中歐關(guān)系下的“16+1合作”：質(zhì)疑與回應(yīng)

鞠維偉

中國(guó)—中東歐國(guó)家“16+1合作”機(jī)制（簡(jiǎn)稱“16+1合作”）自2012年建立以來(lái)，經(jīng)過(guò)五年多的不斷發(fā)展日益成為中國(guó)與廣大中東歐國(guó)家在各領(lǐng)域合作交流的重要機(jī)制平臺(tái)。目前16個(gè)中東歐國(guó)家中已有11個(gè)成為歐盟成員國(guó)，而其余的中東歐國(guó)家也把加入歐盟作為本國(guó)重要國(guó)策和未來(lái)發(fā)展方向。這使得中國(guó)與中東歐國(guó)家進(jìn)行合作時(shí)必須考慮與歐盟的關(guān)系?！?6+1合作”與中歐合作密不可分，早在2015年習(xí)近平主席就指出，“16+1合作”是中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的重要組成部分和有益補(bǔ)充，完全可以為構(gòu)建中歐和平、增長(zhǎng)、改革、文明四大伙伴關(guān)系作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。然而，自“16+1合作”機(jī)制建立以來(lái)，歐盟內(nèi)部就發(fā)出了質(zhì)疑聲音，擔(dān)憂這是“分裂”歐盟的戰(zhàn)略，并對(duì)中國(guó)發(fā)展“16+1合作”的動(dòng)機(jī)和誠(chéng)意有所懷疑。

“16+1合作”面臨的質(zhì)疑

雖然“16+1合作”一直以來(lái)堅(jiān)持把推動(dòng)中歐關(guān)系、促進(jìn)歐盟區(qū)域發(fā)展作為重要原則和發(fā)展目標(biāo)，但是其面臨的質(zhì)疑一直沒(méi)有根本消除。這些質(zhì)疑主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）“16+1合作”是中國(guó)送給歐盟的“特洛伊木馬”。

自“16+1合作”建立以來(lái)，歐盟內(nèi)部及其重要的成員國(guó)一直就對(duì)其存在質(zhì)疑，有人懷疑中國(guó)發(fā)展與中東歐國(guó)家的關(guān)系是要“分裂歐洲”；也有人認(rèn)為中國(guó)給予中東歐國(guó)家的政策、資金優(yōu)惠是對(duì)歐盟釋放的“特洛伊木馬”。2017年8月底，德國(guó)外長(zhǎng)加布里爾在巴黎出席一次駐外使節(jié)會(huì)議上，呼吁歐洲應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)一致，制定出統(tǒng)一的對(duì)華戰(zhàn)略，也敦促中國(guó)不要試圖分化歐洲，而應(yīng)遵守“一個(gè)歐洲”原則。他還表示，中國(guó)的影響力已經(jīng)滲入歐洲的日常政治中，許多歐盟成員國(guó)都不愿意為了歐盟利益而得罪中國(guó)。9月，有德國(guó)媒體刊文稱，中國(guó)對(duì)中東歐地區(qū)投資不僅是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，也是要贏得政治利益。該德國(guó)媒體還稱，布魯塞爾對(duì)“16+1合作”十分擔(dān)心，特別是因?yàn)樵摍C(jī)制對(duì)歐盟而言是一個(gè)難以操控的存在。

可見(jiàn)，無(wú)論是歐盟還是在中東歐地區(qū)有重要利益存在的西歐國(guó)家（如德國(guó)），其內(nèi)部總有人擔(dān)憂中國(guó)通過(guò)與中東歐的歐盟成員國(guó)發(fā)展關(guān)系，使其成為中國(guó)在歐盟內(nèi)部的“利益代言人”，最終影響歐盟對(duì)外政策的制定，特別是對(duì)華政策的制定。這類質(zhì)疑實(shí)際上說(shuō)明，對(duì)于“16+1合作”會(huì)“分裂歐盟”“征服歐盟”的擔(dān)憂從未消失過(guò)，只不過(guò)會(huì)在不同的地方以不同的方式表達(dá)出來(lái)。

（二）“16+1合作”下的投資項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，懷疑中國(guó)投資背后有政治目的。

“16+1合作”經(jīng)過(guò)五年的發(fā)展，中國(guó)在中東歐地區(qū)投資總額仍然較少，根據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年中國(guó)在中東歐16國(guó)的投資存量約為16.7億美元，同時(shí)“示范性”和“旗艦式”大型合作項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。投資建設(shè)項(xiàng)目多集中于非歐盟成員國(guó)的中東歐國(guó)家，而在中東歐的歐盟成員國(guó)的投資合作多集中于企業(yè)并購(gòu)，而中東歐國(guó)家以及歐盟所希望的“綠地投資”項(xiàng)目較少。中國(guó)對(duì)中東歐投資項(xiàng)目進(jìn)展緩慢被某些人看成是中國(guó)在“16+1合作”中無(wú)法履行自己的諾言，而另一方面也說(shuō)明中國(guó)在中東歐國(guó)家的并購(gòu)行為被認(rèn)為是中國(guó)資本、剩余產(chǎn)能“入侵”歐盟的表現(xiàn)，同時(shí)中國(guó)企業(yè)對(duì)中東歐高科技領(lǐng)域的投資也被一些勢(shì)力炒作為中國(guó)通過(guò)投資“竊取”歐洲的先進(jìn)技術(shù)和人才資源。

此外，還存在著一種質(zhì)疑，就是中國(guó)對(duì)中東歐國(guó)家的投資與這些國(guó)家自身需求沒(méi)有很好地匹配。中國(guó)的資本和技術(shù)并不是中東歐國(guó)家、特別是那些較為發(fā)達(dá)的中東歐歐盟成員國(guó)所必須的。因?yàn)檫@些國(guó)家可以從歐盟獲得相關(guān)的建設(shè)資金，而對(duì)中國(guó)資金的渴望程度并不高。中國(guó)對(duì)中東歐國(guó)家的投入是否能獲得效益也常被質(zhì)疑，認(rèn)為中國(guó)的投資以國(guó)有企業(yè)為主，有很強(qiáng)的政策性，而且短期內(nèi)難以看到盈利，如此，中國(guó)對(duì)中東歐國(guó)家的投資行為很可能意味著其地緣政治目標(biāo)大于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

（三）歐盟主動(dòng)對(duì)“16+1合作”

“設(shè)置障礙”。

還有一種質(zhì)疑的聲音：正因?yàn)闅W盟視“16+1合作”為“特洛伊木馬”，而且“16+1合作”也沒(méi)有取得令歐盟感到滿意的重大“成果”，所以歐盟不希望中東歐國(guó)家對(duì)與中國(guó)發(fā)展合作關(guān)系太過(guò)積極，同時(shí)通過(guò)各種渠道和方式限制“16+1合作”的開(kāi)展。

歐盟對(duì)“16+1合作”“設(shè)置障礙”的方法主要是通過(guò)各種相關(guān)的歐盟準(zhǔn)則和法律，對(duì)中國(guó)企業(yè)、資本予以各種限制和制約。比如布達(dá)佩斯至貝爾格萊德鐵路（匈塞鐵路）的升級(jí)改造項(xiàng)目。該項(xiàng)目是中國(guó)、匈牙利和塞爾維亞三國(guó)共同合作的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，主要使用的是中國(guó)資金和技術(shù)。目前，該項(xiàng)目在非歐盟成員國(guó)的塞爾維亞實(shí)施較為順利，并且已經(jīng)開(kāi)工，但是在歐盟成員國(guó)匈牙利，歐盟正在就該項(xiàng)目的采購(gòu)、國(guó)家補(bǔ)貼以及競(jìng)爭(zhēng)法等問(wèn)題進(jìn)行審查，這導(dǎo)致匈塞鐵路匈牙利段的建設(shè)進(jìn)展較為緩慢，匈牙利政府預(yù)計(jì)該工程在2020年才能開(kāi)工。歐盟對(duì)匈牙利的審查被看作是歐盟主動(dòng)對(duì)“16+1合作”“設(shè)置障礙”的一個(gè)實(shí)例。這個(gè)問(wèn)題不僅在歐盟也在中國(guó)國(guó)內(nèi)被很多人提及，無(wú)疑會(huì)使中歐雙方在“16+1合作”下對(duì)于對(duì)方的誠(chéng)意產(chǎn)生懷疑，不利于中歐雙方進(jìn)行相關(guān)合作。

正確看待質(zhì)疑，繼續(xù)推動(dòng)合作

中國(guó)與中東歐國(guó)家關(guān)系的發(fā)展離不開(kāi)中歐關(guān)系發(fā)展的大背景，這其中歐盟的作用是必不可少的，對(duì)于“16+1合作”的質(zhì)疑不利于中歐雙方互利互信，對(duì)中國(guó)與中東歐國(guó)家關(guān)系產(chǎn)生不利影響，也不利于中東歐各國(guó)的發(fā)展。所以，要對(duì)“16+1合作”的質(zhì)疑進(jìn)行分析，揭示這些質(zhì)疑的漏洞，打消外界對(duì)“16+1合作”的質(zhì)疑，促進(jìn)“16+1合作”和中歐關(guān)系的發(fā)展。

（一）“分裂歐盟”論背后是要將中東歐作為歐盟的“勢(shì)力范圍”。

中東歐地區(qū)歷史上一直是大國(guó)爭(zhēng)奪的對(duì)象和角逐的戰(zhàn)場(chǎng)，冷戰(zhàn)后，隨著中東歐國(guó)家“回歸”歐洲，很多人把中東歐看作是歐盟乃至西歐的“勢(shì)力范圍”，不希望域外力量進(jìn)入該地區(qū)。正如有的中東歐國(guó)家學(xué)者指出的：布魯塞爾將中東歐地區(qū)視為一個(gè)“區(qū)域”，這是不正確的；布魯塞爾的官員們?cè)试S英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等西歐大國(guó)紛紛與中國(guó)發(fā)展雙邊關(guān)系，但是卻不習(xí)慣新加入歐盟的最貧窮國(guó)家與中國(guó)發(fā)展關(guān)系。言下之意，歐盟內(nèi)部很多人認(rèn)為中東歐地區(qū)一切要“唯歐盟馬首是瞻”，不能如西歐大國(guó)一樣單獨(dú)地與中國(guó)發(fā)展關(guān)系。質(zhì)疑“16+1合作”是在分裂歐盟、是“特洛伊木馬”等言論的背后是把中東歐視為歐盟大國(guó)的“勢(shì)力范圍”，不愿看到中國(guó)涉足其中而影響相關(guān)方的利益，體現(xiàn)了“強(qiáng)權(quán)主義”的國(guó)際關(guān)系秩序觀。

這里還需要指出的是，中東歐國(guó)家發(fā)展對(duì)華關(guān)系沒(méi)有絲毫違反歐盟的外交原則和立場(chǎng)，如果說(shuō)“16+1合作”是要試圖“分裂歐盟”，那么按此邏輯，中國(guó)與英、法、德等西歐大國(guó)建立起的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系則是早于“16+1合作”的“分裂歐盟”的實(shí)際行動(dòng)，然而直到現(xiàn)在歐盟內(nèi)部也沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)類似的論調(diào)，即中國(guó)發(fā)展與英、法、德等國(guó)的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系是在“分裂歐盟”。

（二）“16+1合作”在困難與挑戰(zhàn)中逐步推進(jìn)。

中國(guó)與中東歐國(guó)家合作關(guān)系的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期系統(tǒng)的工程，經(jīng)過(guò)五年的發(fā)展，“16+1合作”機(jī)制平臺(tái)建設(shè)不斷完善，合作協(xié)議逐步落地，合作成果也在陸續(xù)產(chǎn)生。在推動(dòng)“16+1合作”過(guò)程中，中國(guó)方面充分意識(shí)到了其中的各種困難，特別是在與中東歐的歐盟成員國(guó)合作中，中方尊重歐洲一體化原則，遵守歐盟的相關(guān)法律、制度，在經(jīng)貿(mào)、投資以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的合作也切實(shí)履行歐盟的規(guī)章制度?！?6+1合作”的推進(jìn)需要各方付出努力和耐心，當(dāng)前中國(guó)與中東歐國(guó)家合作缺乏重大項(xiàng)目支撐，這與中東歐國(guó)家的多樣性、歐盟較為嚴(yán)格的項(xiàng)目實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)及復(fù)雜的資金、技術(shù)和人員準(zhǔn)入制度等相關(guān)。中國(guó)在推進(jìn)“16+1合作”中沒(méi)有表現(xiàn)出“不耐煩”或者“頤指氣使”的態(tài)度，而是積極與相關(guān)國(guó)家進(jìn)行溝通與協(xié)商。在“匈塞鐵路”“三海港區(qū)”建設(shè)等有可能成為“16+1合作”重大“旗幟性”項(xiàng)目上，中國(guó)做了大量而耐心的工作。然而有些人以當(dāng)前“16+1合作”缺乏重大成果為由懷疑中國(guó)的誠(chéng)意，沒(méi)有看到中國(guó)在“16+1合作”的具體工作中所付出的努力，這顯然有失偏頗。

目前，中國(guó)在中東歐國(guó)家的投資額總量還并不多。中國(guó)對(duì)中東歐國(guó)家的投資主體是各級(jí)、各類企業(yè)，這些企業(yè)對(duì)海外投資、特別是在中東歐地區(qū)投資缺乏經(jīng)驗(yàn)，謹(jǐn)慎小心是正常的；中東歐國(guó)家普遍經(jīng)濟(jì)體量較小，大項(xiàng)目投資機(jī)會(huì)少；“綠地投資”面臨的風(fēng)險(xiǎn)和競(jìng)爭(zhēng)壓力更大。這些都是導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)在中東歐地區(qū)投資、特別是“綠地投資”較少的重要客觀原因。但是在“16+1合作”機(jī)制的推動(dòng)下，中國(guó)對(duì)中東歐國(guó)家投資額已有明顯增長(zhǎng)，2016年中國(guó)的投資存量是2009年的四倍多，做到這一點(diǎn)已實(shí)屬不易，無(wú)論是歐盟還是中東歐16國(guó)都應(yīng)該對(duì)中國(guó)—中東歐雙邊投資前景保持樂(lè)觀態(tài)度。至于說(shuō)中國(guó)企業(yè)對(duì)中東歐投資“利潤(rùn)低”卻仍要繼續(xù)投資的背后有“政治圖謀”，這一說(shuō)法顯然也不成立。因?yàn)橹袊?guó)企業(yè)看到了中東歐的投資機(jī)遇，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光來(lái)看需要前期付出建設(shè)性的、利潤(rùn)率較低的投資，這種前期戰(zhàn)略投資是任何一個(gè)國(guó)家有前瞻性眼光的企業(yè)都會(huì)去做的。

（三）歐盟對(duì)“16+1合作”不存在主動(dòng)設(shè)施障礙的行動(dòng)和理由。

首先從歐盟正式發(fā)布的文件、報(bào)告來(lái)看，沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)反對(duì)或指責(zé)“16+1合作”的內(nèi)容。中國(guó)與中東歐國(guó)家的合作不斷發(fā)展的情況下，如果歐盟存在著阻撓和妨礙“16+1合作”的戰(zhàn)略或者政策，那么“16+1合作”也不可能取得目前的成果?！?6+1合作”中已達(dá)成的以及在建的核能、鋼鐵、交通設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目，如果遭到歐盟有計(jì)劃的阻撓，那么這些涉及歐盟重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域的合作項(xiàng)目是不可能達(dá)成的。

另外，從當(dāng)前中歐關(guān)系發(fā)展來(lái)看，老歐盟成員國(guó)，如英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)家紛紛加入中國(guó)倡導(dǎo)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，同時(shí)中國(guó)加入了歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行。中歐雙方都愿意加強(qiáng)全方位戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，“容克計(jì)劃”“一帶一路”成為雙方戰(zhàn)略對(duì)接與合作的抓手。在這樣的情況下，中國(guó)與歐盟加強(qiáng)在中東歐地區(qū)的合作是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展以及各方利益的最佳選擇。

目前，中國(guó)與中東歐國(guó)家的一些合作項(xiàng)目受到歐盟的審查，各方應(yīng)該以平常心看待，但只要按照相關(guān)的法律、法規(guī)，符合相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)投資重大基建、能源領(lǐng)域項(xiàng)目的前景還是可以期待的。中方也應(yīng)意識(shí)到，中東歐國(guó)家對(duì)外來(lái)資本收購(gòu)本國(guó)資源、資產(chǎn)比較敏感和警惕，這并不僅僅是針對(duì)中國(guó)，對(duì)其他國(guó)家甚至是歐盟大國(guó)也一樣，并不能代表歐方對(duì)“16+1合作”主動(dòng)設(shè)置障礙。這就要求中方將前期準(zhǔn)備工作及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估做到位，特別是對(duì)歐盟和當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)有深入的了解，謹(jǐn)慎開(kāi)展合作。中方的這種態(tài)度和做法既符合互利共贏原則，也是尊重歐盟法律政策的表現(xiàn)。

各方應(yīng)抱以正確心態(tài)

無(wú)論是歐盟、中國(guó)還是中東歐國(guó)家，各方應(yīng)以正確的心態(tài)看待“16+1合作”。

首先，歐方應(yīng)意識(shí)到中歐處在不同的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性很強(qiáng)；雙方都奉行多邊主義，都主張維護(hù)文明多樣性，都是國(guó)際體系的積極參與者和建設(shè)者?！?6+1合作”機(jī)制為中歐更好地建設(shè)全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系提供了有效途徑?！?6+1合作”今后要進(jìn)一步推進(jìn)和發(fā)展，歐盟的作用不可或缺，實(shí)際行動(dòng)已證明其對(duì)歐盟不存在“分裂企圖”。此外，歐盟及其成員國(guó)希望“16+1合作”盡快出現(xiàn)重大成果，盡快改善中歐間貿(mào)易不平衡的狀況，吸引更多的中國(guó)投資，這種急迫的心情容易導(dǎo)致對(duì)現(xiàn)實(shí)困難估計(jì)不足，對(duì)已有成果不滿足的心態(tài)。

其次，“16+1合作”和“一帶一路”倡議本質(zhì)上不同于過(guò)去的大國(guó)爭(zhēng)奪“勢(shì)力范圍”，而是要打造利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體，追求共同的發(fā)展。對(duì)于“16+1合作”的種種質(zhì)疑源于舊的歐洲國(guó)際秩序觀，其認(rèn)為中東歐地區(qū)是所謂的“歐洲的歐洲”，將其劃入傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)的“勢(shì)力范圍”，擔(dān)心域外力量“干預(yù)”其中。因此，不能以舊秩序觀看待“16+1合作”。

最后，中國(guó)與中東歐國(guó)家的合作雖然僅開(kāi)展了五年，但是在政治、經(jīng)貿(mào)、投資、人文交流等各領(lǐng)域都呈現(xiàn)出積極的發(fā)展態(tài)勢(shì)，結(jié)出了豐碩成果，這是在經(jīng)歷了相互間關(guān)系20年的“冷淡期”后產(chǎn)生的積極結(jié)果，說(shuō)明“16+1合作”切實(shí)推動(dòng)了雙邊各領(lǐng)域合作關(guān)系的發(fā)展，所以，各方應(yīng)以積極和耐心的態(tài)度看待“16+1合作”并合力推動(dòng)其進(jìn)一步發(fā)展。

（作者為中國(guó)社科院歐洲研究所助理研究員）