準(zhǔn)扶貧的“最后一公里困境”及其評釋

向 勇，張瑞文，孫迎聯(lián)

（1.東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，南京 210018；2.中央民族大學(xué)管理學(xué)院，北京 100081）

一、問題的提出

精準(zhǔn)扶貧“最后一公里困境”是當(dāng)前中國基層治理中的突出問題。本文所提及的“最后一公里困境”，是指在扶貧資源下鄉(xiāng)過程中，在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐出現(xiàn)的漏扶、錯(cuò)扶、扶不起、扶不動(dòng)、跑冒滴漏等一系列問題，由于這些問題主要集中在“鎮(zhèn)——村”場域，故稱之為精準(zhǔn)扶貧的“最后一公里困境”。本文旨在對“鎮(zhèn)——村”場域中主體之間的互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行探析，將扶貧資源下鄉(xiāng)過程中產(chǎn)生的“最后一公里困境”的生成機(jī)理，從國家精準(zhǔn)扶貧的基層政府治理和村莊社會具體現(xiàn)實(shí)中梳理出來，重點(diǎn)探討精準(zhǔn)扶貧的政策執(zhí)行鏈條末梢，即“鎮(zhèn)——村”場域中扶貧執(zhí)行的實(shí)踐邏輯。（如圖1所示）

圖1 精準(zhǔn)扶貧“最后一公里困境”形塑邏輯

二、精準(zhǔn)扶貧的末梢：“鎮(zhèn)——村”

精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，通常是由地方政府（縣、市）通過軟化貧困村、貧困戶的名額控制規(guī)則、細(xì)化對扶貧效果考核等方式，控制精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金、人力支持等扶貧要素，掌握扶貧資源的分配和整合的主動(dòng)性，這讓處于“壓力型體制”末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府承擔(dān)著脫貧政治任務(wù)壓力和上級扶貧行政命令上的雙重壓力。此外，精準(zhǔn)扶貧也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府參與“晉升錦標(biāo)賽”提供了契機(jī)，［1］政治晉升以及精準(zhǔn)扶貧政策背后大量的扶貧資源讓精準(zhǔn)扶貧的迫切性在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

從扶貧的基層實(shí)踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府扶貧壓力的釋放主要有兩種方式：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府內(nèi)部將扶貧壓力分解到各職能部門，將壓力內(nèi)化；另一種是通過扶貧資源捆綁政治任務(wù)，實(shí)現(xiàn)扶貧壓力向貧困村莊轉(zhuǎn)移。前者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府內(nèi)部任務(wù)目標(biāo)的分解，扶貧壓力仍舊集中在體制內(nèi)部并沒有得到轉(zhuǎn)移，后者是通過調(diào)動(dòng)村干部的力量，根據(jù)貧困類別和貧困程度，在名額控制的基礎(chǔ)上通過支付村莊貧困戶生活保障費(fèi)用、提供扶貧相關(guān)配套的基礎(chǔ)設(shè)施改造等扶貧資源的方式，實(shí)現(xiàn)壓力由體制內(nèi)向體制外的村莊釋放。

由于科層化的行政體制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間是斷裂的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧上必須依靠村干部。在這個(gè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是“委托人”，村干部是“代理人”。行政化傾向的村干部往往將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的扶貧任務(wù)視為中心工作，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府扶貧資源支持，認(rèn)可鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的扶貧具體工作中的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系”。此外，村干部作為村莊自治的代理人，積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府爭取建卡貧困戶名額等扶貧資源，扶貧資源的入村過程實(shí)際上成為了各村之間“分利秩序”下的產(chǎn)物，［2］在此過程中，村干部同時(shí)也獲得了村莊中的治理威信。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府扶貧壓力釋放的關(guān)鍵在于對村干部進(jìn)行激勵(lì)，以調(diào)動(dòng)其積極性。

三、半熟人社會的村莊：異化的村莊治理

（一）半熟人化的貧困村莊

已有的研究表明，扶貧是一個(gè)系統(tǒng)的過程，通過連續(xù)性、精準(zhǔn)化的方式才能夠取得比較好的結(jié)果。精準(zhǔn)扶貧要求脫貧任務(wù)“落實(shí)到村，精準(zhǔn)到戶，精確到人”，扶貧政策要下沉的最終場域不是基層政府，而是村莊社會。但值得注意的是，變遷中的貧困農(nóng)村已經(jīng)不同于費(fèi)孝通眼中鄉(xiāng)土邏輯的“熟人社會”，而是一個(gè)“空心化”的農(nóng)村。吳重慶稱之為“無主體的熟人社會”，即：村莊主體性缺失，公共性缺失，歸屬感缺失，［3］賀雪峰則進(jìn)一步將當(dāng)下中國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的巨變稱之為“半熟人社會”。在“半熟人社會”中，隨著農(nóng)民收入多元化，村民之間的異質(zhì)性逐步增強(qiáng)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村規(guī)范正被現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)因素所解構(gòu)，村莊秩序逐步失靈。［4］在這樣的村莊社會場域中，村莊層面權(quán)力運(yùn)行邏輯直接影響著精準(zhǔn)扶貧的治理效率。

具體而言，其一是村莊結(jié)構(gòu)破碎。農(nóng)村社會中主體成員長期不在場，必然造成了村莊社會系統(tǒng)運(yùn)行的失序。［5］熟人社會是一個(gè)典型的社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，“差序格局”、“輿論壓人”、“血緣關(guān)系”、“面子有價(jià)”、“人情取向”構(gòu)成了費(fèi)孝通先生認(rèn)為的鄉(xiāng)土社會主要特征。然而這種社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)正伴隨著家族記憶逐漸模糊、村莊價(jià)值觀念的約束不再、村莊行動(dòng)者的大量缺失而支離破碎，使得村莊結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“碎片化”、“原子化”特征。［6］村莊結(jié)構(gòu)還包括了村莊經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)。從分田到戶和1998年的二輪承包以來，土地和集體經(jīng)濟(jì)將村莊與經(jīng)濟(jì)緊密關(guān)聯(lián)。但隨著農(nóng)業(yè)稅取消以及農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工，土地不再是唯一的生產(chǎn)資料，村莊集體經(jīng)濟(jì)在大多數(shù)村莊不可避免的被空殼化、邊緣化。其二是村莊個(gè)人主義盛行導(dǎo)致的集體行動(dòng)困境。隨著村莊社會結(jié)構(gòu)破碎，原來的村莊行為規(guī)則和利益紐帶對村民的約束力失效，從而導(dǎo)致了村民實(shí)用主義傾向愈加嚴(yán)重。對村莊的脫離以及越來越強(qiáng)烈的個(gè)人主義選擇，讓村民表現(xiàn)出了對村莊公共事務(wù)的政治冷漠和在個(gè)人利益多寡上錙銖必較，村莊社會也陷入了運(yùn)轉(zhuǎn)的失序。第三是村莊社會治理的“私人化”。陳柏峰認(rèn)為，鄉(xiāng)土邏輯變異過程中村莊社會規(guī)范的失靈、道德秩序的瓦解、勞動(dòng)光榮倫理的衰落，村民對村莊公共事務(wù)的冷漠，村莊治理的私人化和灰黑化成為必然。［7］貧困村莊治理“私人化”的一個(gè)重要體現(xiàn)就是村干部對村莊公共權(quán)力的長期壟斷，在偏遠(yuǎn)貧困農(nóng)村地區(qū)體現(xiàn)得更加明顯。有的村干部一干就是十幾年，長期控制著村莊公共資源的配置，村莊的治理更多的依靠的是村干部個(gè)人的社會聲譽(yù)、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，再加上私人治理資本在村干部之間的不可傳遞性和不同屆村干部之間非積累性的特征，讓村干部“私人化”的村莊治理成為路徑依賴。［8］由于村莊內(nèi)部治理的“私人化”，村干部實(shí)際上成為了支離破碎貧困村莊的“代理人”，公共資源被“私人化”成村干部個(gè)人與各個(gè)村民之間的“人情虧欠”等民間生活原則，村莊治理的公共性被漠視。

（二）向上負(fù)責(zé)、村內(nèi)偏離：貧困村莊治理機(jī)制的異化

半熟人化的貧困村莊中，破碎的村莊社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了村莊失序條件下村干部治理鄉(xiāng)村的作用。在這樣的背景下，受制于扶貧壓力轉(zhuǎn)移邏輯和村干部的扶貧資源爭取邏輯，必然讓村莊治理走向?qū)ι县?fù)責(zé)、對內(nèi)脫離之路。（如圖2所示）

圖2 貧困村莊異化的村莊治理結(jié)構(gòu)

一方面，村干部身份的半官僚化導(dǎo)致村莊治理對上負(fù)責(zé)，造成治理回應(yīng)性弱化。村干部將鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工視為村莊的中心工作，其重要任務(wù)就是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)確保本村扶貧任務(wù)能夠按時(shí)實(shí)現(xiàn)并讓領(lǐng)導(dǎo)滿意。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的良好評價(jià)并不一定代表著扶貧資源的有效運(yùn)用，貧困村民才是扶貧成效好壞的最終判斷者。同時(shí)，脫貧治理離不開對村民脫貧切實(shí)訴求的回應(yīng)。在村莊治理結(jié)構(gòu)中，大多數(shù)扶貧資源和信息在行政村一級聚集并由村干部所掌握，村“兩委”越來越有脫離村民而成為“上層建筑”的跡象，［9］如果村民脫貧切實(shí)訴求和相關(guān)扶貧信息不能為基層政府所掌握，再加上村民對公共事務(wù)的冷漠，脫貧治理回應(yīng)性自然被減弱。

另一方面，“私人化”治理導(dǎo)致村莊脫貧治理目標(biāo)的偏離?！八饺嘶钡拇迩f治理下，村干部對精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行具有很大的自由裁量權(quán)。如果村干部只希望通過爭取扶貧資源獲得利益，而不愿意為扶貧資源落實(shí)的具體事務(wù)牽涉太多精力，將導(dǎo)致扶貧資源出現(xiàn)低效利用甚至閑置的狀態(tài)，而偏離精準(zhǔn)扶貧的最終靶向——扶貧對象的利益訴求。半熟人社會中產(chǎn)生的村莊治理導(dǎo)致了貧困村莊的真實(shí)訴求缺乏通暢的表達(dá)機(jī)制，扶貧工作也因此失去了動(dòng)員村民的社會基礎(chǔ)。

四、精準(zhǔn)扶貧“最后一公里困境”的生成

（一）精準(zhǔn)扶貧政策落地瓶頸：應(yīng)付型的扶貧措施執(zhí)行

現(xiàn)實(shí)中的“私人化”村莊治理能夠很大程度上化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的扶貧壓力，使扶貧資源能夠從形式上入村抵達(dá)到貧困戶。但是，應(yīng)該看到短視的“私人化”治理具有很大的不穩(wěn)定性，加之村民消極參與扶貧、脫貧，難以確保村莊承接的扶貧資源能夠得到有效運(yùn)行和使用。在基層政府的扶貧任務(wù)壓力下，村干部搪塞、應(yīng)付、形式化的扶貧措施執(zhí)行就由此產(chǎn)生。例如，對于“建成萬畝獼猴桃扶貧示范基地”的扶貧項(xiàng)目，村干部要完成這一項(xiàng)目面臨各種困難，所以只得通過做宣講材料、造栽種數(shù)據(jù)等方式進(jìn)行“應(yīng)付性”完成，“上有政策，下有對策”成為了應(yīng)付型扶貧措施執(zhí)行的最佳表述。

村民的消極參與、村干部的應(yīng)付型扶貧措施執(zhí)行一起構(gòu)成了精準(zhǔn)扶貧政策落地的瓶頸，使精準(zhǔn)扶貧成為了村干部向上應(yīng)付檢查的“獨(dú)角戲”。村干部“應(yīng)付性”執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是“讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)滿意”，從而爭取政府扶貧資源的傾斜；鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府能夠認(rèn)同村干部的此種做法，在于希冀以低成本獲得脫貧的政績。但是，作為精準(zhǔn)扶貧最終靶向的貧困戶的真實(shí)訴求和利益反而被忽略?？梢?，在扶貧資源下鄉(xiāng)入村過程中，國家精準(zhǔn)扶貧政策的目標(biāo)實(shí)際上已經(jīng)被基層政府和村干部各自的目標(biāo)所替代了。

（二）村莊精準(zhǔn)扶貧內(nèi)卷化：高成本投入、低效率利用

黃宗智將華北農(nóng)村農(nóng)民精細(xì)化耕種獲得農(nóng)業(yè)收益增長稱為“內(nèi)卷化增長”，認(rèn)為是一種勞動(dòng)效益邊際遞減的增長。［10］借用這一概念用于精準(zhǔn)扶貧中廣泛存在的高成本扶貧資源投入、低效率的村莊內(nèi)部扶貧資源利用的現(xiàn)象，可稱之為“精準(zhǔn)扶貧內(nèi)卷化”。“精準(zhǔn)扶貧內(nèi)卷化”最典型的特征，就是扶貧資源落地中的“跑冒滴漏”，出現(xiàn)諸如：“建卡貧困戶”、“低?！泵~被用到“關(guān)系戶”、“富裕戶”身上，扶貧項(xiàng)目資金被村干部挪用和滋生貪污腐敗等現(xiàn)象。

就扶貧資源投入而言，僅2017年中央財(cái)政撥付地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金就達(dá)860.95億元，有扶貧任務(wù)的省級地方財(cái)政達(dá)到540億元。［11］無論是中央還是地方對精準(zhǔn)扶貧資源上的傾斜和投入都在不斷加大，但大量的扶貧資源投入在村莊之后，是否得到了高效率的利用，是一值得深思的問題。一方面，秩序失靈的半熟人村莊社會，掌握話語權(quán)的村干部主導(dǎo)了扶貧資源的分配，村民無論是從意愿動(dòng)機(jī)上還是從行為能力上，都缺乏對村干部進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約措施。正因?yàn)槿绱?，扶貧資源在下鄉(xiāng)入村才會出現(xiàn)“跑冒滴漏”。由此造成的結(jié)果是：一是貧困戶的識別瞄準(zhǔn)脫靶，扶貧資源沒有用到真正急需幫扶的貧困戶身上，而是落到“關(guān)系戶”“富裕戶”的身上，扶貧資源使用低效率；二是出現(xiàn)以村干部為首的村莊精英對扶貧資源的冒領(lǐng)、截留、挪用甚至貪污腐敗現(xiàn)象，扶貧資源完全無效率。

另一方面，半熟人化的村莊社會中普通村民和貧困戶的集體沉默也是低效率扶貧資源利用產(chǎn)生的一個(gè)重要原由?！爸虚g群體和貧困群體成員對精英的懼怕和對個(gè)人出頭后遭受打擊的擔(dān)憂，則構(gòu)成了他們對精英侵占公共利益或是濫用公共權(quán)力的集體沉默，他們在行動(dòng)中采取的是不要得罪人的邏輯。沒有集體行動(dòng)，也沒有集體輿論，有的只是私下的抱怨與不滿?！保?2］這樣造成了貧困戶的真正脫貧利益訴求無法得到表達(dá)，貧困戶爭取扶貧資源的信號無法釋放，扶貧資源無法對貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)投向和有效率的配置。

（三）貧困戶動(dòng)員缺位與精準(zhǔn)扶貧“最后一公里困境”

一方面，村莊治理機(jī)制的失序?qū)е铝藢ω毨魟?dòng)員的困難。隨著村莊結(jié)構(gòu)的破碎、村莊傳統(tǒng)失靈，貧困戶群體“只講利益”的個(gè)人主義選擇和實(shí)用主義傾向更加強(qiáng)烈；“私人化”村莊治理機(jī)制走向了對上負(fù)責(zé)、村內(nèi)偏離的異化之路，加深了“扶貧脫貧是鎮(zhèn)上干部的事”的消極觀念，增加了動(dòng)員貧困戶參與脫貧的難度。另一方面，精準(zhǔn)扶貧動(dòng)員中貧困戶的缺位和貧困戶參與脫貧的有限性導(dǎo)致了精準(zhǔn)扶貧的違規(guī)操作。在精準(zhǔn)扶貧資源下鄉(xiāng)入村過程中，作為精準(zhǔn)扶貧對象的貧困戶不能積極參與到脫貧實(shí)踐中來，直接導(dǎo)致了扶貧、脫貧的效果不明顯，“扶不起”、“扶不動(dòng)”成為常態(tài)。貧困戶參與脫貧的缺位，對扶貧資源使用不能進(jìn)行有效監(jiān)督，助長了了村干部按照個(gè)人意愿分配扶貧資源、違反國家扶貧政策的操作的可能性，扶貧資源必然得不到有效的使用。貧困戶動(dòng)員的缺位也是造成了扶貧資源下鄉(xiāng)入村過程中“最后一公里困境”的重要因素。

五、走出困境：“鎮(zhèn)——村”治理的現(xiàn)代化

全面落實(shí)黨和國家一系列扶貧工作方針政策，有效解決扶貧中的低質(zhì)、低效問題，需要完善扶貧體制機(jī)制，重構(gòu)村莊公共秩序，破解“私人化”村莊治理，在體制改革和制度設(shè)計(jì)上推進(jìn)“鎮(zhèn)——村”治理的現(xiàn)代化。

我國扶貧工作中的基層黨員干部以及組織動(dòng)員起來的貧困戶，是“精準(zhǔn)扶貧最后一公里”的行為主體。完善農(nóng)村基層治理體制，首要的是強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的組織體系在貧困村莊中仍舊健全，村莊精英大多數(shù)已經(jīng)被村黨支部所接納，并且扶貧、脫貧的“良好的社會治理實(shí)踐，潛移默化地為執(zhí)政黨帶來更好的社會聲譽(yù)、更高的民眾支持率以及更長久的執(zhí)政地位?！保?3］因此，必須加強(qiáng)村黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村黨組織的引領(lǐng)作用，重建村莊公共秩序和動(dòng)員結(jié)構(gòu)。例如，采用村組黨員對點(diǎn)聯(lián)系相應(yīng)貧困戶的方式。村組黨員根植于村莊，不僅可以充分發(fā)揮黨員聯(lián)系、動(dòng)員、組織貧困戶參與脫貧活動(dòng)的作用，而且能夠讓貧困戶獲得較為有效的利益訴求表達(dá)途徑。村組黨員對點(diǎn)聯(lián)系在客觀上也能夠讓扶貧信息得到公開，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村組黨員扶貧工作進(jìn)行有效引導(dǎo)和監(jiān)督。此外，通過優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化扶貧資金監(jiān)管，加強(qiáng)村務(wù)公開、落實(shí)村民自治等途徑，完善農(nóng)村基層治理機(jī)制，在此邏輯進(jìn)路下重建村莊公共秩序，突破“精準(zhǔn)扶貧最后一公里困境”就成為可能。

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