農地整治項目的治理機制研究
——以湖北省和山東省的調查為例

徐 雯，趙 微

（華中農業(yè)大學公共管理學院，湖北 武漢 430070）

1 引言

農地整治對于增加耕地面積、提高耕地質量、保障國家糧食安全和生態(tài)安全具有重大現實意義。中國農地整治工作已取得了顯著成效，但實踐中仍暴露出許多問題。學者們將其根源歸結為農地產權細碎化和農民利益分化、主體間的信息不對稱、公眾參與機制的缺失等[1-3]，因而對農地整治項目展開治理的必要性日益凸顯。治理可理解為“對管理的管理”[4]，學者們雖未對其概念達成共識[4-6]，但基本都認同項目治理涉及主體間責、權、利的制度安排。傳統(tǒng)項目治理研究將項目組織視為臨時性契約組織，其特征是存在委托代理關系和契約不完備，故強調正式的契約治理，即以最優(yōu)合同安排實現主體責權利統(tǒng)一，減少交易的利益沖突，節(jié)約交易成本。隨著研究深入，學者們認識到項目內嵌于復雜的社會環(huán)境中，主體間形成社會性、開放性、隱性的關系網絡[7]。由此，主流研究將項目組織視為臨時性社會網絡組織，并開始重視非正式的關系治理。關系治理概念源于Macneil提出的關系契約理論，該理論認為所有交換都具有交易性和關系性特征，關系性較強時可利用信任、合作等共同規(guī)范來影響主體行為，而無需采用合同、制度來保障交易運行。

農地整治作為公共項目，本文認為其治理是指為實現農地整治公共價值形成一種制度框架，用以明確各主體間責、權、利關系，引導、控制和規(guī)范主體行為，協調各種矛盾沖突，使整治目標得以實現的持續(xù)過程。圍繞農地整治項目治理，孟展[8]等分析了治理對農地整治項目監(jiān)管績效的影響，端木鍍洋[9]分析了農地整治項目治理績效的形成，劉建生等[10]提出了土地整治項目協同治理的理論框架，羅文斌等[11]分析了農地整理項目治理績效的影響因素。還有文獻從激勵約束、公眾參與、基層組織、利益表達等角度，探討了具體的治理手段[1，12-14]?？梢姡卫砟芨纳妻r地整治項目績效的觀點已得到學界廣泛認同。然而，少有學者關注農地整治項目的治理邏輯[15]，使得相關研究缺少統(tǒng)一、合理的研究框架；研究多側重于契約治理層面的治理手段或方法，忽視了關系治理的功能及兩者間的整合關系；相關研究結論或觀點大多散見于其他研究主題中，系統(tǒng)、深入、量化的研究成果較少。鑒于此，本文從農地整治項目的治理邏輯切入，基于契約治理和關系治理維度對治理機制構念進行理論探索，并從農戶視角對治理機制的結構體系展開實證研究，旨在豐富和完善農地整治項目治理研究的理論體系，拓展治理機制的研究范疇，為治理者認識農地整治項目治理規(guī)律、選擇合適治理策略、做出合理治理決策提供依據。

2 理論分析

2.1 農地整治項目的治理邏輯

SCP范式是產業(yè)組織理論的經典范式，由結構（S）、行為（C）、績效（P）組成。新制度學派將該范式中“結構”擴展為組織結構和產權結構，從制度視角研究組織的績效問題[16]?；谛陆洕鐣W“理性經濟行動受社會關系制約”的觀點[17]，本文將“結構”擴展為治理結構與社會結構，從制度安排、社會基礎角度構建治理邏輯框架（圖1）。其中，治理結構反映由誰配置權力、分配利益，分為市場、科層及混合制[18]；社會結構反映社會成員組成方式及相互關系的穩(wěn)定模式[19]；主體行為指主體為獲得各自利益所采取的決策行動；治理績效反映采取或感知到的制度、秩序的效率和效果；治理機制反映如何實現權力制衡和利益分配，是具體治理手段的集合。

圖1 農地整治項目治理邏輯框架Fig. 1 Logical framework of RLC project governance

治理結構引致特定契約關系的形成，正式契約規(guī)范著主體間的交易過程，決定主體經濟行為，形成具有激勵、約束作用的契約治理；社會結構產生復雜的社會關系，非正式的社會規(guī)范制約主體經濟行為，形成具有協調、規(guī)制作用的關系治理；在契約治理與關系治理構成的治理機制下，主體為實現自身利益最大化而采取各種決策行動，表現出不同行為特征，最終形成不同的治理績效?？梢?，選擇與治理結構、社會結構相匹配的一系列治理機制的組合，將是提升治理績效、促使整治目標實現的重要路徑。因而，需對農地整治項目治理機制的具體內容展開進一步研究。

2.2 農地整治項目的治理維度

2.2.1 維度選擇 農地整治作為公共項目，其契約組織中存在雙層多級委托代理關系。第一層為社會公眾委托中央政府開展農地整治，是自下而上的行政委托代理；第二層為中央政府委托地方政府及機構執(zhí)行農地整治，政府部門委托項目業(yè)主開展農地整治，項目業(yè)主委托承包商、監(jiān)理方進行設計、施工等，更多采用自上而下的市場委托代理[12]。復雜的委托代理關系更容易產生道德風險、逆向選擇等代理問題，必須通過一系列嚴格的契約治理機制形成對主體有效的激勵與約束，提升代理人努力水平，提高農地整治的實施效果。

農地整治承載著公共利益，其實施過程以社會互動為基礎，各主體間存在復雜的合作競爭關系[12]；農地產權細碎化和農民利益分化極易引發(fā)各種利益摩擦或沖突[2]；合同不完全、履約高成本致使契約治理的空間縮小[20]。這些都使得契約治理在解決代理問題時，必須依靠柔性的關系治理來協調和規(guī)制主體行為，以解決沖突、促進合作。因而，完整的農地整治項目治理機制體系應包括契約治理與關系治理兩個維度，兩者都是必不可少的治理手段。

2.2.2 維度分解 契約治理，是以正式契約來規(guī)范交易過程，對風險進行清晰、量化的分擔。契約越詳盡，承諾、義務和流程越明確，對機會主義行為的威懾越強。有學者將契約條款的明確性、契約對變化的適應性、契約履行的嚴格性視為契約治理的核心要素[21]。另有學者專注于公共項目治理研究，強調契約治理中責權利的統(tǒng)一，識別出項目所有權配置、風險分擔、激勵報酬、代理人選擇、監(jiān)督問責等核心要素[20]。本文考慮農戶主觀感受可及性，識別農地整治項目契約治理的4個子維度（表1）。

關系治理是基于相互信任，通過非契約形式對雙方行為進行規(guī)制。雖然學界對關系治理內容結構的劃分尚未達成一致，但關系治理所依賴的社會規(guī)范大多相似，學者們提出的核心要素往往都涉及聯合行動、合作、沖突協調、信息共享、互惠、信任、承諾等內容[22-23]。農地整治的關系治理也應反映上述學界公認的核心要素。此外，農地整治作為公共項目，其關系治理內容的確定還須結合特定的交易背景。目前，已有學者基于中國情景對公共項目關系治理的構成要素進行了質性研究，識別出信任、承諾、溝通、合作及行業(yè)慣例5個要素[23]。其中，行業(yè)慣例涉及到行業(yè)層面的專業(yè)行為，農戶不易給出準確、客觀的判斷，故本文只選取前4個要素作為關系治理子維度（表1）。

表1 農地整治項目治理維度體系Tab.1 Dimensions of RLC project governance mechanism

3 實證研究

3.1 研究區(qū)域與數據來源

為反映不同整治模式下治理機制的差異，本文選取湖北省荊門市、宜昌市和山東省濟南市作為調查區(qū)域。湖北省和山東省均為全國重要糧食生產基地，兩省大力推動農地整治實施且效果顯著。其中，荊門市實行三級共管共建工作制度以強化主體責任，并堅持農地整治與流轉同步推進；宜昌市實行全面、全程、全員管理方式，將農地整治與現代特色農業(yè)相結合；濟南市首次采取PPP整治模式，實現政府與社會資本聯合參與。荊門、宜昌兩地多以政府主導整治為主，與當地社會、經濟環(huán)境結合后形成各自特色；濟南市積極引入社會資本，是探索非政府主導整治的典型地區(qū)，故研究區(qū)域選擇具有較強代表性。本文采用分層抽樣原則，隨機選擇荊門市的沙洋縣、京山縣，宜昌市的夷陵區(qū)、當陽市，濟南市的濟陽縣，每個縣市隨機選擇3—4個開展過整治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機選擇3—4個行政村作為調查對象。調研人員于2017年4月25日—5月3日、5月14—16日，分兩次對上述地區(qū)進行田野調查，共回收有效樣本511份（荊門市187份，宜昌市208份，濟南市116份）。問卷內容涉及受訪農戶與家庭基本特征、受訪農戶對當地農地整治項目契約治理與關系治理的評價。

為探析治理機制的障礙因子，選取3個整治項目作為分析對象：荊門市沙洋縣高陽鎮(zhèn)整治項目，有效樣本51份；宜昌市夷陵區(qū)龍泉鎮(zhèn)整治項目，有效樣本54份；濟南市濟陽縣曲提鎮(zhèn)整治項目，有效樣本59份。其中，荊門、宜昌兩地在政府主導的整治項目中隨機選取，濟南市在非政府主導的整治項目中隨機選取。

3.2 研究視角與方法

農戶是農地整治項目的使用者與受益者，基于農戶視角展開實證研究有其特定價值：其一，農戶行動多是建立在感知、印象等主觀情感基礎之上，農戶對治理機制的滿意或認可正是一種強烈情感的表達，據此可進行治理機制下的農戶行為研究；其二，治理實質是一系列制度安排，農戶的滿意和認可一定程度反映制度的社會認同和社會響應，理應作為分析治理機制內容體系的重要判據。

問卷采用5點Liket記分法對題項答案進行量化，受訪者從“1=非常不滿意/非常不同意、2=不滿意/不同意、3=一般/說不清、4=比較滿意/比較同意、5=非常滿意/非常同意”中選擇最接近個人主觀感知的一項。本文運用探索性因子分析進行降維處理，運用結構方程模型進行驗證性因子分析，運用障礙度模型診斷治理機制的障礙因子。

3.3 探索性因子分析

將問卷隨機分成兩部分，一部分（N= 255）進行探索性因子分析，剩余的（N= 256）進行驗證性因子分析。運用SPSS 17.0進行信度檢驗，Cronbach’sα=0.953＞0.7，指標體系整體可接受；KMO= 0.904＞0.7，Bartlett球形檢驗P= 0.000＜0.05，數據適合做因子分析。根據主成分析法，采用方差極大正交旋轉法，抽取特征值大于1的因子，刪除荷載系數0.5以下的題項，刪除同在兩個公因子中負荷超過0.45的交叉題項，剩余29個題項，提取8個因子（圖2），累計解釋方差變異69.862%＞50%，各維度α系數大于0.70。因此，農地整治項目治理機制可由8個一階因子構成，與理論分析一致。

3.4 驗證性因子分析

（1）一階驗證性因子分析。設定3個競爭模型：①一階單因子模型，29個題項對應1個潛變量（農地整治項目治理機制）；②一階雙因子模型，前14個題項對應1個潛變量（契約治理），后15個題項對應1個潛變量（關系治理）；③一階八因子模型，控制權配置、風險分擔、利益分配、關系協調、信任、承諾、溝通、合作為八個一階因子。模型擬合結果見表2，一階單因子模型與一階雙因子模型擬合結果不佳，一階八因子模型擬合較優(yōu)。農地整治項目治理機制的一階八因子模型結構得以驗證，路徑圖見圖2，標準化因子荷載系數均超過0.5，且通過5%顯著性檢驗。

（2）二階驗證性因子分析。設定2個競爭模型：①二階單因子模型，即存在一個高階因子“農地整治項目治理機制”；②二階雙因子模型，即“控制權配置”、“風險分擔”、“收益分配”、“關系協調”4個一階因子形成“契約治理”二階因子，“信任”、“承諾”、“溝通”、“合作”4個一階因子形成“關系治理”二階因子。模型擬合結果見表2，兩個模型的擬合結果沒有顯著差異，且兩者與一階八因子模型相比均沒有顯著變差，但高階模型更為簡效，因而接受二階驗證性因子分析?；谇拔睦碚摲治?，選擇二階雙因子模型更合適。

圖2 一階驗證因子模型路徑圖與標準化估計值Fig.2 Path diagram and standardized estimation of fi rstorder conf i rmatory factor model

表2 模型擬合度指數Tab.2 Fit index data of model

（3）信度與效度檢驗。整體Cronbach’sα= 0.935＞0.7，潛變量Cronbach’sα值在0.72—0.90之間，組合信度CR值在0.71—0.90之間（＞0.6），通過信度檢驗。收斂效度檢驗要求標準化因子荷載大于0.5，且達到顯著水平，組成信度（CR）大于0.7、平均提煉方差值（AVE）大于0.5也可進一步體現收斂有效性。區(qū)別效度檢驗要求因子間相關系數低于0.85，各因子AVE的平方根值大于因子間相關系數。經檢驗，標準化因子載荷均大于0.5，并且達到顯著性水平，CR值均大于0.7，基本滿足AVE值閥值要求，基本滿足因子間相關系數小于0.85，AVE平方根大于因子相關系數要求，通過效度檢驗。

3.5 障礙因子分析

二階雙因子模型包含29項外顯指標，農戶i對指標Xj給出評價值xij，采用均值法[24]將n個農戶的評價轉化為單個值xj：

基于因子分析法，分別對因子貢獻率、因子得分系數進行歸一化處理得到不同層級權重，按照加權和法計算農戶對契約治理、關系治理和整體治理機制的滿意或認可水平。結果見表3：契約治理維度中風險分擔權重最大，關系治理維度中溝通權重最大；3個項目整體評價結果均為“一般—比較滿意”，政府主導項目的評價略優(yōu)于非政府主導項目；同為政府主導，宜昌項目的評價結果略優(yōu)于荊門項目。

表3 農地整治項目治理機制評價結果Tab.3 Results of evaluation on governance mechanism of RLC project

按照下列公式計算各層級因子障礙度[24]：

式（2）—式（4）中，Ij為指標偏離度，rj為指標標準化值，wj為指標權重，（zj，Zk）分別為指標層、準則層因子的障礙度。

根據式（3）、式（4）計算結果，診斷指標層和準則層主要障礙因子。3個項目指標層障礙度水平差異不大，均包括風險處理程序、技術問題交底、變更及時通知等3項因子；政府主導模式指標層前3位障礙因子依次為變更及時通知（或技術問題交底）、風險處理程序、勞資合作收益；非政府主導模式指標層前3位障礙因子依次為風險處理程序、變更及時通知、技術問題交底。契約治理維度中，3個項目首位障礙因子均為風險分擔；關系治理維度中，3個項目首位障礙因子均為溝通；政府主導模式準則層首位障礙因子為溝通，非政府主導模式準則層首位障礙因子為風險分擔。

3.6 實證結果分析

（1）風險分擔權重較大，原因是控制權配置導致風險的轉移及其分擔，主體承擔風險必然要求獲得相應收益，由此產生復雜的交易關系，故風險分擔是契約治理的關鍵，也是其首位障礙因子；溝通權重較大，原因為信息溝通是形成信任、承諾和合作的重要途徑，溝通效率與效果是關系治理的基礎，故溝通是關系治理的關鍵，也是其首位障礙因子。

（2）3個項目評價結果均處于“一般—較滿意”水平。原因可能是雖然調研地區(qū)在農地整治制度建設、機制創(chuàng)新上成效顯著，但其打造的典型項目示范與輻射作用有限。同時，地方政府開展工作通?！白深^”，即打造亮點凸顯政績，照顧落后維持穩(wěn)定，農地整治工作也會受此行政邏輯影響。這些都會使隨機抽取項目的評價結果低于預期水平。同時，整體上政府主導模式的評價略優(yōu)于非政府主導模式。原因可能是政府主導模式已經形成相對標準化、技術化的目標管理與過程控制，而非政府主導模式處于創(chuàng)新、摸索階段，面臨資金籌集難度大、申請獎補程序繁、資料編制不規(guī)范、土地流轉程度較低等現實問題?？梢?，政府主導整治仍具有其現實存在的合理性與必要性，非政府主導模式還有較大治理空間。

（3）整治模式對結果的影響。政府主導整治行政性集權色彩濃厚，其委托代理層級多、關系雜，信息公開范圍小、程度低，農戶有效參與少、被動參與多，故難以實現及時有效的信息溝通。信息不對稱既增加了委托人監(jiān)管難度而影響契約治理，也極易造成主體間的不信任而影響關系治理，因而溝通成為其首位障礙因子。非政府主導整治時，政府減少了對資源的直接配置，主體需在市場交易中通過契約締結與履行來實現各自利益，各種市場風險增加了契約治理難度。同時，政府退出使行政性強制措施難以實施，利益矛盾與基層沖突會引致更大社會風險，關系治理難度增加。因而風險分擔成為非政府主導模式的首位障礙因子。

（4）組織實施方式對結果的影響。①荊門市采取政府主導、部門聯動、資金整合、高壓監(jiān)管的實施方式，其組織形式具有科層制特點，農戶容易感知權威主體的協同能力和執(zhí)行能力，故項目的承諾、合作維度得分較高?？茖又埔缀鲆曓r戶主體地位致使溝通缺乏，從而引發(fā)利益沖突與關系破壞，故項目的溝通、利益分配、關系協調維度得分較低。該地區(qū)將農地的整治與流轉相結合，使其受政策性影響更強，“工程/政策變更的及時溝通”成為項目首位障礙因子。②宜昌項目同樣采取政府主導模式，但評價結果明顯優(yōu)于荊門項目，原因可能是結合了地方柑橘、茶葉等特色產業(yè)種植要求，針對性較強，整治效果較好。由于項目規(guī)劃設計、施工質量等會影響未來特色農業(yè)的發(fā)展，故農戶更關注技術層面的信息溝通，“技術人員與農戶的充分溝通”成為項目首位障礙因子。③濟南項目結合當地黃瓜等特色產業(yè)，采用政府引導、集體經濟組織負責的方式開展整治，并通過各種形式發(fā)動農戶參與，充分尊重農戶主體地位，故項目關系治理得分較高。契約治理評價偏低，原因可能是與特色農業(yè)結合后項目資產專用性更強，對外部環(huán)境變化的響應更難[25]，而集體經濟組織的預見、控制能力有限，易導致項目風險管理的低效，故“風險處理程序”成為項目首位障礙因子。

4 總結與討論

（1）理論研究方面，界定了農地整治項目治理的內涵，構建了契約治理、關系治理維度下的治理邏輯框架，由此分析得到農地整治項目治理機制的作用機理；進一步對農地整治項目治理機制進行理論探究，識別出“契約治理”4個子維度和“關系治理”4個子維度。

（2）實證研究方面，基于湖北省和山東省21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的511份有效樣本，對治理機制的內容結構體系開展實證研究，最終獲得能充分反映農地整治項目治理機制結構特征與內容要素的測度模型。分別對兩種整治模式下的3個整治項目進行治理機制障礙因子診斷，發(fā)現：完善契約治理關鍵是進行合理的風險分擔，完善關系治理關鍵是進行及時有效的信息溝通；政府主導整治，治理關鍵在于關系治理下的溝通機制，尤其是實現農戶對整治過程的知情權；非政府主導整治，治理關鍵在于契約治理下的風險分擔，尤其是規(guī)范風險處理程序；政府主導仍是農地整治項目的主要實施方式，非政府主導作為重要的補充形式，還需不斷完善其治理機制。

全面認識農地整治項目的治理機制，還需進一步探討和研究：不同主體對治理機制的評價。治理的本質是促進多主體的良性互動，將不同主體的評價進行比較分析，其結果更具說服力；治理機制的選擇策略。深入研究治理結構與社會結構對治理機制的影響，治理機制對治理績效的影響，以及治理機制內部各維度、各子維度間的互動關系，從而為治理機制的選擇提供依據。

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