阿計
2017年最為激動人心的立法成果,莫過于全國人代會3月5日表決通過的民法總則。作為重啟民法典編纂工程的開篇之作,民法總則不僅是一份統(tǒng)領(lǐng)全局的“民事權(quán)利宣言書”,更寄托著六十多年來幾代國人呼喚“權(quán)利法典”的夢想,承載著穿越民法典立法五次受挫之歷史三峽的雄心。
正是這樣的神圣使命,決定了民法總則必須立足現(xiàn)實的國情土壤,守望民族的精神高度。從基本原則設(shè)定、主體制度完善、權(quán)利譜系擴容、責(zé)任機制重塑、訴訟時效變革等宏觀架構(gòu),到引入成年人監(jiān)護制度、保護胎兒遺產(chǎn)繼承權(quán)、確認虛擬財產(chǎn)權(quán)利等制度創(chuàng)新,再到增設(shè)臨時監(jiān)護制度、拓展人格權(quán)保護疆域、創(chuàng)立遭性侵未成年人特別訴訟時效規(guī)則等細節(jié)雕琢,民法總則抒寫民法精神,高擎私權(quán)旗幟,處處融入了規(guī)則的力度、權(quán)利的溫度。
然而這樣的立法成功,殊非易事。從一審到三審,法律草案先后三次公開征求意見,共收到70227條立法建議,足見公共參與的沸騰熱情。回溯整個立法進程,近70%的條文先后變動,直到全國人代會四審期間,還作出了150多處修改。正是堅守民主科學(xué)的立法軌道,秉持反復(fù)打磨的工匠精神,推動法律草案不斷凝聚共識、砥礪前行。
根據(jù)既定的立法路線圖,在民法總則邁出最為關(guān)鍵的第一步后,隨之跟進的將是民法典各分編的編纂,并最終于2020年完成統(tǒng)一的民法典。盡管未來的立法道路依然充滿挑戰(zhàn),但毫無疑問,一個嶄新的民權(quán)時代,已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)地開啟了!
2017年豐富多姿的立法行列中,有一部特別的新法律,撥動了無數(shù)人的愛國情弦。她,就是9月初出臺的國歌法。
凝聚著憂患意識、家國情懷和民族精神的國歌早已深入人心,但在現(xiàn)實中,也存在著奏唱國歌不規(guī)范、參與者舉止不得體、商業(yè)化利用國歌乃至篡改國歌歌詞、歪唱國歌曲調(diào)等亂象,嚴(yán)重損害了國歌的尊嚴(yán)。正因此,圍繞著哪些場合應(yīng)當(dāng)奏唱國歌、哪些場合不得使用國歌、奏唱國歌應(yīng)當(dāng)遵循何種禮儀等焦點,國歌法構(gòu)建了清晰的制度規(guī)則。尤其是對于侮辱國歌的行為,國歌法不僅設(shè)置了行政處罰機制,而且明確警示“構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”。國歌法問世僅僅兩個月后,跟進出臺的刑法修正案(十)便增設(shè)了針對侮辱國歌行為的刑事追責(zé)機制。其一脈相承的立法邏輯,表達的正是捍衛(wèi)國歌尊嚴(yán)的堅定立場。
相對于禁止性規(guī)定,更多現(xiàn)身于國歌法中的是引導(dǎo)性規(guī)定。諸如“國家倡導(dǎo)公民和組織在適宜的場合奏唱國歌,表達愛國情感”之類的原則宣示,“國歌納入中小學(xué)教育”之類的制度安排,無不體現(xiàn)了激勵公眾愛國熱情、培育公民國家觀念的立法深意。從這個意義而言,推動國歌所蓄含的精神力量真正融入國人心靈,轉(zhuǎn)為公共信仰,才是國歌法的終極追求。
盤點2017年出臺的新法律,11月誕生的公共圖書館法,以其獨有的立法價值,寫下了文化立法的新篇章。確立發(fā)展方向,強調(diào)公益屬性,明晰政府責(zé)任,鼓勵社會參與,改造管理機制,提升服務(wù)效能……旨在全方位重塑公共圖書館面貌的立法設(shè)計,亮點紛呈。公共圖書館法與2016年持續(xù)出臺的電影產(chǎn)業(yè)促進法和公共文化服務(wù)保障法一脈相承,是彌補文化立法“短板”的又一重要突破。借助法律的力量,引領(lǐng)書香社會,開啟全民閱讀,進而提升國人的文化素養(yǎng)和精神海拔,這樣的理想前景,奠定的正是構(gòu)建文化強國最堅實的基石。
國家安全領(lǐng)域的立法進一步快馬加鞭,且深入更多的維度,呈現(xiàn)更廣的視野,勾畫了2017年立法極為鮮明的一大脈絡(luò)。
是年4月完成修訂的測繪法,其一大修法意圖是,立足總體國家安全觀的高度,直面“問題地圖”迭出、泄密事件頻發(fā)的現(xiàn)實風(fēng)險,構(gòu)建嚴(yán)格的監(jiān)管和追責(zé)制度,將與國家主權(quán)、安全息息相關(guān)的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地理信息資源,納入更為有力的法制保護羽翼之下。
與測繪法的修法行動相比,更具“國家安全”色彩的是2部新法的誕生。2017年6月,國家情報法率先亮相,寫下國家安全立法的重彩一筆。9月初,核安全法接踵而至,從安全標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)許可到執(zhí)法監(jiān)管,核安全法始終貫穿著“從嚴(yán)防控”的立場。從信息公開、公眾監(jiān)督到無過錯核損害賠償制度,核安全法不斷朝著保護公民權(quán)益的方向演進。為全社會送上一顆法律“定心丸”的同時,也向全世界展示了一個負責(zé)任的大國形象。
與國運民生息息相關(guān)的環(huán)保法制取得重大進展,是2017年立法的又一關(guān)鍵線索。
2017年6月,水污染防治法完成問世以來的第三次修改。從強化地方政府責(zé)任,以法律形式確立河長制,到完善流域水污染聯(lián)合防治制度,健全重點領(lǐng)域水污染防治措施,再到嚴(yán)格保障飲用水安全,增設(shè)農(nóng)村生活污染治理機制等等,新版水污染防治法的制度更新,無不直面治污難點,彰顯對百姓“水杯”的深切關(guān)懷。而法律責(zé)任的升級改造,更是此次修法最大的發(fā)力點,從擴大處罰行為種類,到引入“按日計罰”等新機制,再到大幅提高罰款上限,增設(shè)停業(yè)、關(guān)閉等終極措施。其加碼重罰力度之大,史無前例。
水污染防治法修法竣工之際,土壤污染防治法草案也步入了一審程序。多年以來,土壤防污一直處于立法空白。及至年底,法律草案已經(jīng)歷二審,環(huán)保立法領(lǐng)域攻克最后一塊“硬骨頭”,指日可待。
從水污染防治修法,到土壤污染防治立法,標(biāo)示著2017年環(huán)保立法的高度。往前追溯,自2015年新環(huán)境保護法實施以來,大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護法已率先完成修改,這標(biāo)志著,大氣、海洋、水體、土壤等主要環(huán)境要素,已全部進入修法或立法序列,其背后隱含的,則是全方位鑄造最嚴(yán)環(huán)保法制鏈條的戰(zhàn)略意圖。隨著相關(guān)立法逐一破題,最后決勝的時刻已不再遙遠。
2017年上演的又一幕立法大劇是,經(jīng)濟領(lǐng)域多部陳年舊法開啟“翻新”模式,掀動重塑市場法則的修法浪潮。
其中典型當(dāng)數(shù)1993年出臺的反不正當(dāng)競爭法,該法是改革開放初期立法中,為數(shù)寥寥的多年未修之法,深陷捉襟見肘的困境。2107年11月初,長跑24年的反不正當(dāng)競爭法終于完成首次大修。從增設(shè)互聯(lián)網(wǎng)不正當(dāng)競爭條款,到合理劃定市場自由與不正當(dāng)競爭的邊界;從擴大商業(yè)賄賂范圍,到細化各類惡意仿冒行為;從加大行政處罰力度,到確立民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則……反不正當(dāng)競爭法煥然一新的面貌,回應(yīng)著時代的變遷,見證了重建市場競爭健康生態(tài)的立法努力。
與反不正當(dāng)競爭法同時修法告捷的,還有實施已近30年的標(biāo)準(zhǔn)化法,清晰呈現(xiàn)了根治標(biāo)準(zhǔn)過多過濫、增加標(biāo)準(zhǔn)有效供給的雙向目標(biāo)。相較之下,更具“促進”基調(diào)的中小企業(yè)促進法、農(nóng)民專業(yè)合作社法先后修法告成。前者圍繞中小企業(yè)現(xiàn)實困境所設(shè)計的系列解決方案,后者洞察農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展方向所確立的諸多助力機制,接踵釋放出公平競爭、開放寬松的法制環(huán)境信號。2017年的11月初,會計法等11部法律以“打包”方式作出一攬子修改,諸多行政審批柵欄和職業(yè)資格認定門檻被批量拆除。及至年底,招標(biāo)投標(biāo)法、計量法亦聯(lián)袂作出修改,再奏激發(fā)市場活力的凱歌。
在此起彼伏的修法浪潮中,一部新法的別樣亮色也格外引人注目,事關(guān)消費者權(quán)益保護、產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的電子商務(wù)法草案,已在扎扎實實二審后進入了倒計時,即將填補市場法則的一大空白。
回溯2017年的立法足跡,2月完成修訂的紅十字會法,不僅是2017率先表決通過的“第一法”,也是這一年社會關(guān)注度最高的立法事件之一。
近年來曝出的“郭美美事件”等風(fēng)波,令紅十字會深陷空前的信任危機,正是這樣的現(xiàn)實,催動了頒行23年之久的紅十字會法首次大修的步伐,也決定了重建公信成為最核心的修法主題。優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督治理結(jié)構(gòu),引入第三方機構(gòu)的獨立審計機制,拓寬信息公開等社會監(jiān)督通道、增設(shè)法律責(zé)任專章……紅十字會法修法從多個維度編織的制度籠子,直指立法盲區(qū),處處彰顯著“打造公開透明紅十字會”的立法努力。
2017年最具“微改大義”特質(zhì)的修法成果,莫過于2月修改的企業(yè)所得稅法。其直接動因是對接一年前出臺的慈善法,盡管只是一個條文的修改,卻對企業(yè)慈善捐贈的稅收優(yōu)惠制度作出了實質(zhì)性變革。此次修法行動更深層的意義還在于,奏響了2017年稅收法定進程的序曲。
相較于企業(yè)所得稅法的微改,2017年年底聯(lián)袂誕生的煙葉稅法和船舶噸稅法,更是洋溢著稅收法定精神氣質(zhì)的新法之作。盡管這兩個稅種在稅制體系中并不起眼,卻率先成為由暫行條例上升為法律的稅種。由此,自2015年立法法修改后所啟動的稅收法定行程,邁出了歷史性的一步。更重要的是,小稅先行的立法路徑,隱含的乃是“先易后難”的立法戰(zhàn)略。按照立法機關(guān)確立的2020年前全面落實稅收法定原則的時間表,多部稅收暫行條例的“升級”已刻不容緩。而率先出發(fā)的煙葉稅法和船舶噸稅法,無疑將為未來的稅收立法提供寶貴的立法經(jīng)驗和樣板價值,從而以小稅破冰,深刻影響落實稅收法定原則的立法全局。
對于最近五年高潮迭起的司法改革而言,2017年是一個不同尋常的收獲季節(jié)。諸多司法改革紛紛開花結(jié)果,掀起修法確認司改成果的熱潮,塑造了一道特別的立法景觀。
是年6月底,行政訴訟法和民事訴訟法率先聯(lián)袂作出修改。此次修法的基本動因是,兩年前由全國人大常委會授權(quán)在部分地區(qū)啟動的檢察機關(guān)提起公益訴訟試點,已到收官之際,也因此迎來了以立法手段驗收改革成果的時間節(jié)點。隨著兩大訴訟法同步完成修法,檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式載入法律。
兩個多月后的9月初,隨著法官法等八部法律作出一攬子修改,將國家統(tǒng)一司法考試更改為國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試的改革構(gòu)想,再奏立法凱歌。其最大的變革亮點是,將須經(jīng)資格考試的法律職業(yè)人員范圍,由原來的法官、檢察官、律師、公證員四大法律職業(yè)群體,擴容至部分具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的法律從業(yè)人員。由此指向的,正是加速法律職業(yè)共同體建設(shè)、奠定公平正義法治基石的深謀遠慮。
于這兩次重大的修法行動之外,更多確認司改成果的修法之舉已在路上。2017年8月,人民法院組織法和人民檢察院組織法首度大修草案進入一審程序。年底,法官法、檢察官法修訂草案亦攜手啟動一審。司法責(zé)任制等眾多重量級的司改成果,已紛紛載入草案。可以預(yù)計,這些修法方案一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實立法,固化司改成果的同時,也將推動司改進一步走向縱深。
2017年,沿襲近年來人大以授權(quán)決定頒發(fā)試點通行證的模式,國家立法機關(guān)的相關(guān)授權(quán)決定依然密集推出,但與往年相比,卻呈現(xiàn)了不同的氣象,蘊含著別樣的深意。
4月,全國人大常委會作出決定,將此前授權(quán)部分地區(qū)開展的人民陪審員制度試點改革,延期一年。這是立法機關(guān)針對即將期滿的授權(quán)試點改革,首次明確作出延期決定。其基本緣由是,為期兩年的試點改革仍未徹底破解一些瓶頸難題,需要更多的時間尋找最佳改革路徑。其后的11月初和12月底,為試點改革延期的授權(quán)決定新模式又兩度復(fù)制。此前在部分地區(qū)開展的多種農(nóng)村土地制度試點改革,得以延長一年期限。根本原因就在于,土地制度改革事關(guān)農(nóng)民權(quán)益和社會穩(wěn)定,茲事體大,不可冒進。
開辟更為廣闊的試點改革疆土,是2017年人大授權(quán)決定的另一個重要方向。11月初,全國人大常委會作出決定,將此前在北京市、山西省、浙江省開展的國家監(jiān)察體制試點改革,推開至全國各地。由此,肩負反腐使命的監(jiān)察體制改革,由區(qū)域性試點演進為全國性實驗。
無論是延長試點改革期限,還是擴大試點改革范圍,都生長于突破與審慎并重、積極與穩(wěn)妥兼顧的行權(quán)新生態(tài),折射的正是對國家、人民高度負責(zé)的擔(dān)當(dāng)精神。而法治原則、程序正義和實踐理性的融合,也必然滋養(yǎng)出立法促進改革、改革反哺立法的互動效應(yīng)。
極目望去,2017年的立法路上,更多立法的身影已經(jīng)起跑?;踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進法草案、英雄烈士保護法草案、國際刑事司法協(xié)助法草案等等,集體搭上了2017年立法審議的末班車,為2017年立法史冊畫上圓滿句號,也為未來立法埋下了精神線索。在向2017年立法版圖致敬的目光中,2018年更加精彩可期的立法畫卷,已經(jīng)徐徐展開。