2017年國家立法畫卷

阿計

新法突進，填補法制短板

2017年最為激動人心的立法成果，莫過于全國人代會3月5日表決通過的民法總則。作為重啟民法典編纂工程的開篇之作，民法總則不僅是一份統(tǒng)領(lǐng)全局的“民事權(quán)利宣言書”，更寄托著六十多年來幾代國人呼喚“權(quán)利法典”的夢想，承載著穿越民法典立法五次受挫之歷史三峽的雄心。

正是這樣的神圣使命，決定了民法總則必須立足現(xiàn)實的國情土壤，守望民族的精神高度。從基本原則設(shè)定、主體制度完善、權(quán)利譜系擴容、責(zé)任機制重塑、訴訟時效變革等宏觀架構(gòu)，到引入成年人監(jiān)護制度、保護胎兒遺產(chǎn)繼承權(quán)、確認虛擬財產(chǎn)權(quán)利等制度創(chuàng)新，再到增設(shè)臨時監(jiān)護制度、拓展人格權(quán)保護疆域、創(chuàng)立遭性侵未成年人特別訴訟時效規(guī)則等細節(jié)雕琢，民法總則抒寫民法精神，高擎私權(quán)旗幟，處處融入了規(guī)則的力度、權(quán)利的溫度。

然而這樣的立法成功，殊非易事。從一審到三審，法律草案先后三次公開征求意見，共收到70227條立法建議，足見公共參與的沸騰熱情。回溯整個立法進程，近70%的條文先后變動，直到全國人代會四審期間，還作出了150多處修改。正是堅守民主科學(xué)的立法軌道，秉持反復(fù)打磨的工匠精神，推動法律草案不斷凝聚共識、砥礪前行。

根據(jù)既定的立法路線圖，在民法總則邁出最為關(guān)鍵的第一步后，隨之跟進的將是民法典各分編的編纂，并最終于2020年完成統(tǒng)一的民法典。盡管未來的立法道路依然充滿挑戰(zhàn)，但毫無疑問，一個嶄新的民權(quán)時代，已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)地開啟了！

2017年豐富多姿的立法行列中，有一部特別的新法律，撥動了無數(shù)人的愛國情弦。她，就是9月初出臺的國歌法。

凝聚著憂患意識、家國情懷和民族精神的國歌早已深入人心，但在現(xiàn)實中，也存在著奏唱國歌不規(guī)范、參與者舉止不得體、商業(yè)化利用國歌乃至篡改國歌歌詞、歪唱國歌曲調(diào)等亂象，嚴(yán)重損害了國歌的尊嚴(yán)。正因此，圍繞著哪些場合應(yīng)當(dāng)奏唱國歌、哪些場合不得使用國歌、奏唱國歌應(yīng)當(dāng)遵循何種禮儀等焦點，國歌法構(gòu)建了清晰的制度規(guī)則。尤其是對于侮辱國歌的行為，國歌法不僅設(shè)置了行政處罰機制，而且明確警示“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。國歌法問世僅僅兩個月后，跟進出臺的刑法修正案（十）便增設(shè)了針對侮辱國歌行為的刑事追責(zé)機制。其一脈相承的立法邏輯，表達的正是捍衛(wèi)國歌尊嚴(yán)的堅定立場。

相對于禁止性規(guī)定，更多現(xiàn)身于國歌法中的是引導(dǎo)性規(guī)定。諸如“國家倡導(dǎo)公民和組織在適宜的場合奏唱國歌，表達愛國情感”之類的原則宣示，“國歌納入中小學(xué)教育”之類的制度安排，無不體現(xiàn)了激勵公眾愛國熱情、培育公民國家觀念的立法深意。從這個意義而言，推動國歌所蓄含的精神力量真正融入國人心靈，轉(zhuǎn)為公共信仰，才是國歌法的終極追求。

盤點2017年出臺的新法律，11月誕生的公共圖書館法，以其獨有的立法價值，寫下了文化立法的新篇章。確立發(fā)展方向，強調(diào)公益屬性，明晰政府責(zé)任，鼓勵社會參與，改造管理機制，提升服務(wù)效能……旨在全方位重塑公共圖書館面貌的立法設(shè)計，亮點紛呈。公共圖書館法與2016年持續(xù)出臺的電影產(chǎn)業(yè)促進法和公共文化服務(wù)保障法一脈相承，是彌補文化立法“短板”的又一重要突破。借助法律的力量，引領(lǐng)書香社會，開啟全民閱讀，進而提升國人的文化素養(yǎng)和精神海拔，這樣的理想前景，奠定的正是構(gòu)建文化強國最堅實的基石。

修法縱深，鑄造法制鏈條

國家安全領(lǐng)域的立法進一步快馬加鞭，且深入更多的維度，呈現(xiàn)更廣的視野，勾畫了2017年立法極為鮮明的一大脈絡(luò)。

是年4月完成修訂的測繪法，其一大修法意圖是，立足總體國家安全觀的高度，直面“問題地圖”迭出、泄密事件頻發(fā)的現(xiàn)實風(fēng)險，構(gòu)建嚴(yán)格的監(jiān)管和追責(zé)制度，將與國家主權(quán)、安全息息相關(guān)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地理信息資源，納入更為有力的法制保護羽翼之下。

與測繪法的修法行動相比，更具“國家安全”色彩的是2部新法的誕生。2017年6月，國家情報法率先亮相，寫下國家安全立法的重彩一筆。9月初，核安全法接踵而至，從安全標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)許可到執(zhí)法監(jiān)管，核安全法始終貫穿著“從嚴(yán)防控”的立場。從信息公開、公眾監(jiān)督到無過錯核損害賠償制度，核安全法不斷朝著保護公民權(quán)益的方向演進。為全社會送上一顆法律“定心丸”的同時，也向全世界展示了一個負責(zé)任的大國形象。

與國運民生息息相關(guān)的環(huán)保法制取得重大進展，是2017年立法的又一關(guān)鍵線索。

2017年6月，水污染防治法完成問世以來的第三次修改。從強化地方政府責(zé)任，以法律形式確立河長制，到完善流域水污染聯(lián)合防治制度，健全重點領(lǐng)域水污染防治措施，再到嚴(yán)格保障飲用水安全，增設(shè)農(nóng)村生活污染治理機制等等，新版水污染防治法的制度更新，無不直面治污難點，彰顯對百姓“水杯”的深切關(guān)懷。而法律責(zé)任的升級改造，更是此次修法最大的發(fā)力點，從擴大處罰行為種類，到引入“按日計罰”等新機制，再到大幅提高罰款上限，增設(shè)停業(yè)、關(guān)閉等終極措施。其加碼重罰力度之大，史無前例。

水污染防治法修法竣工之際，土壤污染防治法草案也步入了一審程序。多年以來，土壤防污一直處于立法空白。及至年底，法律草案已經(jīng)歷二審，環(huán)保立法領(lǐng)域攻克最后一塊“硬骨頭”，指日可待。

從水污染防治修法，到土壤污染防治立法，標(biāo)示著2017年環(huán)保立法的高度。往前追溯，自2015年新環(huán)境保護法實施以來，大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護法已率先完成修改，這標(biāo)志著，大氣、海洋、水體、土壤等主要環(huán)境要素，已全部進入修法或立法序列，其背后隱含的，則是全方位鑄造最嚴(yán)環(huán)保法制鏈條的戰(zhàn)略意圖。隨著相關(guān)立法逐一破題，最后決勝的時刻已不再遙遠。

2017年上演的又一幕立法大劇是，經(jīng)濟領(lǐng)域多部陳年舊法開啟“翻新”模式，掀動重塑市場法則的修法浪潮。

其中典型當(dāng)數(shù)1993年出臺的反不正當(dāng)競爭法，該法是改革開放初期立法中，為數(shù)寥寥的多年未修之法，深陷捉襟見肘的困境。2107年11月初，長跑24年的反不正當(dāng)競爭法終于完成首次大修。從增設(shè)互聯(lián)網(wǎng)不正當(dāng)競爭條款，到合理劃定市場自由與不正當(dāng)競爭的邊界；從擴大商業(yè)賄賂范圍，到細化各類惡意仿冒行為；從加大行政處罰力度，到確立民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則……反不正當(dāng)競爭法煥然一新的面貌，回應(yīng)著時代的變遷，見證了重建市場競爭健康生態(tài)的立法努力。

與反不正當(dāng)競爭法同時修法告捷的，還有實施已近30年的標(biāo)準(zhǔn)化法，清晰呈現(xiàn)了根治標(biāo)準(zhǔn)過多過濫、增加標(biāo)準(zhǔn)有效供給的雙向目標(biāo)。相較之下，更具“促進”基調(diào)的中小企業(yè)促進法、農(nóng)民專業(yè)合作社法先后修法告成。前者圍繞中小企業(yè)現(xiàn)實困境所設(shè)計的系列解決方案，后者洞察農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展方向所確立的諸多助力機制，接踵釋放出公平競爭、開放寬松的法制環(huán)境信號。2017年的11月初，會計法等11部法律以“打包”方式作出一攬子修改，諸多行政審批柵欄和職業(yè)資格認定門檻被批量拆除。及至年底，招標(biāo)投標(biāo)法、計量法亦聯(lián)袂作出修改，再奏激發(fā)市場活力的凱歌。

在此起彼伏的修法浪潮中，一部新法的別樣亮色也格外引人注目，事關(guān)消費者權(quán)益保護、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的電子商務(wù)法草案，已在扎扎實實二審后進入了倒計時，即將填補市場法則的一大空白。

修立并舉，護航改革大業(yè)

回溯2017年的立法足跡，2月完成修訂的紅十字會法，不僅是2017率先表決通過的“第一法”，也是這一年社會關(guān)注度最高的立法事件之一。

近年來曝出的“郭美美事件”等風(fēng)波，令紅十字會深陷空前的信任危機，正是這樣的現(xiàn)實，催動了頒行23年之久的紅十字會法首次大修的步伐，也決定了重建公信成為最核心的修法主題。優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督治理結(jié)構(gòu)，引入第三方機構(gòu)的獨立審計機制，拓寬信息公開等社會監(jiān)督通道、增設(shè)法律責(zé)任專章……紅十字會法修法從多個維度編織的制度籠子，直指立法盲區(qū)，處處彰顯著“打造公開透明紅十字會”的立法努力。

2017年最具“微改大義”特質(zhì)的修法成果，莫過于2月修改的企業(yè)所得稅法。其直接動因是對接一年前出臺的慈善法，盡管只是一個條文的修改，卻對企業(yè)慈善捐贈的稅收優(yōu)惠制度作出了實質(zhì)性變革。此次修法行動更深層的意義還在于，奏響了2017年稅收法定進程的序曲。

相較于企業(yè)所得稅法的微改，2017年年底聯(lián)袂誕生的煙葉稅法和船舶噸稅法，更是洋溢著稅收法定精神氣質(zhì)的新法之作。盡管這兩個稅種在稅制體系中并不起眼，卻率先成為由暫行條例上升為法律的稅種。由此，自2015年立法法修改后所啟動的稅收法定行程，邁出了歷史性的一步。更重要的是，小稅先行的立法路徑，隱含的乃是“先易后難”的立法戰(zhàn)略。按照立法機關(guān)確立的2020年前全面落實稅收法定原則的時間表，多部稅收暫行條例的“升級”已刻不容緩。而率先出發(fā)的煙葉稅法和船舶噸稅法，無疑將為未來的稅收立法提供寶貴的立法經(jīng)驗和樣板價值，從而以小稅破冰，深刻影響落實稅收法定原則的立法全局。

對于最近五年高潮迭起的司法改革而言，2017年是一個不同尋常的收獲季節(jié)。諸多司法改革紛紛開花結(jié)果，掀起修法確認司改成果的熱潮，塑造了一道特別的立法景觀。

是年6月底，行政訴訟法和民事訴訟法率先聯(lián)袂作出修改。此次修法的基本動因是，兩年前由全國人大常委會授權(quán)在部分地區(qū)啟動的檢察機關(guān)提起公益訴訟試點，已到收官之際，也因此迎來了以立法手段驗收改革成果的時間節(jié)點。隨著兩大訴訟法同步完成修法，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式載入法律。

兩個多月后的9月初，隨著法官法等八部法律作出一攬子修改，將國家統(tǒng)一司法考試更改為國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的改革構(gòu)想，再奏立法凱歌。其最大的變革亮點是，將須經(jīng)資格考試的法律職業(yè)人員范圍，由原來的法官、檢察官、律師、公證員四大法律職業(yè)群體，擴容至部分具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的法律從業(yè)人員。由此指向的，正是加速法律職業(yè)共同體建設(shè)、奠定公平正義法治基石的深謀遠慮。

于這兩次重大的修法行動之外，更多確認司改成果的修法之舉已在路上。2017年8月，人民法院組織法和人民檢察院組織法首度大修草案進入一審程序。年底，法官法、檢察官法修訂草案亦攜手啟動一審。司法責(zé)任制等眾多重量級的司改成果，已紛紛載入草案。可以預(yù)計，這些修法方案一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實立法，固化司改成果的同時，也將推動司改進一步走向縱深。

2017年，沿襲近年來人大以授權(quán)決定頒發(fā)試點通行證的模式，國家立法機關(guān)的相關(guān)授權(quán)決定依然密集推出，但與往年相比，卻呈現(xiàn)了不同的氣象，蘊含著別樣的深意。

4月，全國人大常委會作出決定，將此前授權(quán)部分地區(qū)開展的人民陪審員制度試點改革，延期一年。這是立法機關(guān)針對即將期滿的授權(quán)試點改革，首次明確作出延期決定。其基本緣由是，為期兩年的試點改革仍未徹底破解一些瓶頸難題，需要更多的時間尋找最佳改革路徑。其后的11月初和12月底，為試點改革延期的授權(quán)決定新模式又兩度復(fù)制。此前在部分地區(qū)開展的多種農(nóng)村土地制度試點改革，得以延長一年期限。根本原因就在于，土地制度改革事關(guān)農(nóng)民權(quán)益和社會穩(wěn)定，茲事體大，不可冒進。

開辟更為廣闊的試點改革疆土，是2017年人大授權(quán)決定的另一個重要方向。11月初，全國人大常委會作出決定，將此前在北京市、山西省、浙江省開展的國家監(jiān)察體制試點改革，推開至全國各地。由此，肩負反腐使命的監(jiān)察體制改革，由區(qū)域性試點演進為全國性實驗。

無論是延長試點改革期限，還是擴大試點改革范圍，都生長于突破與審慎并重、積極與穩(wěn)妥兼顧的行權(quán)新生態(tài)，折射的正是對國家、人民高度負責(zé)的擔(dān)當(dāng)精神。而法治原則、程序正義和實踐理性的融合，也必然滋養(yǎng)出立法促進改革、改革反哺立法的互動效應(yīng)。

極目望去，2017年的立法路上，更多立法的身影已經(jīng)起跑?；踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進法草案、英雄烈士保護法草案、國際刑事司法協(xié)助法草案等等，集體搭上了2017年立法審議的末班車，為2017年立法史冊畫上圓滿句號，也為未來立法埋下了精神線索。在向2017年立法版圖致敬的目光中，2018年更加精彩可期的立法畫卷，已經(jīng)徐徐展開。