美國對外糧食援助政策演變及其對中國的啟示

高道明 田志宏

國際糧食援助是緩解饑餓和營養(yǎng)不良的全球性努力中最廣為人知的工具。自2005年完成受援國向捐贈國的身份轉(zhuǎn)變以來，中國積極為其他發(fā)展中國家提供糧援。一方面，日益頻繁的極端天氣事件、政治動蕩和內(nèi)亂增加了大量人口的脆弱性和糧食不安全。另一方面，連續(xù)多年的農(nóng)業(yè)價格支持政策使得中國部分糧食公共庫存高企，為廣泛開展糧援提供了商品基礎(chǔ)。繼2015年12月在中非合作論壇上承諾向厄爾尼諾受災(zāi)國提供10億元緊急糧援后，習近平主席于2017年5月在“一帶一路”國際合作高峰論壇上承諾向沿線國家提高20億緊急糧援。由此可見，糧援已成為中國提升負責任大國形象和廣泛參與國際發(fā)展事務(wù)的重要工具。

糧援規(guī)模和范圍的擴大使中國步入了主要捐贈國行列，然而與美國等其他糧援大國相比，中國糧援機制仍存在諸多不足，包括政策框架缺位、援助途徑和協(xié)作方式單一、透明度低，等等[1]。作為國際糧援制度的創(chuàng)始國，美國擁有最龐大和最完備的糧援體系，這一體系不僅服務(wù)于自身農(nóng)業(yè)利益，也被政策制定者視為一種重要的外交政策工具。因此，有必要深入解讀美國糧援政策，為中國戰(zhàn)略性地利用當前結(jié)構(gòu)性糧食剩余提供借鑒。一方面，使糧援成為消化處于歷史高位的糧食庫存、促進農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的新途徑；另一方面，有助于獲得國際上眾多缺糧和糧食緊平衡的發(fā)展中國家在農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全問題上的共識。

美國承擔超過50%的糧援份額，在國際糧援體系中處于絕對的主導地位，其糧援政策是國際學術(shù)界研究的焦點，已有文獻主要集中在3方面，一是基于政策視角，考察糧援背景、過程、內(nèi)容和目標[2]；二是基于實踐視角，分析糧援領(lǐng)域構(gòu)成、規(guī)模和地理分布[3-4]；三是基于制度視角，剖析糧援制度形成和發(fā)展，結(jié)構(gòu)和功能以及主管機構(gòu)的分工與合作關(guān)系[5]。近年來，美國糧援也受到國內(nèi)越來越多的關(guān)注，相關(guān)研究側(cè)重于分析特定時期或地區(qū)的糧援動機及影響[6-8]，較少涉及美國糧援對中國的啟示。

有鑒于此，本文將梳理各歷史時期美國糧援政策的制定背景和主要措施并總結(jié)其經(jīng)驗和教訓，在此基礎(chǔ)上對中國糧援可能面臨的爭議問題進行辨析，進而探討中國糧援的實現(xiàn)途徑。

一、美國“糧食換和平計劃”的演進

美國歷屆政府和國會會根據(jù)國內(nèi)外農(nóng)業(yè)和外交形勢變化對糧援目標優(yōu)先序及主要內(nèi)容進行調(diào)整，使其呈現(xiàn)出鮮明的階段性特征。在過去60多年里，美國糧援政策經(jīng)歷了從單純的余糧處置機制到外交政策工具，再到緩解饑餓和營養(yǎng)不良的糧食安全方案的演進過程。

(一)20世紀50年代：以處置糧食剩余為原始動機的糧援制度化

20世紀30年代大蕭條時期，美國農(nóng)業(yè)過剩危機空前嚴重，國會通過了《1933年農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》，法案核心內(nèi)容是為自愿削減種植面積的農(nóng)場主提供價格支持。農(nóng)場主收入得以維持在較高水平的同時，糧食公共庫存如山般地迅速堆積。到了50年代初期，大量堆積的農(nóng)業(yè)剩余帶來了巨大的政治和經(jīng)濟壓力，迫使艾森豪威爾政府將處置剩余作為頭等大事。1954年，國會通過《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易開發(fā)與援助法案》(簡稱“公法480”，PL480)，意味著制度化的糧援時代的開啟。盡管政府開展糧援的初衷是處置剩余，但為更好地向國會和公眾“兜售”糧援計劃，PL480被設(shè)定多重目標，包括滿足人道主義需求、發(fā)展出口市場、遏制共產(chǎn)主義和獎勵盟友。與這些目標相呼應(yīng)，PL480包含3個章節(jié)：第1章是以受援國貨幣銷售援糧，受援國可在本國市場上轉(zhuǎn)售援糧，所得收入用于支持受援國經(jīng)濟發(fā)展、美國農(nóng)產(chǎn)品市場開發(fā)、軍事物資購買等；第2章基于贈與條件為饑荒救濟或其他緊急情況提供糧食；第3章為私人志愿組織*私人志愿組織指在美國國際開發(fā)署注冊，并在海外從事援助及發(fā)展領(lǐng)域活動的發(fā)展型非政府組織。海外活動提供糧食以及換取美國所需戰(zhàn)略物資。

大量農(nóng)產(chǎn)品透過PL480出口到海外，農(nóng)業(yè)剩余危機得到一定程度的緩解。不過，PL480也受到越來越多的指責。一方面，第一章糧援衍生了大量不可兌換貨幣，按當時利用速度計算，到2000年都用不完；另一方面，由于政府在提及剩余農(nóng)產(chǎn)品時反復(fù)使用“處置”一詞，以致于一些受援國把接受糧援看作是幫助美國走出生產(chǎn)過剩困境。國會議員紛紛要求修正這種費力不討好的處置方式，并呼吁將余糧資源用于解決人類饑餓問題和促進不發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展，以促進美國外交政策和世界和平。不過，艾森豪威爾政府不想改變余糧處置定位，但為了化解國會的挑戰(zhàn)，將PL480命名為“糧食換和平”計劃并設(shè)立“糧食換和平”辦公室。

(二)20世紀60年代：完成外交政策工具的糧援定位調(diào)整

進入60年代，公共庫存仍在不斷積累，但肯尼迪不像前任那樣將剩余農(nóng)產(chǎn)品當成一種負擔，而是把他看作美國爭奪世界霸權(quán)、擴大政治影響的資本。他采取了一系列措施來確保糧援服務(wù)于更為廣泛的政治、經(jīng)濟和外交政策。這些措施包括將“糧食換和平”辦公室移至總統(tǒng)辦公室，并授權(quán)“糧食換和平”主任監(jiān)督和協(xié)調(diào)各聯(lián)邦機構(gòu)管理該項目的職能；大幅增加糧援規(guī)模；將糧援重心從西歐、亞洲擴大到非洲和拉丁美洲；主導世界糧食計劃署的創(chuàng)建。約翰遜繼承肯尼迪關(guān)于強化糧援外交功能的政策取向，并提出糧援不僅用于人道救濟，還應(yīng)促進受援國通過農(nóng)業(yè)改革實現(xiàn)“自助”。在1966年“糧食換和平”修正案中，要求受援國在增加糧食生產(chǎn)和改善儲存和分配方面做出承諾。約翰遜將救濟和發(fā)展促進相結(jié)合的援助理念充分體現(xiàn)在60年代中后期對印度的饑荒援助。在得到印度政府農(nóng)業(yè)改革承諾后，約翰遜將30%的糧援運往印度，同時派遣技術(shù)專家協(xié)助其建立農(nóng)業(yè)院校和研究所來加強育種能力。當然，美國的慷慨援助也在很大程度上緩和了印度在美國對越南政策上的批評立場[9]?？夏岬? 約翰遜時期更加重視利用糧援緩解欠發(fā)達國家饑餓和貧困問題，但這主要出于與蘇聯(lián)爭奪勢力范圍的目的。從這個意義上看，糧援實質(zhì)上成為美國反共產(chǎn)主義的一個工具。

(三)20世紀70年代：從“糧食為戰(zhàn)爭”到“糧食為發(fā)展”

進入70年代，尼克松政府采取更為嚴厲的限產(chǎn)政策，并通過美元貶值和巨額補貼等激進措施擴張商業(yè)出口，公共庫存迅速下降。由于糧援戰(zhàn)略性應(yīng)用大大地加強，本已稀缺的糧援資源僅在少數(shù)國家分配。1973年“糧食換和平”計劃第一章25%和4%的資金被給予南越和柬埔寨，到1974年這一比例分別增至47%和32%，而這些受援國政府將援糧轉(zhuǎn)售的收入用于采購戰(zhàn)爭物資。恰逢此時，全球性氣候災(zāi)難造成世界范圍內(nèi)糧食歉收，廣大發(fā)展中國家陷入饑荒。批評人士譴責尼克松政府的糧援政策是“糧食為戰(zhàn)爭”。為了避免總統(tǒng)濫用糧援資源，國會持續(xù)加強對“糧食為和平”計劃的修訂，1974年提出至少70%的第一章商品被分配給聯(lián)合國定義的“最需要”國家；1975年提出受援國政府應(yīng)將第一章商品轉(zhuǎn)售所得資金來實施發(fā)展項目，并規(guī)定第二章援助的最低數(shù)量不得少于130萬噸[10]。

國會對糧援用于政治和軍事目的的反感以及公眾對饑餓問題日益關(guān)注促使福特和卡特政府承諾更加關(guān)注人道主義和發(fā)展目標。1977年，“糧食為和平”計劃第三章被重新授權(quán)作為“糧食為發(fā)展”項目，這是利用糧援促進發(fā)展的最雄心勃勃的努力。在該項目下，美國政府與欠發(fā)達國家建立多年協(xié)議。這些協(xié)議基于優(yōu)惠信貸條件提供美國農(nóng)產(chǎn)品，在受援國轉(zhuǎn)售所得收入用于支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、健康和營養(yǎng)以及學校供餐項目。如果受援國實施這些項目或改革，將被免除任何現(xiàn)有或先前的糧援協(xié)議債務(wù)。為了確保糧援惠及窮人，美國加強對援糧轉(zhuǎn)售收入的監(jiān)管，要求受援國設(shè)立特別地方貨幣帳戶和提交年度報告。

(四)20世紀80年代：深化糧援發(fā)展促進功能

80年代初，農(nóng)業(yè)大豐收與全球經(jīng)濟危機致使美國農(nóng)產(chǎn)品出口嚴重受阻。不過，過去10年里美國農(nóng)產(chǎn)品商業(yè)出口急劇增加，使得美國農(nóng)業(yè)部和農(nóng)業(yè)協(xié)會都以貿(mào)易為中心，出口信貸擔保計劃和出口增強計劃相繼出臺，替代糧援項目成為剩余處置和市場開拓的主要渠道。里根政府繼續(xù)承諾將糧援作為人道需求響應(yīng)和發(fā)展促進工具。1985年超過20%的糧援被運往處于嚴重糧食危機的撒哈拉以南非洲，而十年前那里得到的糧援不到5%(表1)。由于美國國內(nèi)基本達成農(nóng)業(yè)市場化改革的共識，促進受援國市場機制培育成為美國糧援的重要內(nèi)容。1985年，政府頒布全新的糧援計劃——“糧食換進步”。該計劃基于信貸或贈與條件向受援國提供糧食，援糧轉(zhuǎn)售收入用來支持農(nóng)業(yè)以市場為導向的改革，包括價格政策、投入品供應(yīng)和分配政策以及私營部門參與。此外，1985年《農(nóng)業(yè)法案》首次授權(quán)私人志愿組織和世界糧食計劃署等多邊組織轉(zhuǎn)售“糧食換和平”計劃第二章商品來增加他們使用糧援資源的靈活性，所得收入可用于支付商品運輸、儲存或分銷費用，以及開展與創(chuàng)收、社區(qū)發(fā)展、健康和營養(yǎng)、農(nóng)業(yè)合作發(fā)展等活動提供資金[5]。

表1 “糧食換和平”計劃區(qū)域分布(1955—2014年) %

數(shù)據(jù)來源：《美國海外貸款與贈款綠皮書》。

(五)20世紀90年代：將促進糧食安全作為糧食援助的首要目標

1990年《農(nóng)業(yè)法案》對“糧食換和平”計劃的目標做出了重大調(diào)整，赤裸裸的政治性目標被刪除，促進發(fā)展中國家糧食安全成為首要目標。促使美國調(diào)整糧援目標的主要原因有兩個方面：(1)冷戰(zhàn)結(jié)束瓦解了美國包括糧援在內(nèi)的對外援助的政治基礎(chǔ)：通過援助緩解欠發(fā)達國家人們的饑餓以及促進其經(jīng)濟發(fā)展，爭取他們在冷戰(zhàn)中站在美國一邊。90年代以來，地緣政治目標對發(fā)展糧援的分配仍具有一定影響，但對緊急糧援的影響微乎其微。(2)來自于創(chuàng)造更加自由化貿(mào)易環(huán)境的烏拉圭回合框架約束。在烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判中，與促進糧食安全無關(guān)的糧援方式遭到歐盟、加拿大和澳大利亞等成員方的抨擊，防止糧援作為剩余處置和市場開拓工具成為多邊糧援規(guī)則約束的重點[2]。在促進糧食安全的目標導向下，美國糧援日益向“糧食換和平”第二章傾斜(圖1)，私人志愿組織和多邊發(fā)展組織分配替代政府間談判成為主要的糧援途徑。1999年，80%糧援通過這些組織進行，而1990年僅為41%。政府也開始重視對第二章糧援項目的效果評估，美國國際開發(fā)署要求1996年以后設(shè)計的項目必須取得目標人群糧食安全和營養(yǎng)狀況的基線資料，以便進行中期和最終的影響評估。

數(shù)據(jù)來源同表1。圖1 美國“糧食換和平”計劃規(guī)模及結(jié)構(gòu)(1955—2014年)

(六)21世紀以來：謀求以提高緊急糧食援助效率為核心的改革

進入21世紀，美國緊急糧援占比迅速上升，從2000年的50%增至2015年的80%，主要源于兩方面的原因：一是日益增多的自然災(zāi)害和人為沖突導致緊急需求不斷上升；二是在促進受援國發(fā)展上嚴重受挫，尤其在撒哈拉以南非洲，致使這一領(lǐng)域的努力不斷被削減，國會分別于2002和2006年停止為“糧食換和平”計劃的第一章和第三章?lián)芸?。隨著滿足遭受人道主義災(zāi)難人群的基本營養(yǎng)需求成為美國糧援政策的的核心目標，連續(xù)兩屆政府都尋求在使用糧援資金上獲得更大的靈活性，以確保更快、更低成本將援糧送到危機點，從而更好地應(yīng)對緊急情況，同時滿足美國的外交政策目標。糧援改革的核心方向是減少乃至取消實物糧援，在受援國當?shù)鼗騾^(qū)域市場采購所需援糧或直接發(fā)放現(xiàn)金和食品券，這些援助形式統(tǒng)稱為“基于現(xiàn)金的援助”[11]。然而，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、把轉(zhuǎn)售援糧作為籌資渠道的私人志愿組織和從運輸合同中受益的航運和海運行業(yè)合力阻撓，改革舉步維艱[12]。即使在奧巴馬政府極力推動下，2014年《農(nóng)業(yè)法案》增加了“當?shù)睾蛥^(qū)域采購”項目，但至今未得到任何撥款。

二、美國“糧食換和平”計劃的經(jīng)驗與教訓

整體來看，美國“糧食換和平”計劃效果顯著，在農(nóng)產(chǎn)品出口促進和外交目標推進過程中發(fā)揮了不可估量的作用，這與其多功能定位和適時調(diào)整相關(guān)措施密切相關(guān)。然而，正是這種本國利益優(yōu)先的思維，大大地削弱了美國糧援項目在緩解受援國饑餓和貧困方面的作用。

(一)多功能定位確保充分挖掘糧食援助資源的潛力

具有多元化的目標是美國糧援政策顯著區(qū)別于其他主要捐贈國的特征。作為人道主義努力的一部分，“糧食換和平”計劃優(yōu)惠或免費向缺糧國提供糧食，而這顯然也是一個剩余處置和出口促進機制，是培育美國農(nóng)業(yè)國際競爭力的重要一環(huán)。一個有力的證據(jù)是前50名美國農(nóng)產(chǎn)品進口商中的43個都曾接受過美國糧援。糧援還作為一種特別靈活且有力的外交政策工具，促進美國全球戰(zhàn)略目標實現(xiàn)[3]。冷戰(zhàn)期間，糧援被運送到社會主義國家(南斯拉夫和波蘭)，以及堅定的資本主義政權(quán)(薩爾瓦多、哥斯達黎加和洪都拉斯)；曾用于支持戰(zhàn)爭(越南沖突)，也曾作為和平談判的籌碼(中東協(xié)議)；被作為對盟友(以色列)的長期支持，也被作為對利益的直接交換(在冰島和索馬里建立軍事基地)。如今，自然災(zāi)害和人為沖突引發(fā)的廣泛人道主義危機對美國安全利益構(gòu)成了嚴重威脅，美國重申糧援在減少饑餓和營養(yǎng)不良的關(guān)鍵作用，并作為其發(fā)起的“全球饑餓和糧食安全倡議”的重要組成部分。

(二)適時調(diào)整相關(guān)法律和政策是美國糧食援助目標得以實現(xiàn)的關(guān)鍵

美國根據(jù)國內(nèi)外農(nóng)業(yè)和外交環(huán)境的變化幾乎每十年都會對糧援政策進行一次重大的調(diào)整，調(diào)整內(nèi)容主要取決于糧援目標優(yōu)先序動態(tài)變化的結(jié)果。最初，美國援助商品必須是政府持有庫存中的剩余商品，80年代中期以來的農(nóng)業(yè)市場化改革逐漸降低政府持有庫存的可能性。目前美國國際開發(fā)署有權(quán)根據(jù)自身需求和受援對象偏好確定援助商品種類和數(shù)量，再由農(nóng)業(yè)部負責從美國公開市場上采購。60年代，正值冷戰(zhàn)激烈的時候，美國明確禁止將“糧食換和平”第一章商品銷售給認為是共產(chǎn)主義的國家，并且授權(quán)受援國將第一章收入用于支持鎮(zhèn)壓叛亂計劃。這種糧援分配導向在70年代全球糧食危機期間遭到國際社會廣泛的譴責，美國隨即進行“將至少75%第一章商品給予人均年收入低于300美元國家”的修正。

(三)國內(nèi)利益優(yōu)先限制了美國糧食援助在發(fā)展促進和緊急響應(yīng)的作用

美國外交和農(nóng)業(yè)政策目標常常在目標發(fā)生沖突時壓倒人道主義和發(fā)展目標，以致于主要受援國中很大一部分人均糧食產(chǎn)量停滯不前，上百萬人幾十年來都在依賴美國糧援。盡管早在約翰遜政府就意識到只有提高受援國糧食自給能力，才能減少對美國糧援項目的長期依賴。然而，美國又時常擔心發(fā)展受援國糧食生產(chǎn)，后者可能在未來的國際市場上對本國形成競爭關(guān)系。美國早于1985年就明令禁止援助基金用于實驗或育種可行性研究，品種改良或引進以及咨詢、出版、會議或培訓等可能促進發(fā)展中國家出口和美國競爭的農(nóng)產(chǎn)品的活動，而這些措施恰恰有助于提高受援國糧食生產(chǎn)力。在緊急情況響應(yīng)方面，政府、學者和公眾一致認為糧援處置剩余和開拓市場的功能已經(jīng)退化，理應(yīng)在受援國當?shù)鼗蛑苓吺袌霾少徳Z，更迅速拯救生命的同時，契合受援對象的飲食文化，并且由此節(jié)約的巨額運輸費用可使糧援項目惠及更多人。然而，許多國會議員堅持認為美國糧食是滿足全球饑餓需求的第一選擇。

三、對中國糧食援助爭議點的辨析

在過去20年里，美國實物糧援體系由于優(yōu)先服務(wù)本國農(nóng)業(yè)利益和響應(yīng)緊急人道主義需求不及時而飽受到學術(shù)界和公眾的質(zhì)疑和批評。在現(xiàn)金糧援已逐漸成為國際主流糧援形式的背景下，中國實物糧援勢必正在或即將迎來廣泛的爭議乃至批判。本文將對中國糧援容易引發(fā)爭議的三個方面進行辨析，以彰顯其糧援道德上的純粹性和道義上的合法性。

(一)中國糧食援助的擴張有助于緩解全球糧援資源供不應(yīng)求的矛盾

農(nóng)業(yè)支持政策改革使得發(fā)達國家政府持有的糧食實物庫存減少甚至消失，歐盟、加拿大、澳大利亞等主要捐贈主體紛紛轉(zhuǎn)向提供現(xiàn)金糧援，但這些現(xiàn)金糧援并未與以往的實物糧援等值，以致于全球糧援水平持續(xù)和顯著下降，2012年僅有500萬噸，不到峰值時期的四分之一。從需求來看，廣泛且曠日持久的糧食危機持續(xù)發(fā)生，面臨高風險或已陷入嚴重且緊急糧食不安全狀態(tài)的人數(shù)從2015年的8 000萬猛增至2016年的1.08億，全球人道主義援助需求緊迫程度前所未有[13]。盡管聯(lián)合國呼吁國際社會提供更多援助來防止饑荒國家的糧食安全形勢繼續(xù)惡化，但收效甚微。近年來，中國陸續(xù)向尼日利亞、也門、埃塞俄比亞、索馬里、南蘇丹和阿富汗等嚴重缺糧國運送援糧，旨在第一時間挽救生命、緩解糧食短缺和改善營養(yǎng)不良，為聯(lián)合國到2030年實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展議程中的“零饑餓”目標做出積極的貢獻。

(二)中國糧食援助著眼于提高受援國糧食生產(chǎn)能力

幾乎所有糧援項目都宣稱以增進受援國糧食安全水平為核心目標，但事實并非總是如此。美國糧援目標幾經(jīng)調(diào)整，“擴大國際貿(mào)易”卻始終得到保留，因為農(nóng)業(yè)利益集團寄希望于糧援通過改變受援對象的飲食習慣和促進私營部門參與為美國農(nóng)產(chǎn)品培育潛在的商業(yè)客戶。即便解決落后國家糧食短缺問題的根本在于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已成為國際共識，但美國糧援發(fā)展促進的重心仍放在推進自由貿(mào)易的政策改革上。與美國不同的是，利用國際市場和資源已成為中國糧食安全戰(zhàn)略的重要組成部分。從自身利益出發(fā)，中國勢必要大力支持發(fā)展中國家提高糧食生產(chǎn)能力，由此增加全球糧食市場供應(yīng)和改善全球糧食安全形勢，同時對沖投機資本炒作帶來的風險。正是由于中國和受援國在糧食安全問題上具有共同的利益訴求，中國糧援將不僅致力于把他們從短期饑荒中解救出來，還會長期協(xié)助他們實現(xiàn)可持續(xù)的糧食增產(chǎn)。

(三)“一帶一路”倡議的推進將不斷提高中國響應(yīng)緊急需求的速度

美國緊急糧援常常因為缺乏及時性和支付高昂的運輸費用而受到批評。一般而言，自然災(zāi)害發(fā)生后的前3個月是食物短缺最嚴重的時期，而美國實物援助到達受援國平均需要4到6個月[14]。此時，受災(zāi)國已進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和商業(yè)市場恢復(fù)的關(guān)鍵階段，大量涌入糧援反而通過壓低價格對當?shù)厣a(chǎn)者生計產(chǎn)生消極影響?！耙粠б宦贰背h中的設(shè)施聯(lián)通堪稱是史上最宏偉的基礎(chǔ)設(shè)施項目，連接亞洲各區(qū)域以及亞非歐國家的公路、鐵路和港口等組成的交通網(wǎng)絡(luò)，極大地縮短了貨物運輸時間。2017年6月，中國援糧沿著海上絲綢之路行駛，只需35天就能抵達索馬里。隨著“一帶一路”倡議持續(xù)推進，中國日益有能力有效地為中東和非洲國家提供短期和長期糧食安全干預(yù)措施，幫助他們實現(xiàn)可持續(xù)的糧食安全和經(jīng)濟增長。

四、對中國糧食援助實現(xiàn)路徑的思考與建議

從相當長的視距來看，實施價格支持仍是保護中國農(nóng)民種糧積極性不可或缺的重要手段，這也意味著政府擁有提供廣泛糧援所需的商品基礎(chǔ)。因此，有必要理清中國糧援的實現(xiàn)路徑，使得中國余糧資源在促進全球糧食安全中得到更合理地配置。

(一)制定糧食援助政策框架

對具體援助事務(wù)的應(yīng)對和處置無法替代糧援戰(zhàn)略的設(shè)計和規(guī)劃，否則中國糧援的具體行為就無法確保和本國糧食安全保障目標充分相容以及實現(xiàn)諸多外交目標。一方面，中國糧食儲備雖處于前所未有的豐裕狀態(tài)，但實質(zhì)仍是非均衡結(jié)構(gòu)性市場過剩的結(jié)果。必須從全局性和前瞻性高度做好糧援工作的頂層規(guī)劃。在確定糧援品種和數(shù)量時充分考慮不同商品的生產(chǎn)能力、儲備目標以及品質(zhì)、庫齡及庫存水平變動情況，避免盲目實施糧援而威脅自身糧食安全。另一方面，中國糧援的主要內(nèi)容局限在向遭遇人道災(zāi)難的國家提供短期救濟，這顯然與當前全球龐大的糧食資源需求不契合。應(yīng)構(gòu)建清晰的糧援政策框架，闡明全球糧食安全挑戰(zhàn)及機會、國家利益、援助目標、基本原則、基本政策、操作原則及能力建設(shè)等。需要指出的是，糧援基本原則方面已形成國際準則*資料引自《支持在國家糧食安全范圍內(nèi)逐步實現(xiàn)充足食物權(quán)的自愿準則》。，即以糧食不安全和弱勢群體為對象；不阻礙受援國糧食生產(chǎn)；尊重受援對象膳食文化。這些內(nèi)容應(yīng)成為我國開展糧援工作的準繩。此外，在量力而行、不附帶任何政治條件等原則下，將評估、預(yù)算和監(jiān)管政策等納入政策框架中[15]。

(二)堅持將短期救濟和長期發(fā)展促進結(jié)合

從國際經(jīng)驗來看，糧援是滿足人道主義需求和長期糧食安全目標的一種獨特而有效的機制。在自然災(zāi)害或人為沖突誘發(fā)的緊急狀況下，糧援是確保受災(zāi)群體基本營養(yǎng)需求、拯救生命的寶貴資源。同樣重要的是，向處于非緊急狀況下糧食卻嚴重無保障的人們提供援糧，緩解其將稀少生產(chǎn)資料變現(xiàn)的壓力，并通過幫助他們提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力實現(xiàn)長期糧食安全。中國不僅要發(fā)揮糧援短期救濟的功能，還要重視促進長期發(fā)展，消除饑餓產(chǎn)生的根源。國際上以發(fā)展為目標的糧援方式主要有兩種：一是在商業(yè)市場銷售援糧，通過增加糧食供給穩(wěn)定糧價，同時所得收入用于資助特定的農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展項目，例如土地改良，農(nóng)村道路和灌溉設(shè)施修建、農(nóng)業(yè)技術(shù)研究和推廣、農(nóng)村儲蓄和信貸等等。二是援糧作為特定目標群體參與發(fā)展項目建設(shè)與運作的報酬，例如“培訓換食品”、“工作換食品”和學校供膳計劃，等等。

(三)吸引和鼓勵本土非政府組織參與糧食援助項目的執(zhí)行

鼓勵非政府部門(NGOs)參與對外援助活動已成為國際潮流，因為NGOs比政府機構(gòu)更容易接近受援國基層，直接、有效地傳達和塑造捐助國形象。然而，援外NGOs的成長和發(fā)展離不開政府扶持，例如美國自糧援開啟之初就授權(quán)農(nóng)業(yè)部或國際開發(fā)署將余糧贈與私人志愿組織并提供海運費補償。中國也應(yīng)嘗試以項目形式引入本土NGOs參與糧援的執(zhí)行和管理，借機培育一批成熟的涉外NGOs，為他們參與更廣泛的對外援助打下堅實基礎(chǔ)。主管部門需要在項目申請指南中提供明確的指導，包括提供符合條件的國家和商品列表以及優(yōu)先關(guān)注的重點領(lǐng)域等，由NGOs自主設(shè)計糧援項目并提交項目計劃書。對于符合條件的NGOs，除了免費提供商品，政府還應(yīng)承擔運輸、儲存等費用或給予部分項目費用補貼。

(四)加強糧食援助項目的透明度建設(shè)

加強糧援透明度建設(shè)，既是有效應(yīng)對WTO審議的前提，也是獲得民眾理解和支持的關(guān)鍵。與其他援助方式不同，糧食援助已被置于WTO框架下加以規(guī)范。作為成員方，中國有必要制定清晰的受援標準，并為援糧轉(zhuǎn)售等容易引發(fā)爭議的行為建立明確的規(guī)范，才能有底氣及時向WTO通報糧援實施情況和接受審議[16]。中國外援時常受到國內(nèi)民眾非議的主要原因是援助局限于政府行為，透明度較低，既沒有充分向民眾說明外援理念，也沒有保證民眾必要的知情權(quán)。鑒于國人對糧食安全問題的敏感性，糧援信息公開和宣傳就更有必要。只有提供充足信息，民眾才能督促政府更加負責任地使用糧援資源、減少腐敗風險以及注重援助項目質(zhì)量和效率，同時有利于學術(shù)機構(gòu)以及其他群體就援助方案的優(yōu)劣進行討論，提高公眾對糧援項目設(shè)計和執(zhí)行的參與和支持。

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