山區(qū)土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對策

王明艷 黃建強(qiáng)

[摘要]山區(qū)土地商業(yè)化流轉(zhuǎn)是保障山區(qū)糧食產(chǎn)量的一個(gè)有效途徑，然而山區(qū)土地流轉(zhuǎn)過程中存在著諸多問題。本文從政府角度，綜合分析了山區(qū)農(nóng)用地在流轉(zhuǎn)中的影響因素，并提出相應(yīng)的政策建議。

[關(guān)鍵詞]山區(qū)土地流轉(zhuǎn)；社會(huì)保障；農(nóng)地價(jià)格評估方法體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.23.042

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度不斷加快，新農(nóng)村四化建設(shè)蓬勃開展，山區(qū)農(nóng)村在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上摸索土地流轉(zhuǎn)的各種形式，促進(jìn)山區(qū)糧食集約化生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)山區(qū)糧食的適度規(guī)?；?jīng)營模式，提高山區(qū)糧食自給率。土地流轉(zhuǎn)是進(jìn)行土地資源優(yōu)化再配置的一種有效出路，但是由于山區(qū)存在特殊性，表現(xiàn)在交通、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展落后，大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，山區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)保障制度建設(shè)也長期被社會(huì)、政府所忽視，山區(qū)的生活質(zhì)量得不到有效的保障，山區(qū)的社會(huì)保障缺少有力的監(jiān)督，山區(qū)人民承受著生活的重?fù)?dān)以及巨大的社會(huì)壓力，面臨“都市棄兒”的尷尬處境。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對山區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的模式探索，研究山區(qū)土地流轉(zhuǎn)的利弊，以及山區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中及過程后可能導(dǎo)致的多方面問題，怎樣解決這些問題是本文研究的重點(diǎn)。

1 存在的問題

1.1 我國山區(qū)土地流轉(zhuǎn)不順暢

由于山區(qū)農(nóng)村的偏遠(yuǎn)性，加之過去社會(huì)福利落實(shí)不到位，加上農(nóng)民收入的不穩(wěn)定，使得農(nóng)民不得不將土地作為最后的保障，土地成了山區(qū)農(nóng)民的主要的社會(huì)福利保障?，F(xiàn)今土地仍然是農(nóng)民生活、看病、就業(yè)、養(yǎng)老的安全保障，是家庭的保護(hù)傘。而我國社會(huì)保障制度體系就是為了削弱山區(qū)農(nóng)民對土地的依賴性，但由于山區(qū)人民受文化教育程度不高，大多數(shù)農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)城務(wù)工，成為我國數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體。目前，我國農(nóng)民工群體的社會(huì)保障制度還處于實(shí)踐探索階段，現(xiàn)行的城市保障制度主要的保障對象依然偏重城市正規(guī)就業(yè)群體，沒有特別針對城市農(nóng)民工的具體社會(huì)保障制度。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后、土地產(chǎn)出遠(yuǎn)低于社會(huì)最低生活水平，使山區(qū)農(nóng)民迫于生活的壓力大量外出務(wù)工，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大量流失使得山區(qū)的空心化情況嚴(yán)重，青壯年勞動(dòng)力缺失使得土地閑置，沒有得到有效利用，山區(qū)農(nóng)村種糧面積更是逐年減少，山區(qū)留守老弱群體生活更加得不到保障，糧食無法自給。而政府允許并鼓勵(lì)土地可以自由進(jìn)行流轉(zhuǎn)自然而然是一個(gè)不錯(cuò)的替代選擇，但土地流轉(zhuǎn)又一直長期處于不順暢的狀況，反而給農(nóng)戶增添了不少麻煩。

1.2 山區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低廉

農(nóng)民流轉(zhuǎn)自家“一畝三分地”也只能獲得微薄的租金收入，對家庭而言作用甚微，而流轉(zhuǎn)通常持續(xù)十年以上，現(xiàn)代農(nóng)民面對壓力大多選擇“既不想種地也不想失地”。農(nóng)地交易價(jià)并未趨于合理的價(jià)格區(qū)間。有調(diào)查顯示，在已流轉(zhuǎn)的土地中，超過一半的土地交易沒有顯化的市場價(jià)值。約有37.1%的土地是轉(zhuǎn)包給熟悉的親戚或本村民，僅象征性收取微量報(bào)酬也并未簽訂長期的流轉(zhuǎn)合同。有20.7%的土地是從親戚或村民中轉(zhuǎn)入，并沒有支付任何報(bào)酬。因?yàn)橥恋貨]有通行的衡量標(biāo)準(zhǔn)，市場運(yùn)作土地的結(jié)果通常是轉(zhuǎn)出者覺得價(jià)格太低，而土地轉(zhuǎn)入者又覺得價(jià)格太高，但價(jià)格過高或過低都會(huì)嚴(yán)重影響到土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展。

1.3 缺乏健全的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)市場經(jīng)常發(fā)生不規(guī)范的短期行為，這樣使得土地流轉(zhuǎn)的租金不穩(wěn)定。很多農(nóng)戶為了避免承擔(dān)拋荒責(zé)任而每年只將土地流轉(zhuǎn)一季的現(xiàn)象，即每年早稻這一季轉(zhuǎn)出土地給他人經(jīng)營，晚稻這一季又收回土地自己耕種。這種流轉(zhuǎn)形式使合作雙方都不具有積極性與責(zé)任心，對環(huán)境土壤的破壞性傷害更大。

1.4 土地連片集中流轉(zhuǎn)難度大

土地改造時(shí)期土地分配分散而且不集中，而農(nóng)戶或多或少的保留一點(diǎn)點(diǎn)門前田種植蔬菜之類，零星散落的土地流轉(zhuǎn)難以實(shí)現(xiàn)連片的規(guī)模經(jīng)營，使得承包者無法推行高效率的機(jī)械生產(chǎn)。很多山區(qū)土地流轉(zhuǎn)后依然維持在過去低效率的生產(chǎn)模式中，這根本沒有從本質(zhì)上改變這種土地分散經(jīng)營的狀況。

1.5 政府在流轉(zhuǎn)過程中角色不明

近十多年中央政府持續(xù)關(guān)注三農(nóng)問題，促進(jìn)因地制宜的農(nóng)業(yè)適度化規(guī)模經(jīng)營，逐步放開土地政策，即宅基地使用權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策指令下，某些鄉(xiāng)政府則有可能是考慮自身的政績，以官壓民，未跟農(nóng)戶進(jìn)行思想溝通，采用行政手段強(qiáng)制要求農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，違背了農(nóng)戶的主觀意愿來達(dá)到規(guī)模經(jīng)營的目的，與曾經(jīng)的土地兼并的性質(zhì)一樣惡劣。某些政府在流轉(zhuǎn)過程中不作為不監(jiān)管，如河北上千畝土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)“毀約”的現(xiàn)象，就是因?yàn)檎丛O(shè)立土地流轉(zhuǎn)的門檻要求，使得一些“有實(shí)力爭地、沒能力種田”的投資商單方面毀約，政府也并未對合同進(jìn)行保障，雙方私下簽訂的流轉(zhuǎn)合同，反而對雙方造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

2 山區(qū)土地流轉(zhuǎn)的對策

2.1 建立完善的社會(huì)保障制度及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

推動(dòng)山區(qū)土地流轉(zhuǎn)的重要阻礙是缺失一個(gè)完善的社會(huì)保障制度及農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，削弱土地對社會(huì)保障的地位。我國正處于建立山區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索階段，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的限制原因和其他的因素影響，沒有特別針對農(nóng)民工就業(yè)特點(diǎn)及保障訴求來為山區(qū)農(nóng)民制定合適的保障制度，尚未建立起來山區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度適應(yīng)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。首先，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要加強(qiáng)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，保證實(shí)施低保的資金來源，逐漸提高低保標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大低保覆蓋面。其次，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)法制建設(shè)，建立專門針對失地農(nóng)民的社保管理機(jī)構(gòu)，使山區(qū)最低生活水平能得到及時(shí)全面的保障。最后，應(yīng)建立針對進(jìn)城務(wù)工的失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，農(nóng)民工呈現(xiàn)出流動(dòng)性強(qiáng)、不穩(wěn)定、收入低、危險(xiǎn)性大等特點(diǎn)，根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工對于保障的需求為：基本的生活來源能得到有力保障；工傷、大病能夠及時(shí)得到救治；老年生活能夠得到保障等。政府應(yīng)該提供給進(jìn)城農(nóng)民工基本的生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等相應(yīng)的保險(xiǎn)種類，并且在保險(xiǎn)繳費(fèi)方面應(yīng)該考慮到農(nóng)民工收入水平低及工作不穩(wěn)定的情況，應(yīng)適當(dāng)降低門檻，寬松保費(fèi)上交期限。

2.2 構(gòu)建農(nóng)地價(jià)格評估方法體系

適宜的土地定價(jià)制度的建立是山區(qū)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。目前，我國山區(qū)土地未進(jìn)行全面的價(jià)值與價(jià)格理論評估，優(yōu)等田和劣等田的區(qū)分不明確，全面的農(nóng)地價(jià)格評估參考未展開。因此，應(yīng)根據(jù)市場價(jià)值研究農(nóng)地價(jià)值與價(jià)格的形成機(jī)理，為農(nóng)用地的價(jià)格評估提供統(tǒng)一的理論參考，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中價(jià)格體系和評估方法體系。制定過程中要考慮“失地農(nóng)民”的被動(dòng)地位；土地轉(zhuǎn)出農(nóng)民取得的收入應(yīng)滿足他們放棄土地后的最低家庭維系成本。一旦失地農(nóng)民無法維持家庭生存的收入，家庭支付風(fēng)險(xiǎn)將可能導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也要考慮流轉(zhuǎn)方的利益空間，防止土地流轉(zhuǎn)價(jià)格虛高，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不暢。因此，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)學(xué)者進(jìn)行構(gòu)建農(nóng)地價(jià)格評估方法體系方面的研究或鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行摸索試點(diǎn)。

2.3 建立長效的土地流轉(zhuǎn)模式

土地流轉(zhuǎn)過程中必須實(shí)行責(zé)任制并簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，建立土地流轉(zhuǎn)信息庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的土地流轉(zhuǎn)必須經(jīng)村委會(huì)備案，管理部門必須及時(shí)登記流轉(zhuǎn)土地并補(bǔ)全之前未登記土地的流轉(zhuǎn)合同。成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺(tái)，登記土地供求流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、輔助進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的評估、政策咨詢等服務(wù)工作，通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)探索土地流轉(zhuǎn)的長效機(jī)制，促使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入有序的市場化軌道。

2.4 政府引導(dǎo)規(guī)范的土地連片流轉(zhuǎn)過程

政府部門引導(dǎo)生產(chǎn)低效的山區(qū)農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，提供導(dǎo)向性政策和中介服務(wù)，宣傳連片土地的資源整合優(yōu)勢性，真實(shí)的傳達(dá)中央的政策與補(bǔ)貼，讓“地盡其用”。對于不愿意流轉(zhuǎn)卻處于關(guān)鍵地理位置的田地或宅基地，政府應(yīng)柔和的采取的手段，可采用土地地票交易模式、土地股份合作社模式、土地確權(quán)流轉(zhuǎn)模式或宅基地?fù)Q房模式，都是值得政府采用的流轉(zhuǎn)對策手段。使農(nóng)民的利益在“被動(dòng)流轉(zhuǎn)”過程中不受到侵犯，同時(shí)又按程序規(guī)范保證了山區(qū)土地的連片流轉(zhuǎn)。

2.5 嚴(yán)格落實(shí)并完善法律和政策，明確政府角色

目前政府角色在當(dāng)?shù)厝匀粸榻?jīng)濟(jì)行為主體，且當(dāng)?shù)卣c司法機(jī)關(guān)一家親的情形下，難以確保政府不會(huì)通過強(qiáng)制性行政手段對當(dāng)?shù)仄胀ㄞr(nóng)戶進(jìn)行爭利，應(yīng)當(dāng)政策規(guī)定禁止地方政府對土地流轉(zhuǎn)的過程采取強(qiáng)制性行政干預(yù)，只準(zhǔn)職能部門提供中介服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的手段多種多樣，如重慶土地地票交易模式、浙江山區(qū)土地股份合作社模式、成都山區(qū)土地確權(quán)流轉(zhuǎn)模式和天津宅基地?fù)Q房模式都是值得政府采用的流轉(zhuǎn)對策。

3 結(jié)論

土地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化土地資源再配置的有效途徑，過程中如何保障各方的利益是合作的基礎(chǔ)。弱化山區(qū)低效農(nóng)戶對土地的依賴與束縛，建立完善的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障，關(guān)照農(nóng)民工群體的社會(huì)保障；深化研究山區(qū)土地的價(jià)值與價(jià)格理論，構(gòu)建農(nóng)地價(jià)格評估方法體系；建立長效的土地流轉(zhuǎn)模式；政府應(yīng)按程序規(guī)范引導(dǎo)山區(qū)土地連片流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格落實(shí)完善法律政策，明確政府服務(wù)角色，適應(yīng)山區(qū)土地流轉(zhuǎn)要求等。只有解決了上述問題和利益糾紛問題，才能讓山區(qū)土地流轉(zhuǎn)走上規(guī)范的道路，才能保障山區(qū)土地生產(chǎn)的效率。