美國“與臺灣交往法案”有關(guān)條款的法理基礎(chǔ)站不住腳

葉強

3月16日，美國總統(tǒng)特朗普簽署了“與臺灣交往法案”（Taiwan Travel Act），使這部由聯(lián)邦眾議員提出、眾參兩院審議通過的法案在美“正式生效成法”。中國外交部、國防部、國務院臺辦立即表態(tài)予以堅決反對，有關(guān)部門發(fā)言人同時指出：該案有關(guān)條款盡管沒有法律約束力，但它嚴重違反一個中國原則和中美三個聯(lián)合公報規(guī)定，向“臺獨”分裂勢力發(fā)出了嚴重錯誤信號。

“與臺灣交往法案”的通過路徑

早在2016年9月15日，美國第114屆國會的聯(lián)邦眾議員史蒂夫·沙博就聯(lián)名其他11名位眾議員提出“與臺灣交往法案”（H.R.6047），指出“美國政策允許：第一，臺灣高層級官員訪美并獲得相應禮遇，并可與美國國務院和國防部官員舉行會晤；第二，臺北經(jīng)濟文化代表處以及其他臺灣在美設立的相關(guān)機構(gòu)與美國進行官方交往”。9月27日，聯(lián)邦參議員馬克·盧比奧等三人也幾乎同時提出參院版本的“與臺灣交往法案”（S.3397），內(nèi)容與眾院法案基本相同，認為“允許美臺各層級官員互訪是美國的政策”。不過，上述兩項法案因聯(lián)署人數(shù)過少而最終未能在第114屆國會通過。

2017年1月13日，沙博在第115屆國會上聯(lián)名81位眾議員再次提出“與臺灣交往法案”（H.R.535）。該法案除了更加明確提出“允許所有層級美國政府官員訪臺”外，其余內(nèi)容與2016年的版本基本相同。此后，該法案交由聯(lián)邦眾議院外交委員會亞太小組及外交委員會審議，并于2018年1月9日在眾院以口頭表決（voice vote）的方式得到通過。2月7日、28日，該法案分別在聯(lián)邦參議院外交委員會和參議院獲得通過。隨后，國會于3月5日將法案送交白宮，待由總統(tǒng)簽署生效。

對于該法案的內(nèi)容，美國在臺協(xié)會前理事主席卜睿哲認為，美國總統(tǒng)本來就有權(quán)指派高級別官員前往臺灣訪問，這項法案對行政部門并沒有約束力。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心高級研究員葛萊儀認為，法案的目的在于敦促美國政府“鼓勵”美臺官員互訪，而并沒有使用“應該”（shall）的字眼，因此對行政當局沒有很強的拘束力，美國政府還是會依據(jù)個案進行考量，之后再決定該由何級別官員與臺接觸。一些臺灣學者也持相同看法。

不過，這種從法案條款的措辭和潛在效果來推斷“約束力”的辦法，與法律本身的“效力”問題并無直接關(guān)聯(lián)。在美國，國會議員可以采取四種不同形式提出新立法，即法案（Bills）、聯(lián)合決議案（Joint Resolution）、共同決議案（Concurrent Resolution）和簡單決議案（Simple Resolution）。在眾參兩院，大部分立法都是以“法案”的形式提出。而對美國憲法的修正案則必須以“聯(lián)合決議案”形式提出；聯(lián)合決議案成為法律的途徑與法案相同?！肮餐瑳Q議案”和“簡單決議案”的性質(zhì)及審議程序，則與法案和聯(lián)合決議案有所不同。這兩種類型的決議案通常與制定法無關(guān)，而是用于表達兩院對特定事件的看法及決定兩院議事規(guī)則。因此，當這兩種類型的決議案在兩院通過后，并不會遞交總統(tǒng)簽署，也不具任何法律拘束力。根據(jù)美國國會研究機構(gòu)多年的統(tǒng)計，能夠最終成為法律（Act）的法案不到提出法案總數(shù)的5%。而“與臺灣交往法案”恰恰是以法案形式提出并最終通過成法的。

“與臺灣交往法案”的法律效果

盡管“與臺灣交往法案”在性質(zhì)上應屬于美國國內(nèi)法，但它事實上的法律效果如何卻存在很大疑問。

首先，“與臺灣交往法案”的措辭并不是嚴格意義上的法案用語。第3條（Section 3）是該法案的核心條款，標題為“國會的看法和政策聲明”。這種措辭通常用于共同決議案而非法案，不具備可執(zhí)行性。換句話說，“與臺灣交往法案”是一個用正式法律程序包裝的非正式政策陳述，并未規(guī)定行政部門的具體執(zhí)行義務。

其次，“與臺灣交往法案”中宣告的所謂“政策”嚴重違背了中美三個聯(lián)合公報，違反美國政府作出的國際承諾。長期以來，美國歷屆政府刻意貶低三個聯(lián)合公報的國際法效力?！栋恕ひ黄吖珗蟆泛炇鸷蟮诙?，時任美國助理國務卿霍爾德里奇在國會參院作證時稱，公報“不是條約，也不是協(xié)定，而是一個說明美國今后政策的聲明。我們打算根據(jù)自己的理解來執(zhí)行有關(guān)政策”。

美國試圖否定簽署公報后所承擔的國際法義務。然而，根據(jù)國際法院（ICJ）對類似案件的判決（例如2013年“布基納法索/尼日爾邊界爭端案”），中美聯(lián)合公報毫無疑問構(gòu)成國際協(xié)議。退一步講，無論載明這種協(xié)議的文件是否具有法律拘束力，都不妨礙中美兩國在臺灣地位問題上達成的一致。《奧本海國際法》對此也有明確闡述：“宣言是正當?shù)乇灰暈閲H協(xié)定的，因而宣言的法律效果是受條約法的支配的……由主要代表簽署并包括一致同意的結(jié)論的官方聲明，如果這些結(jié)論包含有明確的行為規(guī)則，則可以被認為對有關(guān)國家是有法律上的約束力的?！币虼耍忻廊齻€聯(lián)合公報的國際法效力并沒有因為“與臺灣關(guān)系法”的制定而改變。美國所稱“與臺灣交往法案”中所宣示的“政策”是為了同“與臺灣關(guān)系法”相一致，純屬無稽之談。

第三，“與臺灣交往法案”甚至已經(jīng)突破和重構(gòu)了“與臺灣關(guān)系法”中規(guī)定的美國對臺政策。美國強行把“與臺灣交往法案”塞進其長期聲稱堅持的一個中國政策中，凸顯了其在臺灣問題上的兩面性和兩手策略。一方面，繼續(xù)遮遮掩掩，把美臺關(guān)系限定為“非官方關(guān)系”，稱“保持和促進美國人民同臺灣人民……之間廣泛、密切和友好的商務、文化和其他關(guān)系”；另一方面，為美臺官員交往大面積解禁，公然違背中美三個聯(lián)合公報精神，破壞一個中國原則。而對上述政策的執(zhí)行和美國國內(nèi)法的適用，“與臺灣關(guān)系法”明確規(guī)定：“根據(jù)美國法律有關(guān)保持外交關(guān)系或承認的任何明示的或默示的規(guī)定均不適用于臺灣”。無論其能否被充分執(zhí)行，“與臺灣交往法案”都突破了上述制度框架。

美國行政部門如何執(zhí)行有待觀察

“與臺灣交往法案”的措辭相對模糊，在實際執(zhí)行中存在相當大的自由裁量空間。法案并沒有為行政部門設定具體義務和執(zhí)行條款，也沒有規(guī)定須受國會監(jiān)督。因此，行政部門如何落實在很大程度上取決于白宮和國務院的決策。一個先例是，1976年“與臺灣關(guān)系法”生效后，美國國務院每年都會據(jù)此發(fā)布“與臺灣交往指導文件”，對美臺官方交往做出規(guī)范。在美臺關(guān)系問題上，美國政府不僅要考慮國會的意見，更要遵守其作出的國際承諾，包括一個中國原則和中美三個聯(lián)合公報。

然而，自2016年以來，美國會眾參兩院提交了幾十項涉臺議案。2017年6月，總額超過14億美元的、特朗普政府上任后首宗對臺軍售項目由美國國務院履行通知國會程序。12月，特朗普簽署“2018財年國防授權(quán)法案”，其附加條款明確提出“強化美臺防務關(guān)系”。而今，“與臺灣交往法案”又企圖解禁美臺高層級官員“互訪”，既對中國主權(quán)、國家統(tǒng)一及安全利益構(gòu)成侵害，也在破壞中美關(guān)系政治基礎(chǔ)。

從立法背景看，“與臺灣交往法案”是美國國會眾參兩院一手炮制的，白宮無法對其施加過多影響。按照立法程序，即使總統(tǒng)不簽署，該法案也將于送交白宮10日（不含周日）后即3月16日自動生效。如果總統(tǒng)否決該法案，國會眾參兩院可以再次投票，三分之二多數(shù)票即可強行通過該法案，使之生效。然而，特朗普沒有靜候該法案自動生效，更沒有否決該法案，而是選擇在法案自動生效前主動簽署了它，顯然有著強烈的國內(nèi)政治需要：一方面是為迎合美國國內(nèi)不斷上升的對華強硬輿論，另一方面是不愿因涉華議題與國會激烈對抗。不管怎樣，特朗普的做法暴露出美國政府有意調(diào)整一個中國政策的動向，在中美關(guān)系史上寫下了惡劣一筆。

（作者為英國中央蘭開夏大學國際法與比較法研究所研究助理，中國南海研究院助理研究員）