在、信息不對稱、由市場競爭引發(fā)的壟斷，等等。

1.負(fù)外部性的存在

負(fù)外部性即在交易過程中未加考慮而由第三者承受的不經(jīng)濟(jì)效果。網(wǎng)約車大概是在2014年初進(jìn)入公眾視野的，隨著互聯(lián)網(wǎng)之風(fēng)席卷而來，“滴滴”與“優(yōu)步”的價(jià)格大戰(zhàn)更是拉開了網(wǎng)約車逐步蠶食傳統(tǒng)出租車市場的序幕。傳統(tǒng)出租車運(yùn)價(jià)由政府統(tǒng)一定價(jià)，沒有商量的余地，而網(wǎng)約車時(shí)常會有紅包、現(xiàn)金券等價(jià)格優(yōu)惠，這場價(jià)格大戰(zhàn)出租車必然以失敗告終，這會加重新舊業(yè)態(tài)的沖突甚至引發(fā)群體性事件。另外，越來越多的私家車接入網(wǎng)約車，這必然會增加城市運(yùn)營車輛的數(shù)量，擠占本就緊缺的城市道路，加重交通擁堵。

2.市場信息不對稱

專車平臺矯正了一部分信息不對稱，也催生了新的信息不對稱。[3]雖然網(wǎng)約車平臺留有網(wǎng)約車司機(jī)和用戶的信息，可以使得兩者的配對更加精準(zhǔn)、快速，解決傳統(tǒng)意義上的信息不對稱，但是網(wǎng)約車司機(jī)的資質(zhì)、汽車的質(zhì)量等這些因“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)生的新信息卻使得乘客無從得知。在傳統(tǒng)出租車行業(yè)，汽車和駕駛員由出租車公司統(tǒng)籌管理，要從事出租車運(yùn)營，必須具備出租汽車經(jīng)營資格證、駕駛員客運(yùn)資格證、車輛運(yùn)營證這“三證”。而網(wǎng)約車形成的則是“四方協(xié)議”，是由汽車租賃公司、勞務(wù)派遣公司、專車網(wǎng)絡(luò)平臺以及私家車司機(jī)共同簽訂而成，私家車的質(zhì)量、司機(jī)的資質(zhì)完全由網(wǎng)絡(luò)平臺審核。網(wǎng)絡(luò)平臺為了加大市場占有率，加上網(wǎng)絡(luò)平臺非專業(yè)的審查機(jī)構(gòu)，平臺審核的強(qiáng)度及效果肯定不如行政機(jī)關(guān)的審批，從而為乘客的出行埋下了安全隱患。

3.競爭引發(fā)的壟斷

網(wǎng)約車的出現(xiàn)，直接影響了傳統(tǒng)出租車的市場占有率。網(wǎng)約車以更加低廉的價(jià)格以及快速精準(zhǔn)的匹配獲得了上班族的青睞，人們不再因?yàn)樯舷掳喔叻迤诙芗s束，在有選擇的情況下，越來越多的人選擇網(wǎng)約車平臺而非傳統(tǒng)出租車，極易形成網(wǎng)約車的市場壟斷。另外，網(wǎng)約車發(fā)展之初，滴滴和優(yōu)步中國這兩大巨頭，在國內(nèi)網(wǎng)約車平臺中一直占據(jù)著舉足輕重的地位，在兩家并購之后其公司所占市場份額更是達(dá)到了驚人的數(shù)字。雖還有一號專車、快的打車等小眾企業(yè)，仍舊撼動不了滴滴在網(wǎng)約車市場的壟斷地位，滴滴便順理成章地成為了網(wǎng)約車市場規(guī)則的制定者，雨天加價(jià)成為必然。

（二）實(shí)定法依據(jù)

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場和社會手段才是解決經(jīng)濟(jì)和社會問題的首選，必須以市場機(jī)制和社會自治優(yōu)先為根本準(zhǔn)則，合理把握政府和市場、政府和社會的界限，只在政府干預(yù)能夠發(fā)揮作用，并且以比其他規(guī)制方式更能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域才能使用。[4]

然而，沒有一個(gè)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家采取自由放任的市場制度而完全放棄政府干預(yù)的，差別僅在于政府干預(yù)的程度和范圍不同而已，我國的《行政許可法》第12、13條就對政府干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的范圍和程度做出了具體規(guī)定。第12條從正面規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)：“下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)；有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)。”網(wǎng)約車的運(yùn)營則直接涉及公共安全、乘客的生命財(cái)產(chǎn)安全，涉及公共資源配置、特定行業(yè)的準(zhǔn)入，涉及網(wǎng)約車司機(jī)資格資質(zhì)的授予，涉及車輛的檢驗(yàn)檢測，從這個(gè)層面上來說，網(wǎng)約車應(yīng)當(dāng)受到行政法的規(guī)制。

而第13條又從反面規(guī)定可以不設(shè)行政許可的事項(xiàng)，凡是公民和組織能夠自主決定的，或者市場競爭機(jī)制能夠自我調(diào)節(jié)的，或者行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理，或者行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，行政機(jī)關(guān)就不應(yīng)該通過行政許可方式進(jìn)行管理。隨著網(wǎng)約車的不斷發(fā)展，負(fù)外部性、信息不對稱、行業(yè)壟斷等弊端逐漸顯現(xiàn)，例如：網(wǎng)約車平臺掌握著越來越多司機(jī)和乘客的個(gè)人信息，這些個(gè)人隱私的安全不斷受到挑戰(zhàn)；網(wǎng)約車司機(jī)的資格資質(zhì)、車輛的性能質(zhì)量，由平臺自主判斷決定，不安全不可靠；網(wǎng)約車擠占出租車市場半壁江山，滴滴掌握網(wǎng)約車話語權(quán)，極易形成壟斷。這些網(wǎng)約車帶來的弊端都不可能通過公民自決、市場競爭、行業(yè)自理、行政機(jī)關(guān)事后監(jiān)督解決，因此，從反面來講，網(wǎng)約車也應(yīng)當(dāng)受到行政法的規(guī)制。

綜上，對于網(wǎng)約車而言，不是是否要受行政法規(guī)制的問題，而是行政法如何規(guī)制并取得良好效果的問題。[5]

三、如何規(guī)制：實(shí)體程序雙拳出擊

（一）實(shí)體方面

2016年7月28日，交通運(yùn)輸部聯(lián)合公安部等七部門公布《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”），網(wǎng)約車合法化。隨著《暫行辦法》的出臺，各地陸續(xù)出臺地方性實(shí)施細(xì)則，截至2016年12月30日，全國共有北京、天津、上海、重慶、杭州、廈門、廣州、深圳、青島等42個(gè)城市正式發(fā)布了網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則。另外，還有140余個(gè)城市已向社會公開征求了意見。雖然網(wǎng)約車領(lǐng)域已經(jīng)形成了中央加地方的法律規(guī)制體系，使得政府規(guī)制網(wǎng)約車有法可依，但具體的法律條文仍存在不少問題。

1.車輛標(biāo)準(zhǔn)

不管是傳統(tǒng)出租車還是網(wǎng)約車，乘客的人身安全都是汽車運(yùn)營關(guān)注的首要條件，因此，對車輛標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定事前監(jiān)督是十分必要的。《暫行辦法》在第三章對車輛標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了3條較為寬泛的基準(zhǔn)要求，并規(guī)定車輛的具體標(biāo)準(zhǔn)和營運(yùn)要求由各地出租汽車行政主管部門結(jié)合本地實(shí)際決定。各地方實(shí)施細(xì)則則對車輛的車型、排量、裝置要求等羅列了具體要求，但是，具體這些標(biāo)準(zhǔn)是否符合實(shí)際、是否滿足安全行駛的要求，還有待考證。例如：當(dāng)前，北京細(xì)則要求從事網(wǎng)約車車輛排量不得小于1.8升的規(guī)定和北京市大氣污染防治方向背離，應(yīng)當(dāng)將車輛排量要求降低到1.6升以下，并鼓勵(lì)使用小排量汽車從事網(wǎng)約車經(jīng)營活動。[6]

2.司機(jī)資格

網(wǎng)約車司機(jī)的資質(zhì)資格對交通安全、乘客生命財(cái)產(chǎn)安全也至關(guān)重要，《暫行辦法》對司機(jī)駕齡、無交通肇事犯罪、無危險(xiǎn)駕駛犯罪記錄、無吸毒記錄、無飲酒后駕駛記錄以及無暴力犯罪記錄作了基準(zhǔn)要求，并說明城市人民政府可以規(guī)定其他條件。但是北京、上海等城市的實(shí)施細(xì)則則要求具有本市戶籍和本市車牌，不僅違反了《行政許可法》第16條第4款“法規(guī)、規(guī)章對實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件”的規(guī)定，違反上位法，還在不同程度上限制了網(wǎng)約車的發(fā)展。

3.數(shù)量控制

《暫行辦法》和各城市實(shí)施細(xì)則都沒有作出明確而嚴(yán)格的數(shù)量限制。各城市都對車輛設(shè)置最低標(biāo)準(zhǔn)，雖然一定程度上起到數(shù)量控制的作用，只不過這種方式比較寬松。[3]考慮到城市道路資源的日益緊張，若網(wǎng)約車的數(shù)量仍肆意增長，交通擁堵將更為嚴(yán)重，為道路交通埋下安全隱患。且在傳統(tǒng)出租車實(shí)行審批制的同時(shí)，若對網(wǎng)約車數(shù)量沒有硬性要求，無疑將造成二者市場地位的愈加懸殊，對傳統(tǒng)出租車行業(yè)顯失公平。

（二）程序方面

與實(shí)體相對的是程序，實(shí)體所要回答的是“是什么”，它關(guān)心的是行為的內(nèi)容；程序則回答“怎么辦”，它關(guān)心的是整個(gè)行為過程。行為過程不同，最終形成的行為內(nèi)容也會不同。[7]因此，在行政法實(shí)體規(guī)制愈加完善的當(dāng)下，行政機(jī)關(guān)的規(guī)制過程也起著舉足輕重的作用。

1.遵守比例原則

現(xiàn)代行政法面臨的一個(gè)核心問題是如何將國家權(quán)力的行使保持在適度、必要的限度之內(nèi)，特別是在法律不得不給執(zhí)法者留有相當(dāng)?shù)淖杂煽臻g之時(shí)，如何才能保證裁量是適度的。這項(xiàng)任務(wù)就是通過比例原則來實(shí)現(xiàn)的，也就是說行政手段與行政目的之間要合乎比例、要恰當(dāng)。[8]就像轟動一時(shí)的“專車第一案”、“甘肅第一案”，雖然兩個(gè)案子分別發(fā)生在《暫行辦法》頒布的前后，但是兩案都有同一個(gè)爭議焦點(diǎn)就是被訴行政處罰幅度是否畸重，而最后終審法院改判時(shí)都認(rèn)為處罰畸重，行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，做到罰當(dāng)其過。

2.利用信息技術(shù)

對“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)施行政法規(guī)制，就需要運(yùn)用信息規(guī)制工具[9]，這也可以說是“以其人之道，還治其人之身”了。在網(wǎng)約車平臺，留有大量的關(guān)于網(wǎng)約車司機(jī)和乘客的個(gè)人信息，以及乘客對于司機(jī)的體驗(yàn)評價(jià)，行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制要求網(wǎng)約車平臺定時(shí)篩選這些評價(jià)并進(jìn)行核實(shí)，將那些評價(jià)差的網(wǎng)約車司機(jī)列入黑名單并及時(shí)公布，減少乘客的出行風(fēng)險(xiǎn)。其次，行政機(jī)關(guān)可以要求網(wǎng)約車公司將這些信息與政府機(jī)關(guān)共享，給行政機(jī)關(guān)執(zhí)法、監(jiān)督甚至公安機(jī)關(guān)辦案提供便利。

3.加強(qiáng)公私合作

在當(dāng)今社會，各項(xiàng)社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，人員參與廣泛，政府不再是萬能的，在處理某些事務(wù)上政府甚至不是最佳的，行政法規(guī)制也是如此。因此，政府在創(chuàng)新行政工具與規(guī)制模式時(shí)，必須將公眾參與視為不可或缺的決定性因素，并使得這種參與從“程序正義”走向“實(shí)質(zhì)正義”。[10]在強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)重視企業(yè)自律、行業(yè)監(jiān)管、公民監(jiān)督，每一主體都扮演著不同的角色。政府可以把握大方向，制定目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果，重點(diǎn)監(jiān)管涉及國家安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全等重大事項(xiàng)；而網(wǎng)約車企業(yè)可以就如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)制定具體的實(shí)施方案，定期進(jìn)行自查；行業(yè)組織則可以制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對各家企業(yè)定期抽查；而公民則站在中立位置，負(fù)責(zé)監(jiān)督，監(jiān)督政府、企業(yè)、行業(yè)組織。這樣就構(gòu)成了合作監(jiān)管的混合監(jiān)管模式，不僅各司其職，還可以提高效率。

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（責(zé)任編輯 楊衛(wèi)宏）

Abstract： The emergence and development of "Internet Plus" brings convenience and also risk to people's life， causing challenges to traditional administrative regulations. "App-Based Ride and Taxi Service" is an example. In this context， the government should decide whether to regulate the services and how to regulate them. Realistic situation and statute law requirement both prove the necessity of administrative regulations， which should be stipulated and implemented in terms of entity and procedure.

Key Words： "Internet Plus"； administrative regulation； App-Based Ride and Taxi Services