礦業(yè)權審批易發(fā)生商業(yè)賄賂環(huán)節(jié)及對策研究范春偉

范春偉

【摘 要】本文從礦產資源所有權屬國家所有這一核心問題入手，闡述了礦產資源所形成的礦業(yè)權屬轉移過程中所需要的各種行政審批及政府監(jiān)督的必要性，重點強調了防止礦業(yè)權審批環(huán)節(jié)易發(fā)生商業(yè)賄賂的幾點意見和建議。

【關鍵詞】礦產資源；礦業(yè)權；商業(yè)賄賂；監(jiān)督管理

礦業(yè)權是探礦權和采礦權的總稱，是礦業(yè)開發(fā)的不同階段。礦業(yè)權的審批是國家賦予國土資源部門的行政權利。努力用好手中的權利，為當前國家經濟建設和可持續(xù)發(fā)展服好務，同時也要防止在礦業(yè)權審批的各個環(huán)節(jié)中商業(yè)賄賂的發(fā)生。

1.礦產資源的所有權屬于國家

礦產資源具有決定國家興旺的戰(zhàn)略意義，分布具有不均衡性，我國憲法明確規(guī)定礦產資源歸國家所有。礦產資源國家所有即為全民13億人民所共有，因此它不因其產出地屬于某一個人或某一地區(qū)所有，只有代表國家的最高行政機關國務院才能依法代表國家對全國的礦產行使處置權。國家代表了全國13億人民的權益，國家所有就保證了資源開發(fā)要考慮人民的當前利益和長遠發(fā)展，使根據事態(tài)的變化對資源的開發(fā)進行宏觀調控成為可能。

2.礦業(yè)權審批過程是國家公權力向個人私權力的轉移過程

礦產資源所有權是國家的，但國家本身并不進行礦業(yè)開發(fā)，而是由企業(yè)和自然人來進行。雖然企業(yè)或個人獲得了礦業(yè)權，但是礦產資源的特殊性和重要性，要求礦產資源的所有者——國家，必須對礦產資源的勘查、開發(fā)和轉讓進行必要的監(jiān)督管理。因此，要求企業(yè)要進行勘查資源的匯交、儲量備案、開發(fā)利用方案的編制和審查、年度檢查、交納稅費、轉讓審批等，也就是企業(yè)雖然獲得了礦業(yè)權，但是只是礦業(yè)開發(fā)的部分權力，國家并沒有放棄監(jiān)督的權力。對礦產資源國家所具有的公權力并沒有全部轉移給企業(yè)，企業(yè)所具有的私權力是不完全的。

3.礦業(yè)權審批環(huán)節(jié)發(fā)生商業(yè)賄賂的可能性

3.1礦業(yè)權帶來巨大經濟利益的誘惑

礦產資源本身具有資產的屬性，獲得了礦業(yè)權就意味著獲得了一筆巨大的資產。礦業(yè)開發(fā)的巨大利益，誘使社會上的形形色色的人想要獲得礦業(yè)權。這些人中不乏黑社會人士、不法商人等等。為了獲取礦業(yè)權他們會使盡一切辦法，包括金錢、美女等無所不用。我們礦業(yè)權審批所面對的就是這樣一個群體，所以發(fā)生商業(yè)賄賂的可能性是存在的。

3.2社會各方面對礦業(yè)權的審批的干預

獲得礦業(yè)權就可獲得巨大的利益，所以礦業(yè)權的審批也拉動了社會的方方面面。個別具有實權的官員，在巨大利益誘惑面前“下了水”，成了不法商人的代言人、保護傘，為了幫其獲得礦業(yè)權打招呼、批條子，全然不顧礦產資源法及其配套法規(guī)的規(guī)定，給礦業(yè)權審批人員施加壓力。更有甚者，竟不顧黨紀國法而直接參股，有的是以其親屬的名義入干股，嚴重干擾了礦業(yè)權的審批。還有些社會性質的組織和某些流氓團伙，他們也看到了礦業(yè)權的巨大利益。有的以給合法礦業(yè)權人提供保護為名收取保護費，有的干脆以暴力手段強搶礦山，脅迫礦業(yè)權人必須把礦山交給他們經營。有的采取盜采方式，使礦業(yè)秩序受到嚴重破壞。

3.3制度的缺失和不足

計劃經濟改市場經濟后，《礦產資源法》修改已提到了立法程序，但是我們許多配套的規(guī)章、制度卻沒有得到很好的規(guī)范，如礦產資源法實施細則，與新礦法的一些內容不適應，但未修改；與第一部礦法同時出臺的《資源保護條例》至今未作修改，許多提法已完全過時。立法的滯后和缺失給某些執(zhí)法環(huán)節(jié)留下了許多自行裁量的空間，為一些不法行為留下了可乘之機。

4.防治礦業(yè)權審批發(fā)生商業(yè)賄賂的幾點淺見

國土資源部于2007年出臺了《關于深入推進國土資源領域治理商業(yè)賄賂專項工作的意見》（國土資發(fā)[2007]162號）。全國國土資源系統(tǒng)防治商業(yè)賄賂工作掀起了高潮。因礦業(yè)權審批是礦業(yè)權管理的中心環(huán)節(jié)，為防治商業(yè)賄賂的發(fā)生應采取一些必要措施。

4.1從管理制度上已經采取了一系列的措施，力爭從源頭上防止漏洞的發(fā)生

首先在采礦權許可證和探礦權許可證發(fā)證權限上要上收。礦產資源法和配套法規(guī)規(guī)定，重要礦產和中型以上礦山的采礦許可證發(fā)證權在國家和省兩級；探礦權由省和國家頒發(fā)許可證。市、縣只能發(fā)放砂、石、粘土等建材和部分非金屬礦產的采礦許可證。其次增加礦業(yè)權審批環(huán)節(jié)。所有審批都設置了基層初審和復核的制度，及各級領導審核的制度。再次建立會審制度，制定相關管理規(guī)定、辦法，礦業(yè)權發(fā)證的初審階段，設立會審制度。各有關處室充分發(fā)表意見，做到公開、公平、公正；制定采礦權新設立、延續(xù)、變更、注銷管理規(guī)定；制定遼寧省探礦權招標拍賣掛牌暫行辦法；制定采礦權擴界管理辦法；加強開發(fā)利用方案審查管理；完善礦業(yè)權發(fā)放內部工作制度。

4.2加強對涉及礦業(yè)權發(fā)證人員的思想教育工作，做到“常在河邊走，就是不濕鞋”

廳黨組和處室黨支部兩級黨組織每年都要主題組織學習，加強對公務員的思想政治工作，使他們認識到工作的重要性和防腐拒貪的艱巨性。每年都要利用正、反兩方面典型人物和事例，對公務員進行教育，已經形成制度，目的就是要引起大家的警覺，做好工作。對礦業(yè)權審批人員，在保持相對穩(wěn)定的前提下，適當輪崗，減少腐敗發(fā)生的可能性。

4.3完善法規(guī)，防止漏洞

國土資源部已經加強了匡正管理的立法工作。但作為省級部門，必須要在不違背上級精神的條件下，拿出自己的實施辦法，要適應我們的省情，要有創(chuàng)新，要有很強的可操作性，盡可能的減少自由裁量。每一個審批步驟都要有細則標準規(guī)范，使內外人員都無法違法違規(guī)插手干預。所以，除依靠立法之外，還有許多細微的建章立制工作需要我們去做。

4.4勘查許可證發(fā)放要加強管理

地質勘查時礦產開發(fā)的前期階段，商業(yè)性勘查就是礦產開發(fā)的一部分。這幾年來對勘查許可證的發(fā)放爭議較多。首先是取得勘查許可證太過容易，門檻太低。其次是跑馬占地，圈而不探。再次是沒有退出機制，占地太便宜，拒不退出。以上這些原因就造成了以采代探、倒賣探礦權、探采沖突等問題。既破壞了礦業(yè)秩序，也使商業(yè)賄賂大量發(fā)生，因此必須加強勘查許可證的管理。

4.5要提高準入門檻，申請人必須出具經專家評審的探礦設計和資質證明

探礦設計要作為年檢的依據，完成設計工程才能提出延續(xù)，延續(xù)必須要有新的設計，并提交階段報告，進行專家評審。已經進入市場經濟，商業(yè)性勘查不允許有計劃內外之分，雙重標準是商業(yè)賄賂的滋生地。

4.6沒有探礦權而獲得的地質儲量都不是合法的

當前許多礦山企業(yè)所提供的儲量都是采用儲量核實報告的辦法獲得審批備案的，沒有獲得國家批準的探礦權而獲得儲量顯然是違反礦產資源法的。如果是國家已投資做過地質工作的，就應有合法的地勘報告，而不是儲量核實報告。建議在礦山企業(yè)資源枯竭需要擴大礦區(qū)范圍時，必須要申請?zhí)降V許可證，經工作后提交合法儲量才能辦理擴界手續(xù)（礦山企業(yè)在深度上擴界提交儲量核實報告的，無需辦理探礦許可證）。