構建網格化服務體系推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化

高建武 北京市東城區(qū)網格化服務管理中心副主任

北京作為首都、東城區(qū)作為首善之區(qū)，適應城市的發(fā)展和戰(zhàn)略定位，實現(xiàn)城市治理體系和能力的現(xiàn)代化意義非常重大。由于東城區(qū)是網格化管理的發(fā)源地，更應當起到示范作用。東城區(qū)多年來一直積極探索城市治理體系的完善和城市治理能力現(xiàn)代化的課題，也是全國最早實施網格化城市服務管理的城區(qū)。網格化服務管理作為城市精細化管理和綜合服務的新模式，為城市治理體系的完善和城市治理能力的現(xiàn)代化做出了歷史性的貢獻，筆者結合東城區(qū)的經驗，談談對網格化服務管理的一些理解和看法。

一、網格化服務管理體系是城市治理體系的重要組成部分

城市治理體系的內涵非常豐富，不僅僅包括了法律、法規(guī)等管理體系，也包括了對城市基礎設施的管理。隨著互聯(lián)網的發(fā)展與應用，對城市的管理模式也發(fā)生了重大的變化，網格化管理模式作為一種基礎性的城市管理方法得到了推廣應用。

城市治理體系包括治理結構體系，治理功能體系，治理制度體系，治理方法體系和治理運行體系。

從治理結構體系的角度看，網格化服務管理包含了政府的管理、各類社會組織和廣大人民群眾的積極參與。政府機構與社會組織和人民群眾的管理與服務邊界清晰，分工合作、平衡互動，關系和諧。政府重點履行公共服務的職能，而社會組織和個人則起到協(xié)助政府獲取信息、解決基層問題的職能。

從治理功能體系的角度看，網格化服務管理主要體現(xiàn)了監(jiān)管功能、服務功能和配置功能。

首先，監(jiān)管功能是網格化管理的一個重要功能，其作用不僅體現(xiàn)在對城市管理問題的發(fā)現(xiàn)和處理上，還通過對各個職能部門配合網格中心解決問題的效果進行績效評價來體現(xiàn)其監(jiān)管功能。

其次，服務功能是網格化服務管理的主要功能，通過最大程度地提供優(yōu)質的公共服務來滿足人民群眾對城市治理水平持續(xù)提高的要求。目前的網格化服務管理體系能夠提供的服務包括對城市部件的管理、對市容環(huán)境的監(jiān)督管理，對人民群眾投訴問題的及時解決等。

再次，配置功能體現(xiàn)網格化服務管理的市場化能力。目前東城區(qū)的網格化服務管理還是通過政府來進行資源的優(yōu)化配置，配置的資源也是政府資源，但是，隨著居民需求的不斷多樣化發(fā)展，越來越多的需求是政府功能無法實現(xiàn)的，這樣的情況下，就需要網格化服務管理體系能夠實現(xiàn)對社會資源的優(yōu)化配置，讓第三方的力量來完成相關的工作，協(xié)助政府解決問題。

網格化服務管理體系通過科學劃分空間，將所轄區(qū)域劃分為若干邊界清晰、無縫拼接的地域單元，形成網格單元，實現(xiàn)小區(qū)域的分塊管理。從城市治理的角度看，這一管理模式是城市治理體系的一個重要組成部分。針對城市基礎設施的管理，網格管理提供了“萬米單元網格管理法”和“城市部件管理法”。通過萬米單元網格的劃分，把一個區(qū)域劃分成若干更小的網格，通過城市部件管理法，把網格內的所有基礎設施部件進行編碼、定位。城市監(jiān)督員通過城管通將出現(xiàn)的問題及時傳遞給網格中心系統(tǒng)，由中心系統(tǒng)負責具體安排解決。網格化服務管理體系對完善城市治理體系起到重要的作用。

（1）城市網格化管理是整合資源的有效手段

城市的日趨龐雜是現(xiàn)代城市管理必須面對的難題。城市網格化管理可以說為解決這個難題提供了一種“簡化技術”。城市網格化管理作為一項系統(tǒng)工程，涉及城管、治安、社保、環(huán)保、綠化、環(huán)衛(wèi)、工商、社區(qū)建設等諸多方面，網格化的管理與服務系統(tǒng)圍繞上述職能部門的各種管理問題構筑全方位立體化的電子地圖管理空間。發(fā)生在這些網格內的各類問題，諸如公共設施受損、違章建筑、占道經營、小廣告、油煙擾民、社會救助、低保投訴、衛(wèi)生投訴、勞動糾紛、污水漫溢、無證行醫(yī)、突發(fā)事件等，均有各自特定的數(shù)字代碼標注在相應的電子單元網格中，只需監(jiān)督員報告或用手機拍攝現(xiàn)場圖片，發(fā)送給監(jiān)督中心“立案”，并轉指揮中心“網格”查找，即能在中心大屏幕上找到案件的名稱、現(xiàn)狀、位置及處理歸屬等信息，從而保證這些問題在極短的時間內迅速得到協(xié)調和處理。所以從理論上講，一方面，城市管理可能遇到的所有事件都將能夠納入網格化管理的范疇，具有極大的延展性和動態(tài)包容性；另一方面，所有相關的城管職能部門，均能從網上獲得歸屬自己管理的信息，具有一網多用和資源共享的優(yōu)點。東城區(qū)由于城市管理監(jiān)督員對萬米單元進行不間斷巡視，減少了各專業(yè)部門的巡查人員，使人力資源的成本下降10%左右；由于問題定位精確、任務派遣準確，從而克服了多頭處理、重復處理等弊端，各專業(yè)部門的人工成本和事件處理成本也大大降低。初步測算，今后5年內，新模式的運行可以使東城區(qū)每年節(jié)約城市管理資金4400萬元左右。

（2）網格化服務管理促進城市資源的優(yōu)化使用

網格化管理通過資源共享的優(yōu)化實現(xiàn)區(qū)政府、監(jiān)督中心、指揮中心、相關專業(yè)管理部門之間的管理資源、人力資源和信息資源的共享，達到城市管理主動、精確、快速、統(tǒng)一的目標。

網格化服務管理體系整合優(yōu)化城市管理資源，建立全時段監(jiān)控、全區(qū)域覆蓋的城市管理體系，創(chuàng)新了城市管理體制，解決了城市管理模式中資源分散、責任不清、重復作業(yè)、浪費資源等問題。網格化服務管理基本解決了城市管理資源共享的問題，通過整合政府職能，建立了強有力的指揮派遣中心，對城市管理資源實行統(tǒng)一指揮調度。網格化服務管理是整合政府職能，解決城市管理中智能管理部門多頭管理、職能交叉、職責不到位現(xiàn)象的必然要求。

（3）網格化服務管理豐富了城市治理的模式

城市是區(qū)域人口和經濟、社會、文化設施高度集中的地域，是政治、經濟、社會活動高度集中的場所。城市治理模式一般分為四種，分別為管理模式、支持增長模式、社團模式和福利模式。

管理模式是其中最慣常使用的一種模式。該模式提倡在市場基礎上注重廣泛的專業(yè)參與及管理的手段，強調的是通過服務供給者與服務消費者之間的競爭來提高公共服務生產和分配的效率，實現(xiàn)把挑選生產者和產品的決定權交給消費者，此種模式要在市場原則的基礎上把城市治理的參與者歸為城市公共服務的生產者與消費者，并以“讓管理者管理”為口號。

網格化服務管理正是管理模式中一個非常重要的內容。首先，網格化服務管理是一種專業(yè)人員進行的社會服務與管理，包括信息的采集、案件的上報、處理等都有專業(yè)的網格工作人員負責進行。同時，在這個過程中，又有居民的廣泛參與，目前的96010熱線就是通過群眾參與來發(fā)現(xiàn)城市管理中的問題，并加以處理。

從管理模式的另外一個角度看，網格化管理模式中，管理對象是全區(qū)街道和“部件”與“事件”，這些“部件”主要以具體的市政公共設施（即廣義的市政）為主體，“事件”也是與市政設施密切相關，主要是城市公眾對于市政公用設施的不當使用、占用、毀壞等各類行為。因此，網格化管理是城市政府提供管理服務的一種組織模式。

二、網格化服務管理體系中存在的問題及分析

（1）網格化服務管理理念仍沒有得到廣泛認同網格化服務管理是一種精細管理模式，從每一個城市部件出發(fā)，對城市進行全方位的實時動態(tài)管理。網格化服務管理要求各部門協(xié)調聯(lián)動，共同解決城市管理中出現(xiàn)的問題，因此，網格化服務管理理念是一種和諧、合作、共贏的服務理念。從該服務管理模式出現(xiàn)至今雖然只有短短的十幾年時間，但是發(fā)展非常迅速。東城區(qū)作為網格化服務管理體系的首創(chuàng)之區(qū)，其發(fā)展在全國范圍內具有較強的示范作用，因此發(fā)展較為穩(wěn)健。

網格化服務管理是一種精準服務模式，在網格化服務中心內部，和諧、合作、共贏的服務理念得到了很好的貫徹，但是，由于對其他政府部門的宣傳推廣力度不足，導致其他與城市管理密切相關的部門如園林綠化、路政等部門不能很好地理解和貫徹網格化服務管理理念，工作中出現(xiàn)責任推諉、行動遲緩等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象出現(xiàn)的深層次原因就是沒有很好地理解網格化服務管理理念，不能與網格中心進行工作的密切配合，導致了不和諧現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（2）網格化服務管理信息系統(tǒng)建設投入不足

網格中心的信息處理系統(tǒng)十幾年來只是根據(jù)實際的需要進行模塊的加減，從未進行過大面積的更新，且由于信息系統(tǒng)維護人員經常更換，新任工作人員對該系統(tǒng)了解不足，導致每次信息系統(tǒng)增加模塊和更新數(shù)據(jù)都會出現(xiàn)系統(tǒng)錯誤的情況，嚴重影響了網格中心的正常工作。信息技術手段突飛猛進，但新技術應用沒有進展，不能滿足大數(shù)據(jù)、云計算條件下的工作。社會服務配備的設備不能實現(xiàn)信息的實時采集與上傳，只能拍攝照片后回到辦公室，再使用電腦設備進行信息的報送，無形中拉長了問題的處理時間，不利于解決問題，化解群眾矛盾。

（3）網格化服務管理中物聯(lián)網等新技術應用仍較為薄弱

物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術是在互聯(lián)網基礎上，延伸和擴展的一種網絡技術，其用戶端可以延伸和擴展到任何設備與設備之間進行信息交換和通訊。該技術通過射頻識別、紅外感應器、全球定位系統(tǒng)、激光掃描器等信息傳感設備，進行信息的自動傳輸，可以極大地節(jié)省人力，提高信息的傳輸速度與準確性。

在目前的網格化服務管理中，對物聯(lián)網的應用范圍仍十分有限。東城區(qū)僅在電梯、燃氣和電力等局部進行了小范圍的試點，大量使用人力資源進行信息的采集必然導致成本的居高不下，且由于人員素質原因等問題，導致出現(xiàn)信息漏報、錯報的情況也不在少數(shù)，可見大力發(fā)展物聯(lián)網也是未來東城區(qū)網格化服務管理的一個重要方向。

（4）網格化服務管理系統(tǒng)中采集的數(shù)據(jù)沒有得到充分利用

網格化服務管理體系的一個重要特點就是能夠通過數(shù)據(jù)采集員的工作和物聯(lián)網采集到海量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)對于城市精細化管理有重要意義。但是目前網格化服務管理網絡中的大數(shù)據(jù)沒有得到良好的運用。

目前的數(shù)據(jù)采集目的是為了確認問題、處理問題和確認解決問題。通過數(shù)據(jù)挖掘技術和大數(shù)據(jù)分析技術可以在目前采集的信息中發(fā)現(xiàn)大量的新趨勢、新問題，不僅對城市管理可以起到一定的作用，對政府部門的決策也會產生影響。遺憾的是，網格中心目前除了將這些數(shù)據(jù)應用于績效考評之外，并沒有其他的良好運用。如果能夠在網格中心設立一個數(shù)據(jù)分析部門，有目的、有方向性地采集一部分數(shù)據(jù)，并進行分析和挖掘，對海量數(shù)據(jù)進行定向運用，將會對網格中心的管理工作、對東城區(qū)城市管理中的問題解決起到一定的作用。

（5）網格化服務管理專業(yè)人才缺乏

網格化服務管理體系是一個非常年輕的體系，從組織體系到運行機制，從績效評價到經濟和社會效益的衡量都有一套獨立的模式。但是目前的網格服務管理人員基本是從原來的城市管理系統(tǒng)轉變而來，對網格化服務管理缺乏系統(tǒng)和專業(yè)的學習，對網格化服務管理理念理解不夠透徹和深刻，理論水平亟待提高。網格管理員和監(jiān)督員對法律法規(guī)不夠了解、網格用語不準確、地點描述不清或案件描述與現(xiàn)場不符，使城管執(zhí)法隊員核實起來有一定的難度，降低了執(zhí)法工作的效率。有時監(jiān)督員的用語太模糊、不準確， 或者常常機械地上報，使得分隊隊員疲于應付，處于被動執(zhí)法當中，難以集中力量開展有規(guī)模、有計劃的執(zhí)法工作。

從目前的高校人才培養(yǎng)情況看，有社區(qū)管理、公共管理、物業(yè)管理等專業(yè)，網格管理理論經常作為案例出現(xiàn)在教科書中，理論界還沒有將網格管理模式系統(tǒng)化、學科化，沒有形成完整的系列教材并進行高層次人才的培養(yǎng)。這就導致了網格化服務管理專業(yè)人才的缺乏和斷檔。年輕的工作人員需要依靠經驗豐富的管理人員來進行培養(yǎng)，而經驗豐富的網格管理人員又面臨退休等情況，導致網格化服務管理專業(yè)人才青黃不接。

三、推進網格化服務管理，促進城市管理現(xiàn)代化的對策建議

網格化服務管理模式是一種基層社會治理的創(chuàng)造性探索，旨在實現(xiàn)基層社會服務管理的精細化、科學化。結合東城區(qū)的實際經驗，推進網格化服務管理需要著力做好以下工作。

（1）加強網格化服務管理思想理念的宣傳推廣

網格化服務管理模式作為一種新型的城市管理模式，已經得到廣泛的認同，但是，對網格化服務管理理念，各個部門及相關人員還存在認識上的差異。一部分工作人員只是從工作流程上認識了網格化服務管理，沒有從更深層次對網格化服務管理所對應的精細化管理進行理解。

從技術層面上講，網格化城市管理模式包含的技術工具運用、信息系統(tǒng)維護、技術規(guī)范制定等工作都需要具有一定經驗技能的人員來完成；從理論層面來講，只有充分了解民主管理、反饋控制等現(xiàn)代管理思想，才能夠透徹掌握網格化城市管理模式的內涵。因此，網格化城市管理模式的推進首先需要加強網格核心理念的宣傳與推廣，從管理思想入手，培養(yǎng)各部門之間的團隊精神和協(xié)作精神，從根本上解決“應付”問題的做法。

（2）加快推進信息系統(tǒng)建設，保證網格化服務管理信息平臺的技術先進性

按照統(tǒng)一標準、協(xié)同工作的原則，整合各類業(yè)務信息系統(tǒng)，建立覆蓋全面、動態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享、功能齊全的社會服務管理綜合信息系統(tǒng)。

以東城區(qū)為例，目前的網格服務管理中使用的信息平臺已經運行了近10年，系統(tǒng)沒有經過較大的更新，僅僅根據(jù)實際需要增加了一些運行模塊，且由于運行維護的人員更迭，導致每次增加運行模塊都會使系統(tǒng)出現(xiàn)故障，因此系統(tǒng)迫切需要進行一次全面的更新升級，包括目前使用的城管通手機終端，已經出現(xiàn)功能落后等情況，信息的采集受到直接的影響，也需要更新?lián)Q代，使用拍攝清晰度更好、信息發(fā)送與接收速度更快的終端設備。

根據(jù)以上情況，建議建立網格化服務管理系統(tǒng)的資金保障機制，確保系統(tǒng)運營、更新和維護的各項費用得到有力的保障；同時，由于互聯(lián)網技術的飛速發(fā)展，各種新技術不斷出現(xiàn)，網格管理信息平臺要保持系統(tǒng)的先進性，也需要專項建設資金的支持。

網格化城市管理模式在建設過程中要注意提高技術手段的實用性和易操作性，爭取實現(xiàn)“傻瓜化”操作。高精尖的技術是我們改進管理方式、提高管理水平的有力工具，但是技術的使用者和受眾不是科技工作者，而是廣大的管理工作者和市民，因此在網格化城市管理模式推廣過程中，技術人員應多與用戶溝通，充分考慮工具的實用性和易操作性，優(yōu)化用戶界面，降低操作難度，使其能夠被普通人認可接受。這樣做一方面可以縮短適應時間，提高技術使用者的熱情，另一方面也可以降低人員培訓成本、節(jié)省開支。

（3）加快新技術應用的實踐，健全“網格化+”的體制機制

物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算等概念的出現(xiàn)不過短短幾年時間，就被“互聯(lián)網+”的大潮所淹沒，從信息技術的應用角度看，物聯(lián)網的效率更高，成本更低，在信息的自動采集、數(shù)據(jù)的分析等方面都可以起到非常重要的作用。

目前的網格服務管理體系主要依靠網格管理員等人員的信息上報來進行立案等工作，雖然案件信息相對準確，但是難免會出現(xiàn)信息的漏報等情況。物聯(lián)網通過互聯(lián)網進行信息的自動采集與傳遞，減少人工成本的同時，提高信息傳遞的完整性，尤其對于大數(shù)據(jù)分析具有重要意義。物聯(lián)網技術通過手持終端、網絡、網站（微博）、郵件信函、數(shù)字電視交互系統(tǒng)、各類新聞媒體、輿情監(jiān)測機構、視頻探頭、電子感應器等，通過關鍵字技術、屏幕抓取技術等及時發(fā)現(xiàn)和上傳各種群眾訴求以及各類社會問題、突發(fā)事件。

物聯(lián)網的構成包括終端設備、信息采集和傳輸過程以及信息處理設備等，這其中互聯(lián)網對于信息的傳遞起到了不可替代的作用?？梢哉f，物聯(lián)網是“互聯(lián)網+城市服務管理”中非常重要的一個部分。東城區(qū)在物聯(lián)網的建設主要集中在電梯運行、燃氣和用電等三個方面，在局部運行平穩(wěn)后，建議將物聯(lián)網技術的應用擴展到更多的領域，通過物聯(lián)網的使用來降低成本，提高網格服務管理的運行效率。

（4）依托網格服務管理平臺，建設“大數(shù)據(jù)中心”

網格化服務管理平臺除了承擔城市管理和公共服務的職能之外，其數(shù)據(jù)收集和處理中心的特點也決定了該平臺可以承擔“城市大數(shù)據(jù)中心”的職能。

大數(shù)據(jù)中心建設的目的在于集中東城區(qū)的城市管理相關數(shù)據(jù)，以項目為導向，開展數(shù)據(jù)的深入挖掘與分析，為網格服務中心乃至東城區(qū)的政策決策提供依據(jù)。依托現(xiàn)有的基礎設施，網格中心需要增加一部分投入到物聯(lián)網建設和數(shù)據(jù)存儲與分析設施設備的建設上，同時更新現(xiàn)有的數(shù)據(jù)管理軟件，使之更加適應大數(shù)據(jù)處理和分析的需要。

大數(shù)據(jù)中心建成后，將大大減少人工數(shù)據(jù)統(tǒng)計的工作量，提高數(shù)據(jù)的利用率。通過將紛繁復雜的海量數(shù)據(jù)進行挖掘和處理，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的聯(lián)系，以及數(shù)據(jù)的波動對具體事件的影響，產生數(shù)據(jù)與事件之間的關聯(lián)，并通過軟件將該關聯(lián)固定為映射，可以起到加快事件處理，減少人為決策的不穩(wěn)定性。利用網格化服務管理大數(shù)據(jù)輔助決策，將前端預防和末端治理相結合，推進城市管理模式的現(xiàn)代化。

（5）加大人才培養(yǎng)和教育培訓力度

要真正把網格化模式用好、用精，還要靠管理者的素質和理念，也就是所謂的“軟件”來配套。這就要求在加快硬件設施建設的同時，重視管理者自身素質的提高和管理理念的更新。

針對網格化服務管理的特點，對網格管理員的培訓已經堅持了相當長的一段時間，也收到了良好的效果。針對網格監(jiān)督員的培訓，應主要集中在相關法規(guī)的培訓和規(guī)范網格化管理用語的培訓，提高信息搜集工作的準確性，從而提高執(zhí)法工作的效率。

針對管理人員，不定期進行相關的講座和培訓可以加深管理人員對網格化服務管理體系的認識，有效地提高管理人員職業(yè)素養(yǎng)。與此同時，開展與高等院校的深層次合作，開展專業(yè)定向培訓，提高管理人員的工作技能。網格化服務管理模式推行以來，各地都建立了相關的服務與管理機構，與其他地區(qū)網格中心及相關機構的合作與交流也是提高人員素質的一個重要途徑。